计划体制改革

计划体制改革

陈荣宣

改革开放30年来，中国经济体制由计划经济体制逐步转向社会主义市场经济体制。1985年1月，自治区人民政府批转自治区计委《关于改进广西计划体制的暂行规定》，开始大幅度地缩小指令性计划范围，扩大指导性计划和市场调节的范围，并逐步建立了一套对经济形势的检测分析和预测、预警制度，成功地实现了从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本转变，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的计划体制。

（一）广西计划体制改革的基本历程

改革开放30年，广西计划体制改革可分为三个阶段：计划体制改革起步阶段（1978～1991年）、计划体制改革深入阶段（1992～2001年）、计划体制完善阶段（2002～2008年）。

1．计划体制改革起步阶段（1978～1991年）

以1978年12月党的十一届三中全会召开为标志，拉开了中国改革的序幕。这一阶段的工作主要是对原来高度集中的计划体制进行改革，缩小指令性计划范围，扩大指导性计划和市场调节的范围，加快广西商品经济发展。

（1）生产计划管理方面。包括农业和工业生产。农业生产：为适应农村经营体制的变化，对农产品生产计划作了重大改革。1979年起，广西规定粮食和其他经济作物，只下达车辆指标，不下达播种面积计划。从1985年开始，广西只对粮食、甘蔗、油料、黄红麻、竺麻、烤烟、茶叶、蚕茧、水果、生猪存栏和出栏、猪牛羊总产量、水产品等主要农产品产量和造林面积下达指导性计划，对各种农作物播种面积不再下达生产计划（粮食、糖料蔗、烤烟除外）。1986年，广西根据农业发展的实际需要，恢复粮食和其他经济作物的播种面积实行指导性计划，以确保其总产量任务的完成。对粮食棉花、油料烤烟、黄红麻、生猪、二类海水产品等关系到国计民生的大宗农产品的收购和调拨，按数量、品种、质量下达指令性指标，自下而上地签订收购合同加以落实，超过部分全部放开，由市场调节。工业生产：1978年以前自治区计委管理的工业生产计划产品多达550种。改革开放初期，为了适应扩大企业自主权的要求，逐步减少了计划管理的产品，1980年列入计划管理的工业产品减少到322种。党的十二届三中全会以后，城市经济体制改革全面展开，工业生产计划管理体制也相应作了重大调整，大幅度减少了指令性计划，自治区计委只对保证重点生产和重点建设以及关系到国计民生的重要产品实行指令性计划，对主要工业产品下达指导性计划，其余一般商品实行市场调节，列入计划管理的工业产品从1984年的267种又减少到1985年的117种。

（2）基本建设投资计划管理方面。扩大了地方和企业的投资权限，改革开放以前，全区范围内的基本建设项目，全部由自治区计委审批，严重限制了各地的积极性。为了适应改革开放的形势和投资主体多元化的新格局，从1985年开始，广西对基本建设投资管理体制进行了改革。主要措施有：第一，下放基本建设项目审批权限。1988年规定自治区直属各部门、各地、各市可以审批1000万元以下生产性建设项目和100万元以下的非生产性项目，各县可以审批300万元以下生产性建设项目和50万元以下非生产性建设项目。第二，实行按产业政策、分行业确定项目审批权限办法，并根据产业政策要求，征收固定资产投资方向调节税。

（3）主要商品、物资价格和分配流通计划管理方面。改革开放以来，广西逐步放开主要商品、物质的价格管理。除了影响国计民生的重要商品和少数紧缺商品实行统购统销和部分统购统销外，绝大部分消费商品逐步取消统购统销，采取供销双方签订订货合同的办法，由商业部门经营，价格实行双轨制和逐步放开的政策，由市场形成价格机制。

（4）对外经济贸易计划管理方面。为了适应扩大对外开放的要求，外经外贸计划管理体制也作了重大改革。1998年，进口商品指令性计划只有44种如粮食、棉花、食油、食糖、橡胶等；出口商品指令性计划只有绿茶、玉米、黄大豆、煤炭、原油、成品油、棉花、棉纱、猪肉、羊肉、大米、钢材等。全区出口总额下达指导性计划，列入指令性计划管理的出口商品品种已大幅度减少。为更多更好地利用外资，自治区下放了利用外资项目的审批权。

2．计划体制改革深入阶段（1992～2001年）

2002年召开的中共“十六大”和2003年召开的党的十六届三中全会对建成完善的社会主义市场经济体制进行了全面的部署。广西结合实际，不断完善在改革中逐步形成的适应社会主义市场经济要求的计划体制。这一阶段计划体制改革的主要内容有以下几方面：

