建立西部生态补偿机制若干问题研究

建立西部生态补偿机制若干问题研究

蒋升湧　陆发安

【摘　要】西部省区自身财力和能力根本无法承担起其推动社会经济发展和保护生态环境的双重任务，建立西部生态补偿机制是根本解决西部生态资源环境保护建设问题的关键。文章从阐述西部生态补偿机制的内涵、意义及作用入手，考察研究国内外有关生态补偿机制的理论与实践，在分析指出目前西部生态补偿机制存在问题的基础上，探讨提出有关西部生态补偿机制建设的对策建议。

西部地区既是我国生态基础屏障同时也是生态脆弱地区，由于长期过度开发，西部生态处于快速退化状态，西部地区作为全国资源及生态基础已受到严重损害。目前西部地区水蚀面积占全国58.1％，风蚀面积占全国96.8％，荒漠化面积占全国95％（且正以2460平方千米/年的速度扩张），主要集中分布于西部云南、贵州、广西的喀斯特地区石漠化正已2500平方千米/年的速度扩展。近些年来由于重开发、轻保护、粗放经营，西部整体生态环境长期超载，生态屏障功能下降，抵御各种自然灾害的能力减弱，灾害频发及危害强度增大，不仅给西部地区经济和人民生活带来很大侵害和压力，而且也对全国经济和社会的发展带来严重影响，西部资源及生态环境的保护问题已成为中国经济社会及可持续发展的关键问题。而由于历史原因和体制机制问题，西部地区发展严重滞后，生态价值和资源能源优势长期得不到体现，长期处于贫困、人口增长与环境退化的怪圈之中，被认为是中国的“第四世界”。因此仅仅依靠西部地区自身财力和能力，根本无法承担起其推动社会经济发展和保护生态环境的双重任务，必须通过建立西部生态补偿机制才能根本解决西部生态环境及资源的保护建设问题。

（一）建立西部生态补偿机制的意义和作用

1．生态补偿机制的内涵

所谓生态补偿机制，即自然资源使用者或生态受益方在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的制度安排。广义的生态补偿，包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护资源的目的；狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用。建立生态补偿机制就是要通过制度创新实行生态保护的经济效益化，明确生态资源这一特殊公共产品消费中的合理价值定位，让生态保护成果的受益者支付相应的费用，保障生态投资者的合理回报，支持和帮助生态脆弱地区更好地保护生态环境，解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”问题，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值，刺激公共产品的足额供应。

2．建立西部生态补偿机制的作用和意义

建立西部生态补偿机制根本的意义和作用在于，把东西部发达与欠发达地区、把全国时空上的“现在”和“未来”看做一个生态保持和发展的整体，从更长远的时间区间来看待和评估某种资源及生态（包括自然和文化的双重意义上的资源）的“价值”，通过制度安排使生态获益地区对生态作出贡献的地区进行某种形式的“补偿”，使相关发达地区对欠发达地区进行“补偿”，摒弃和制止以生态为代价的经济发展方式，保障全国整体生态状况的优化与可持续发展。建立西部生态补偿机制，对西部保护区域政府及群众的经济补偿，不仅可以为综合治理和生态环境恢复积累资金，激励西部区域政府进一步加强生态环境资源的保护，促进生态资源环境的改善与合理利用，改善西部区域群众的生产、生活条件，调动其保护自然生态资源的自觉性和积极性；而且通过东部生态保护受益方对西部的经济补偿和扶持，有效地促进西部生态环境保护与经济发展，从而促进东西部地区协调发展、共同富裕及可持续发展。

西部生态补偿机制不仅仅是一项环境保护机制，也是解决东西部社会公平、协调东西部区域发展的一个重要手段。建立和完善西部生态补偿机制，有利于全面推进东西部各地区生态建设，实现全国范围内人与自然的和谐发展；有利于促进东西部区域协调发展，缓解东西部地区之间由于环境资源禀赋、生态系统功能定位导致的发展不平衡问题；有利于加快培育东西部新的经济增长点、不断提高综合实力；有利于促进东西部共同富裕，维护人民群众的根本利益。建立和完善西部生态补偿机制，是推进全国生态环境建设的重要措施，是社会主义市场经济条件下有效保护生态资源环境的重要途径，是实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、统筹区域协调发展的具体行动。

