加强对权力的制约和监督

完善运行机制　加强对权力的制约和监督

罗建奇

党的各级干部手中的权力是人民赋予的，党的宗旨要求各级干部手中的权力必须用来为人民谋利益，必须在法律、法规和制度规定的范围内行使。然而事实上，权力在行使过程中，很有可能被一些人滥用，成为牟取私利的工具。历史的经验告诉我们，不受监督和约束的权力必然导致腐败。从根本上防止权力滥用和权力腐败，保证权力沿着制度化和法制化的轨道行使，关键在于构建合理的权力运行机制和加强权力的制约监督。

（一）建立结构合理、制约有效的权力运行机制

构建合理、制约有效的权力运行机制，关键是处理好集权与分权的关系。第一，坚持明晰责任前提下的权力集中。实践证明，权力高度集中与职务犯罪具有内在的联系。一是权力集中程度与犯罪金额可能达到最大值成正比关系。例如，在成克杰、李嘉廷案中，行贿人行贿上百万、上千万元，就是因为他们高度集中的权力一旦介人市场，能够改变无以数计的利润归属。二是职权的集中性与决策的随意性直接相连，形成了权力非规范运行的体制基础。三是权力集中于个人，为以权谋私留下更大的隐患，这是问题的一方面，而另一方面，权力的集中在很多情况下又有利于避免扯皮现象，提高工作效率。当我们批评“一个人说了算”时，从另一个角度思考，如果都说了不算，那么决策的责任又如何落实。一些人就是为了开脱责任，逃避责任追究，假借“集中讨论”、“民主决策”形式，从中发挥个人影响，以达到不可告人的目的。这种行为实质上与权力集中条件下的腐败又有什么区别？因此，我们在处理集权与分权关系时，不要刻意夸大权力集中是怎么的不好，而一味强调权力分解。处理这一关系，关键是明晰责任。现代行政的特征是责任行政，明晰责任前提下的权力集中我们还是要坚持的。第二，坚持有效制约前提下的权力分解。这是因为，（1）权力制约是社会主义市场经济发展的内在要求。市场经济的发展必然促成政治生活中平等观的树立，生产资料所有制形式决定了人民的利益必须得到切实保障，多元化的利益主体必须协调发展，与分配不公相伴的利益侵占现象必须制止，这些都要求有效的权力制约机制加以保障才能实现。（2）权力制约是民主政治发展的重要特征。它既是防止国家权力脱离人民利益的重要措施，也是议政合一，民主集中制度得以实现的根本保证，更是实现社会主义政治民主化的有效途径。（3）权力制约是社会主义政治文化发展的高度结晶。权力的分立和平等是制衡的两项基本要求。如果一味强调效率和集中，权力不能分立，多项权能为一个集中的权力所支配，就很难形成权力间的监督与制约关系。分离的权力又必须同时是互相平等的权力，唯有平等的权力，才能对作为制约对象的权力发生制约。如果一个权力依附于另一个权力，分解的权力之间形成新的隶属关系，则意味着权力并未进行实质分解，新分解出来的权力也就形同虚设，不能实现有效制约。因而，我们在分解权力时，必须把握适当的度，使分解开的权力相互之间形成制衡关系。一方面，使每一项权力的行使都限定在一定的范围内或程度内发挥作用，并有纠正和限制其他权力的能力；另一方面，作为某一项权力自身，又能容忍其他权力纠正和限制自己的能力。这样，权力既是监督制约其他权力的主体，又是其他权力制约的对象，这样构成权力与权力之间相互制约，实现权力与权力之间的平衡构架体系，各项权力和各层次权力在合理构建的权力体系中和谐运作，最大限度地减少内耗，实现既达到防止权力异化和职务犯罪，又不至于因权力分解降低效率的要求。

（二）依靠发展民主、健全法制以及执纪执法机构和有关职能部门加强对权力的监督制约

一是发展民主，健全法制。民主和法制是监督制约权力的重要条件和可靠保证。发展民主，首先是发展党内民主，特别是不断完善和严格执行党的民主集中制的各项具体制度。如凡涉及重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金的使用，以及国有资产的重组并购等，必须集体讨论决定，并严格按规定程序运作。拓宽党内民主轨道，使党员对党内事务有更多的了解和参与，充分发挥党员和基层党组织的监督作用。其次是坚持以党内民主促进人民民主的发展，进一步扩大基层民主，充分发挥群众监督的作用，保证人民群众依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。实践证明，只有切实坚持发展社会主义民主，不断拓宽监督渠道，包括发挥党内监督和党外监督、自上而下监督和自下而上监督、舆论监督等多种形式，逐步形成有效的监督机制，才能保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行。当前，在加强党内民主监督方面，要重点落实好民主集中制、民主生活会和党员领导干部参加双重组织生活制度；在加强党外民主监督方面，要进一步推行和完善政务公开、厂务公开、村务公开制度。实行领导干部述职述廉制度。坚持用制度强化监督，管好干部。

二是进一步发挥纪律检查机关、监察机关和有关职能部门的监督作用。党的纪律检查委员会是党内监督的专门机关，在维护党的纪律、加强党风建设、开展反腐败斗争，保证党的路线、方针、政策和决议的贯彻执行等方面担负着重要的职责。党的纪检机关建立以来，特别是党的十四大以来，在党中央的领导下，充分发挥党内专职监督的作用，取得明显的效果，受到党中央、各级党委和人民群众的好评。但同时也应该看到，在社会主义市场经济条件下，一方面，党内萌发各种问题的可能性因素增多，党风党纪建设面临着严峻的挑战；而另一方面，由于监督体制和监督环境上一些问题的制约，使得纪检机关在行使监督权时，往往受阻和困难重重，如同级监督难等在一定程度上限制和影响了纪检机关监督职能作用的发挥。要改变这种被动局面，最根本的办法是改变现行纪检机关的领导体制和管理机制，将目前的双重领导改为垂直领导，实行统一管理，包括纪检干部的任免、调配等均由上级纪委统管。只有这样，才能彻底改变现行监督体制下，纪检机关在监督中的各种顾虑，才能充分发挥纪检机关党内专门监督的作用。