（1）创新计划编制的形式。一是在继续加强规划编制前期研究工作的基础上，创新计划编制的组织形式。为编制“十一五”规划，自治区党委政策研究室、自治区发展改革委、自治区人民政府发展研究中心通过公开招标，主要是组织开展一批关系“十一五”发展重大课题研究，自治区发展改革委组织完成了对“十五”计划及22个重点专项规划的中期评估并发布了评估报告，完成了28个“十一五”规划重大课题研究。为理清“十一五”发展思路，明确发展重点，奠定基础。二是在进行区内各市联系衔接的同时，组织规划编辑人员到东部沿海发达省份学习交流。三是加强与国家、自治区有关部门、地方沟通的同时，主动与协会、企业沟通。

（2）创新计划指标体系。伴随经济体制的变化，规划指标更加注重预测性和指导性，与“十五”计划相比，“十一五”经济社会发展主要目标，转向更加关注入文的、社会的以及体现人民生活质量和生态环境的指标。在“十一五”规划的目标体系中，首次把发展指标分为导向性、预期性和约束性三类。设置导向性目标15个，预期性目标34个，约束性目标17个，指标数量从“十五”计划的73个减至66个，并取消了工农业产品产量指标，体现了充分发挥市场配置资源的基础性作用与政府加强宏观调控之间的辩证关系。

（3）理顺规划体系。规划体系由以经济社会综合规划为主向经济社会综合规划和空间规划相结合并逐步向空间规划转变，加强国土规划、主体功能区规划的编制工作，实现经济社会发展与空间规划的衔接。

（二）广西计划体制改革的重大措施

广西计划体制改革，在抓好国家的计划体制改革措施落实的同时，针对改革的内容，根据国家的有关政策精神和部署，采取了相应的对策措施。

1．出台广西的改革规定和意见

为了改进计划体革，根据国家的有关决定和政策精神，结合广西的实际情况，广西采取了相应的措施。

为推进广西计划体制改革，1984年，根据《中共中央关于经济体制改革的决定》《中华人民共和国民族区域自治法》和国务院批转国家计委《关于改进计划体制的暂行规定》的精神，自治区计委拟定了《关于改进我区计划体制的暂行规定》，对原来高度集中的计划体制进行改革，总的指导思想和要求是“通过计划的综合平衡和经济手段的调节，提高计划的科学性和计划工作水平，做到大的方面管住管好，小的方面放开放活，既调动基层和劳动者的积极性，又保证重大比例适当，国民经济按比例协调发展。”

党的十三届四中全会后，中央提出建立适应有计划商品经济发展的计划经济和市场调节相结合的经济体制和运行机制。计划与市场的结合点在于有一个正确的适应市场需求的产业政策。为此，1989年国务院制定《关于当前产业政策要点的决定》，广西根据国务院的决定，制定了《自治区人民政府贯彻国务院关于当前产业政策要点的若干意见》，确定以农业、能源、主要原材料、交通、优势加工业为重点，大力发展粮食、蔗糖、电力、煤炭、有色矿产品、建材、轻纺、机电产品，对重点发展的产业，在人、财、物上等安排方面优先保证。

随着市场经济的发展，广西对投资体制不断进行改革。2001年，自治区人民政府颁布实施《广西区关于贯彻实施国务院西部大开发政策措施若干规定》（桂政发【2001】100号），先后把各类投资建设项目的审批权限不同程度地下放给区直各部门及地、市、县；自治区政府主要从土地、资源、规划、环境和劳动安全等方面对投资项目进行管理。2005年，自治区政府颁布实施《广西区企业投资项目核准目录和核准备案办法》，对企业不使用政府性资金投资建设的项目，一律取消审批，实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。同年，颁布《广西壮族自治区政府投资非经营性建设项目代建制管理办法》（试行），对政府投资公益，实行代建制试点。

为更多更好地利用外资，自治区下放了利用外资项目的审批权。2005年，吸收外商投资、促进经济发展，根据《境外投资项目核准暂行管理办法》等文件，自治区人民政府颁布《广西壮族自治区外商投资项目核准暂行管理办法》，将原来审批外商投资项目建议书和可行性研究报告改为只核准项目申请报告，项目申请报告的内容与可行性研究报告相比明显简化。

2．调整计划机构

为适应市场经济和重点建设的需要，以及计划部门职能的转变，计划部门机构也作了相应改革。

1978年时，自治区计划部门为：“广西壮族自治区计划委员会”简称“自治区计委”在编人数73人，下设秘书、综合、工业、基建、物价、统计、增产节约办公室和援外办公室等8个职能处室。之后，为适应改革需要对其机构进行了多次调整。2000年3月广西壮族自治区计划委员会更名为广西壮族自治区发展计划委员会，将自治区物价局并入，保留自治区物价局的牌子及印章；2004年1月30日广西壮族自治区发展计划委员会改组为广西壮族自治区发展和改革委员会，并入原自治区经济贸易委员会和自治区劳动和社会保障厅的部分职能，简称“自治区发展改革委”。