（二）国内外生态补偿机制的理论与实践

1．生态补偿及机制的理论基础

综观国内外有关生态补偿及机制的研究，生态补偿的理论依据及基础主要包括环境资源价值理论、环境经济学理论（外部不经济理论）、生态学理论、环境冲突理论等。

根据环境资源价值理论，环境资源是有价值的，利用资源环境就要支付相应的补偿。而新的环境资源价值理念提出要改变以往通过过度使用全人类的共同财富，把本应自己支付的成本转嫁给整个社会以及子孙后代来增加自己的盈利的行为，重新评价和测算生态价值和生态利润，通过建立生态补偿机制来促进设立新的资源价值观念的国民经济核算体系，实现自然资源市场化，促进资源有效配置，实现社会效益、经济效益和生态效益的和谐统一。

环境经济学理论即外部不经济理论，根据环境经济学理论，商品的成本有生产成本、使用成本（现在使用环境资源而放弃的其未来效益的价值）和外部成本（商品生产所造成的环境污染和生态破坏而产生的损失）组成。目前，生产者一般只承担了生产成本，而没有承担或部分承担使用成本和外部成本。外部不经济的实质是私人成本社会化了，因此应将外部不经济内部化，即由行为人承担所造成的外部不经济后果，也就是建立生态补偿机制。

根据生态学理论，应将流域作为一个整体系统来研究。通过建立生态补偿机制来协调和理顺系统内的各要素的关系，改善系统的物质能量流向，促进生态系统的良性循环，实现整个流域系统的最优化。这是流域生态补偿机制建立的理论基础。

根据环境冲突理论，在没有任何援助和补偿措施下，环境冲突自然演化轨迹是：环境冲突→环境侵权→环境妨碍和环境侵害→环境问题→没有责任主体的环境问题→生态破坏→历史性“生态赤字”。而生态补偿就是要截断这一链条，消除外部性对资源配置的扭曲作用，减少“公有地悲剧”的出现，减轻“市场失灵”对生态的压力和损害，形成清晰稳定的产权关系、产权机制和生态化的市场运行机制。生态补偿使经济活动外部性内部化，消除传统的不含环境代价的效率分析对生态破坏的刺激、误导和强化作用，挤去“效率泡沫”，准确反映经济活动的各种环境代价和潜在影响。生态补偿在平摊经济活动或环境活动的成本后，益于实现“经济效益、环境效益、社会效益”的协调统一。

依据生态环境可持续发展理论和公平、公正以及“谁污染谁赔偿，谁受益谁补偿”原则，生态补偿一般分为代际补偿与代内补偿，国家和地区之间的补偿以及区域之间的补偿三个层次。代际补偿出于生态资源是当代人和后代人的公共财富，当代人过度利用生态资源就要对后代人进行补偿的逻辑推理。世界银行在1995年公布的新国民财富包括自然资本、生产资本、人力资本和社会资本，当代人留给后代人的这四类资本总和不应少于现有资本的总和，这是目前有关代际补偿的基本原则。代内补偿则包括国家（地区）之间的补偿以及不同区域之间的补偿。国家（地区）之间的生态补偿是针对经济发达国家凭借其资金、技术、管理等方面的优势掠夺发展中国家的生态资源这一问题，1992年联合国环境与发展大会上已明确规定发达国家每年应拿出其国内生产总值的0.7％用于对全球生态环境造成损失的补偿。区域之间的生态补偿是由于区域间的差异性和社会经济发展的不平衡，对生态资源的利用程度也有很大差异，受益地区应向保护地区做出补偿。