党的纪律检察机关与组织部门要加强工作联系，建立和完善巡视制度，加强对下级领导班子及其成员的管理和监督。监察机关、司法机关、执法机关和有关职能部门切实履行监督职责，进一步完善执法检查制度，加强领导，改进方式，强化监督力度，提高监督效果。权力监督是一个复杂的系统工程，党委和政府要通过加大贯彻党风廉政建设责任制的力度，增强党委和政府对领导干部实施监督的自觉性和责任感，支持纪检机关以及相关部门行使监督职能，共同完成党内监督这一重大课题。

（三）重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督

一是强化领导班子内部监督。首先，领导干部要树立正确的权力观，增强自觉接受监督意识。领导干部特别是主要领导干部只有从思想上真正认识到权力是党和人民给予的，党的领导干部是人民的公仆，才能把班子成员之间的监督看成是对党、对人民负责，是对自己的关心和爱护，才能自觉接受其他成员的监督。同样，班子其他成员只有真正树立立党为公，一心为民的思想，才能不计较个人得失，敢于直立，积极主动地对主要领导进行监督。其次，要坚持和完善集体议事制度。在班子内部，重大事项坚持集体讨论决定，是减少和防止个人独断专行的重要途径。在继续坚持重大建设事项、重大事项决策、重要人事任免和大额度资金开支集体讨论决定的同时，要规定单位主要领导除了主管全面工作外，不允许再分管人事、财务等工作。这样做不仅有利于减少和防止少数人专权，同时也有利于班子成员对“一把手”进行监督。再次，要发挥民主生活会的监督作用。民主生活会是贯彻执行民主集中制原则，加强班子内部相互监督的重要形式，但现在班子民主生活会上，班子成员的发言特别是对干部任免、重大事项决定的态度，往往随和于主要领导的声调，不讲真话、怕讲真话、不坚持原则的现象比较普遍。为了加强班子成员对“一把手”进行监督，上级党委和组织部门要把班子内部能否开展积极的思想斗争和认真的批评与自我批评，作为衡量一个班子有无凝聚力和战斗力，班子成员党性强弱的重要条件。同时，上级党委和组织部门要加大对下级民主生活会监督检查的力度，对民主生活会不能正常召开的以及质量不高的，不仅要求他们重新召开，而且要追究班子每个成员特别是主要领导的责任。唯有如此，才能强化主要领导自觉接受班子成员的监督，同时也约束和监督班子成员对主要领导的监督，提高民主生活会质量。

二是强化上级对下级的监督。上级领导和党组织拥有干部调动和任免权，对其下属监督力度最大，效果最好。当前，在领导班子内部相互监督乏力的情况下，不论从理论上还是从实践上，上级党委和党组织对下级领导班子的监督都是最有力的一种监督。强化上级对下级领导班子的监督，当前必须克服四种倾向：

第一，克服上级党组织对下级班子领导重选拔任用，轻管理监督的倾向。应该说，现在党组织对下级领导班子的选拔任用是非常重视的，但对他们的教育、管理和监督有所忽视。解决这些问题，一方面，上级党组织要从加强党的建设和巩固执政党地位的高度来认识和抓好下级领导干部特别是主要领导干部的监督；另一方面，上级党组织要把加强下级领导班子的监督作为自身的责任，并要形成一种监督制度，执行责任追究，凡是由于平时因缺乏管理和监督而导致下级领导干部，特别是主要领导干部出了问题的，上级领导和党组织必须承担相应的连带责任。

第二，克服对领导干部只重视业务，不重视思想道德建设的倾向。这一问题反映在干部考核上往往表现为看政绩的多，看干部思想道德素质的少。干部管理中不讲政治的表现，在一定程度上导致了目前领导干部的政治素质下降，以至一些领导干部包括主要领导干部走上违纪违法的犯罪道路。要贯彻落实党风廉政建设责任制的责任追究制度，凡是因为疏于监督而导致下级主要领导干部为政不廉和违纪违法的，要追究上级组织和主要领导人的责任。

第三，克服干部管理监督中责权脱节的现象。现在，一些地方党组织在对下级领导干部的管理上，只重视对权力的赋予而缺乏对其责任的具体要求和有效监督。这不仅造成一些素质差的干部走上领导工作岗位后为所欲为地使用权力而不负责任，而且也容易影响和导致一些素质好的领导干部放松对自己的要求以至逐步走上邪路。上级领导和党组织要根据领导干部特别是主要领导干部拥有的权力，对其应负的责任作出严格具体的规定。只有这样，对他们的考核和监督才能做到科学而有效。

第四，克服干部考核中只重视“一把手”意见的倾向。现在，有些组织和领导在一些重大问题上，特别是在干部考核选拔问题上，往往只重视单位主要领导的意见，不听取副职和群众的意见。这种状况不仅容易造成主要领导干部高傲自大、独断专行，而且往往导致在一个单位和部门内，群众唯“一把手”意见是从。“兼听则明，偏听则暗”，上级领导和组织在干部人事工作等一些重大问题上，不仅重视主要领导的意见，而且要重视班子其他成员和群众的意见，这有利于对主要领导干部进行有效的监督。

（本文原载于《机关党建》2006年03期）