3．不断探索和完善计划调控手段和方式

随着计划体制改革的不断深化，对国民经济运行的宏观调控也由以行政手段为主逐步转向以经济手段、法律手段和必要的行政手段一起使用，尤其重视和加强经济手段在计划管理中的作用。

（1）实行了多种形式的计划承包责任制。一是对重点工业企业实行产量定额包干责任制。如从1986年起自治区计委对柳钢生产的钢材，每年只下达12.7万吨的指令性计划，超产部分由企业自销。二是对一些部门和地市，实行钢材、煤炭等物资和某些重要商品的调拨指标包干责任制（到1999年调拨指标全部取消）。三是从1992年起对能源、交通、原材料等重点建设项目，实行法人项目责任制，对建设工程的设计、施工，也相应实行了指标承包责任制。

（2）初步建立了基本建设基金制。1990年，自治区首先建立了电力建设基金，开始进入了“以电养电、以电建电”的良性循环。1992年起，自治区将“拨改贷”资金全部转为基本建设基金，有偿滚动使用。

（3）注意运用经济政策和经济杠杆调节经济活动。在计划执行过程中，经济政策和经济杠杆的调节作用越来越。“七五”时期广西采取“提高价格，投资倾斜，贷款贴息，糖奖粮肥”的政策，鼓励发展糖料蔗和机制糖，收到巨大成效。对基础产业也采取相应的鼓励筹资政策，如实行电力费用附加、邮电资费附加、公路养护费用附加等政策。

（4）注意发挥市场机制的作用，更有效地保证计划的实现。从1986年开始，广西各地大力推广计划合同制，利用市场契约关系，将计划任务转换为具有法律效力的经济合同，提高了计划实现的可靠度，把指导性计划产品的实现形式和市场调节产品纳入计划轨道。此外，对少数重要的指令性产品和物资，试行了国家订货储备制度和保量不保价的调拨办法，促使指令性计划实现。

4．计划部门加强与其他部门的沟通

在计划执行过程中，自治区计划部门还加强与警卫、财政、劳动、银行、税务、物价等部门的联系和配合，协调各种经济杠杆对经济运行的调控。

（三）广西计划体制改革的重要成果

经过30年的改革，计划部门积极主动地对传统计划体制进行了大胆改革，使计划观念、计划体制和方法发生了根本性转变，计划体制已经从原来高度集中的计划体制转变成为具有中国特色的计划体制，这对调动各方面的积极性、推动改革开放和经济又好又快发展起到了重要作用。

（1）建立了政策型计划。突出了计划的信息导向功能。30年的改革，广西确立了计划的基本性质应是指导性的，是在科学预测宏观经济环境和市场变化趋势的基础上体现政府对社会经济发展和市场运行的政策导向和期望的经济纲领，因而计划必须突出宏观性、战略性、政策性。在社会主义市场经济条件下，计划不再是取代市场，或是市场机制作用仅仅表现在计划外部，而必须以市场为基础，面向市场，反映市场，并有效引导生产。

（2）建立和实施新国民经济核算体系。改革以前，国民经济计划指标只有工业总产值、农业总产值和单个实物产品数量指标，不能对整个经济规模进行核算，也无法对经济效益进行核算。改革开放后，广西逐步改革国民经济核算体系，建立起了能全面反映经济发展进程，为宏观调控提供科学依据，并为正确地进行国际经济比较奠定基础的新国民经济核算体系。

（3）建立和完善了计划指标新体系。为适应产品经济向商品经济的转变和社会主义市场经济的发展，广西不断对指标进行改革，建立和完善了计划指标新体系。现有的计划指标体系，不仅指标数量比以前大为减少，形式和内容也都有很大的变化。在“十一五”规划的目标体系中，首次把发展指标分为导向性、预期性和约束性三类。明确提出导向性目标是政府希望的发展方向，主要依靠市场主体的自主行为实现。

（4）建立了开放式制订计划的程序。规划编制过程既是集思广益、民主参与的过程，也是统一思想、科学决策的过程。改革开放30年以来，广西引入了开放式的计划编制方法，规范规划编制程序，建立了开放式制订计划程序。

（5）加强产业政策研究，突出产业政策的引导作用，充分发挥市场配置资源的基础性作用。改革开放以来，政策对经济活动的调节作用越来越大，已成为宏观调控的一个重要手段。1990年，制定了广西产业政策实施意见，1992年，自治区计委逐步把政策研究纳入整个计划体系之中，制定和实施产业政策，推动了广西优势产业的发展。