2．西方国家环境及生态补偿机制实践、影响及启示

目前国外学界对生态补偿机制的研究主要着眼于流域生态补偿机制和森林生态补偿机制。西方发达国家生态补偿机制建设处于世界各国前列，因此，研究西方国家生态补偿机制建设实践，总结其经验，对于建立我国西部生态补偿机制制度，促进全国经济社会与生态协调、健康、可持续发展具有十分重要的意义。

（1）西方国家环境及生态补偿机制的实践

国外特别是西方有关生态补偿的理论研究和实践，大约已有半个多世纪的历史，发达国家在资源开发中保护资源环境、调整资源枯竭型城市结构及发展循环经济等方面，积累了许多成功的做法和经验，他们既重视发挥政府的主导作用，又重视有效利用市场机制。政府的主导作用主要体现在制定法律规范和制度、宏观调控、提供政策和资金支持上，解决市场难以自发解决的资源环境保护问题。许多国家建立了有效的机制，通过权利金调节不同资源使用者之间的关系，通过矿产权出让金或矿业权有偿使用费调节国家与矿业权人之间的关系，通过具有生态税特征的消费税等调节资源消费者与社会的关系。这些税费收入主要用于生态环境治理，当这些资金不足以实现生态环境保护和修复时，政府还会通过多方面、多渠道筹集资金加以补充，不会在资源环境保护上留下资金缺口。

西方等发达国家生态补偿机制建设大多已制度化、法律化。如日本建立了水源林资金，由河川下游的受益部门采取联合集资方式补贴上游的林业，用于上游的水源涵养林建设；法国设有国家森林基金，以由政府主持受益团体直接投资、建立特别用途税及发行债券等三种方式开辟林业资金渠道。还有一些国家通过对污染者和受益者收费来积累资金用于生态环境建设和流域管理。美国政府对生态环境的建设与保护很重视，政府承担大部分资金投入。德国生态补偿机制最大的特点是资金到位，核算公平。德国有一整套复杂的计算及确定转移支付的数额标准，通过横向转移改变地区间既得利益格局实现地区间公共服务水平的均衡。也有一些国家的生态补偿不是用经济补偿，而是用水循环利用的方式。以色列采用了农业节水和城市中水回用政策，占全国污水处理总量46％的出水直接回用于灌溉，其余32.3％和约20％分别回灌于地下或排入河道，中水回用的效率世界第一。

此外，20世纪90年代中期以来，OECD国家普遍推行绿色的财政、税收政策，生态税收等生态补偿政策迅速发展。目前OECD国家生态税制建设有两种情况：一些成员国重新调整了税制结构，认为把税收负担从所得税转移到消费税，包括生态税收中的环境税，会减少经济中出现的结构问题，例如丹麦、芬兰、挪威、荷兰等。在这些国家中，生态税收改革主要体现于能源税。另一些成员国生态税收的应用也日渐增多。

（2）西方国家环境及生态补偿机制实践的影响

在中国加入WTO融入世界经济主流和经济全球化的大背景下，西方国家生态补偿机制及实践必然对中国等发展中国家产生重要的影响。

①西方国家环境税及生态补偿机制客观上加重了发展中国家生态环境保护的压力。从20世纪70年代开始，伴随着进行产业结构的大调整，国际上出现了发达国家将污染行业和污染物向发展中国家转移的趋势。中国实行对外开放政策以来，已有大量的境外污染行业转移到境内，从90年代开始，又出现外国频繁地将各种固体废弃物运到中国来堆置和处理的现象。当然，这种转移并非主要出于环境保护方面的原因，而是因为中国廉价的劳动力和资源，广阔的市场。但随着国外环境标准和环境税收的进一步提高，由此而导致的污染转移必将增多。

②西方国家生态补偿及环境政策往往转化成新的贸易壁垒。西方国家环境保护要求的日益提高，虽然主要出于生态补偿及保护环境的目的，但不可忽视的是他们通过提高环境要求客观上建立了新的贸易保护机制。发达国家在关税壁垒逐渐消失的同时，开始将贸易保护措施的重心从关税壁垒转向环境保护的绿色非关税壁垒。进入20世纪90年代以来，西方国家和发展中国家生态补偿和环境税政策差异加大，西方国家援引《关税及贸易总协定》（GATT）第20条的次数大大增加，对进口产品征收边境调整税、绿色反倾销税，使进口产品支付和国内产品相同水平的税收，给发展中国家施加更大的压力。