（6）建立了国家订货制度。对少数重要的指令性产品和物资，试行了国家订货储备制度和保量不保价的调拨办法，促使指令性计划的实现。

（四）广西计划体制改革的主要经验

在30年的计划体制改革实践中，广西大胆探索，稳步推进，不仅实现了由传统的计划体制向适应社会主义市场经济的计划体制的转变，而且加深了对计划经济体制的认识，积累了计划体制改革的一些重要的经验，主要有：

（1）要坚持把计划体制改革与整个经济体制改革紧密结合起来。计划体制改革是经济体制改革的主要组成部分，计划体制改革的方向、重点目标、步骤必须符合整个经济体制改革的要求。

（2）要坚持把贯穿中央的方针政策与立足于广西的实际结合起来。中央的方针政策必须坚持，同时要根据广西的区情，使具体的改革措施、步骤等方面有所发展、创新。

（3）要坚持把改革与发展紧密结合起来。改革的目的是为了解放和发展生产力，广西特别重视计划体制改革与发展的结合，始终以经济建设为中心，把是否有利于生产力发展、促进经济上新台阶作为计划改革措施的最根本的依据。始终用生产力发展的标准来检验计划体制改革的成败和得失，并根据这种标准不断对改革措施与政策进行调整。

（4）要坚持大胆探索与稳步推进相结合。改革是一项前无古人的开创性事业，具有探索性，要解放思想，实事求是，大胆探索，勇于创新。同时，计划体制改革也是一项复杂的系统工程，涉及各个方面的利益调整，处理不好就会引起社会的动荡，影响社会稳定，要稳定推进改革，把改革引起的负效应控制在最小的范围，防止改革出现大的曲折和失误。

（5）要充分发挥市场配置资源的基础性作用。采取有效措施，科学有效地处理好宏观调控与市场的关系，既充分发挥市场的积极作用，使经济活动遵循价值规律，体系竞争原则，又努力加强和改善宏观调控，促进经济总量的平衡和结构优化，保持国民经济持续、协调、健康发展。

（6）通过经济立法，巩固已有的改革成果，推进改革措施的制度化建设。在改革探索中，把一些经过实践证明收效良好、比较成熟的改革措施，尽可能及时的以规范的制度或法律的形式确定下来，以防止良好的改革措施变形，避免反复探索。

（五）广西深化计划体制改革的目标和任务

广西的计划体制改革取得了显著的成绩，但改革的目标并没有真正实现，改革的任务仍然十分繁重。根据党的十七大报告，国家发展改革委对计划体制改革提出的新任务、新举措，结合广西实际，广西的计划体制改革要按照社会主义市场经济发展的要求，充分借鉴发达国家和先进省市区的经验和做法，针对新的历史时期可能出现的新情况、新问题和新矛盾对计划体制变革的要求，开拓创新，不断完善，。主要的目标任务是：

（1）理顺规划体系，突出国土规划的基础性地位。规划体系要由以经济社会综合性规划为主向经济社会综合性规划和空间规划相结合并逐步加强空间规划转变。要加强不同规划之间的功能分工和相互衔接，对规划进行高度整合，避免各规划之间重合甚至相互矛盾，建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系。重点加强国土规划、主体功能区规划大的编制工作，实现经济社会发展规划和空间规划之间的衔接。

（2）调整规划内容，压缩规划数量，增强规划的有效性。规划的领域要由覆盖经济社会各领域向主要覆盖公共产品与服务和竞争性领域转变。要切实取消目前大量存在的过时、过多、过滥的规划，特别是那些已经不符合经济体制改革要求的和不再是政府产业重点调控领域的行业规划。要通过改进规划编制方法来进一步提高规划的操作性、可行性和针对性。

（3）提高规划科学性。目前规划体制中的制度性规定更多的是不成文的惯例和约定俗成的做法，规划工作的不规范导致了规划程序上和规划内容上的随意性。因此，规划工作必须走制度化、民主化和科学化。要对规划的编制做出具体的规定，切实加强对规划编制和规划执行情况的监督力度，提高规划的权威性和实施的强制力和约束力。

（4）明确规划各主体的职责。加强规划部门之间的分工和协调。规划的编制要由各部门自成体系互不衔接向加强统一性转变。加强对规划编制、实施和评估工作的统一领导和监督。主体功能区规划和经济社会发展的中长期规划应当由综合性的政府规划部门牵头组织编制实施。政府相关部门编制的行业规划和专项规划也必须经过综合性规划部门的审核批准。

（5）进一步重视研究机构的作用，提高规划的公众参与度。规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。改变以往政府规划部门为主制订规划的做法，建立由政府规划部门牵头，社会重要研究机构为支撑，吸收相关知名专家和政府部门人员参与的规划编制工作体系。同时，要进一步提高规划的透明度，保证规划能体现公众利益。

（本文原载于《广西改革大典》）