（3）西方国家环境及生态补偿机制实践的启示

西方国家环境及生态补偿机制的实践发展，给我们提供了重要启示。

①西方环境及生态补偿机制在解决生态环境保护方面作用巨大。实践证明，西方国家环境税及生态补偿机制是落实污染者负担原则，将生态环境外部成本内部化，把环境生态保护目标纳入总体经济社会政策的有效手段，对解决西方国家资源环境及生态保护问题发挥了很好的作用。中国必须借鉴西方国家生态补偿机制的有效经验，建立起自己的环境及生态补偿机制。

②中国建立自己的环境及生态补偿机制势在必行。为了根本解决日渐突显的生态环境保护问题，同时履行国际义务和防止境外污染转移，中国必须要建立自己的环境及生态补偿机制。随着经济的持续发展，中国的生态环境压力非常大，人们对生态环境质量的要求也越来越高，中国有必要强化自己的生态环境保护手段，控制境外污染转移，改善环境，保护人民的身体健康。环境税及生态补偿机制是一项符合国际发展趋势、被广为接受的经济手段，中国也应借此建立自己的环境生态门槛。同时，中国是国际环境事务的积极参与者，和世界各国人民一道承担着保护人类生存环境的义务，中国不仅不应该成为污染的避难所，而且要和其他国家合作，使污染无处可逃，完善中国的环境及生态补偿机制也是中国对国际社会应尽的义务。

3．我国生态补偿机制的研究与实践

（1）我国生态补偿及机制研究不够深入

与国外特别是西方国家相比，我国生态补偿及机制研究起步不久，研究尚不深入。中央实施西部大开发战略以来，生态补偿机制建设的理论和实践问题成为研究的热点问题，许多研究有待深入。如生态服务功能价值评估技术方法；生态环境税费政策制定和实践；生态环境保护的公共财政体制；生态保护的市场化政策和产业化政策；流域生态补偿机制和政策；重要生态功能区的保护与建设补偿机制；自然资源核算和绿色GDP核算等。研究的难点是补偿标准确定、补偿资金来源、被补偿者识别及补偿的生态成本、生态效益和生态利润的界定等等。特别应引起重视的是，西部大开发六年多以来我国在西部生态环境建设中进行了大量的财政转移支付及投资，但目前有关此财政转移支付及财政投资效益评估方面的理论研究还未实质性开展。

（2）我国生态补偿政策实践及机制有待完善。

改革开放以来我国在环境及生态补偿政策实践方面进行了有益的尝试并取得了一些成功的经验。如在《21世纪议程——林业行动计划》中明确强调有必要向直接从森林生态系统中获取收入的组织和个人征收森林环境效益补偿费，明确了受益者应该为其享受的环境服务付费。1998年我国《森林法》修正案提出设立国家森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。中央实施西部大开发战略以来，生态补偿机制建设实践逐步拓展，2000年1月29日发布实施的《中华人民共和国森林法实施条例》第15条规定“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利”，使森林生产经营者获取补偿的权利法定化；2001年国家在11个省区的685县（单位）和24个国家级自然保护区实行生态效益补助资金试点，把补助资金纳入到国家每年的公共财政预算内；通过实施天然林资源保护工程、退耕还林工程和防沙治沙工程对公益林营造和管护进行财政投入。2005年颁布实施的《国务院实施〈中华人民共和国民族自治法〉若干规定》明确提出：“国家加快建立生态补偿机制，根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，从国家、区域、产业三个层面，通过财政转移支付、项目支持等措施，对在野生动植物保护和利润留成保护区建设等生态环境保护方面作出贡献的民族自治地方，给予合理补偿。”

但是，目前我国现有政策法规中涉及生态补偿的有关条款，对各利益相关者权利义务责任界定，对补偿内容、方式和标准规定都不明确，无法按共同原则和法律法规指导和约束各方经济行为。迄今为止，国家还没有一部严密的可操作的专门涉及生态补偿的法律法规或具体办法出台。正如国家环保总局副局长祝光耀所言，“我国的生态补偿政策仍很不完善，生态系统服务功能的价值没有得到重视，现有的资源法和环境保护法缺乏对生态补偿的明确规定，国家重要生态区域生态保护与建设投入不足，生态税费制度尚未建立，扶贫工作与生态补偿脱节等。建立和完善我国生态补偿政策仍任重而道远。”

（三）西部生态补偿及机制目前存在的问题

1．政策法规不健全，生态补偿机制难以完整建立和有效实施

一是我国生态补偿法律、法规和政策体系亟待建立。立法落后于生态保护和建设的发展，对生态问题和生态保护建设缺乏有效的法律支持，特别是对西部生态保护建设与生态补偿缺乏专门或针对性的规划与立法。二是政策法规缺乏整体感觉和系统性。区域生态环境是一个复杂的整体，其保护建设与补偿政策应该从系统的角度出发。由于我国生态环境政策仍很不完善，生态系统服务功能的价值没有得到体现和重视，现有的资源法和环境保护法缺乏对生态补偿的明确规定，生态补偿机的建立在法律支持、政策体制、技术定量、补偿方法上均存在一定障碍。三是一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位。四是法规的刚性规定需要一些因地制宜的柔性政策进行补充，从而体现分区指导的原则。

2．由于现行财政体制缺陷，补偿资金筹措和运作缺乏相应体制支持

财政转移支付是国外生态补偿通行的做法，而我国现行财政体制是分灶吃饭，财政转移支付只能纵向实施，横向支付受到制约。但环境生态保护问题常常是跨区域性的，即使确定了补偿标准和额度，由于财政体制的限制，将在很大程度上影响资金的筹集、调配、运作和统一管理，实施难度较大。我国东西部横向区域协调管理体制不健全，缺少跨省市、跨流域、跨部门的区域协调，难以或无法解决跨省市之间、上下游和行业间生态环境补偿问题。

3．补偿资金来源单一，难以保障生态保护与补偿持续进行

目前西部地区经济增长主要依靠国家基建投资和国有经济投资来拉动，在生态环境保护建设领域也主要是依赖政府财政资金和银行贷款。如西部大开发战略实施三年以来国家通过财政性建设资金、国债资金、转移支付等筹措的数百亿生态建设资金几乎包办了西部所有重大生态建设投资。由于西部生态建设需要长期持续投入，以国家投入为主体的融资机制显然不能满足西部生态补偿的长期需要，建立制度化、多层次及多元化的生态保护建设资金渠道是西部生态补偿机制建立的重要任务。

4．补偿方式简单，难以解决生态破坏的深层问题

当前西部地区生态建设与补偿措施具有“三多三少”的特点，即部门补偿多，农牧民补偿少；直接物资、资金补偿多，产业扶持、生产方式改善少；生态建设多，相应的经济发展、扶贫、农村能源结构调整少。西部生态建设取得良好效果一方面有赖于精心组织治理和恢复生态环境的保护建设项目，另一方面需要改变当地人们的生产生活方式，以减轻对生态环境的压力，包括调整产业结构、推进新型工业化、发展新的再生能源、提供非农就业机会等。如果不致力通过补偿调整西部地区特别是西部经济产业结构、改善人民生产和生活方式，减轻生态环境压力，所有的生态环境建设工程都难以真正奏效。

5．补偿政策缺乏操作性，实施中难以达成生态补偿目的

生态补偿不但涉及其生态治理保护投入，还涉及对其稀缺性的评估，各种影响因素十分复杂，生态补偿量化技术难度较高，以现有生态补偿量化技术水平，还拿不出能客观评价生态环境资源损失和受益的标准。尽管我国推行了“谁受益、谁补偿”、“谁破坏、谁恢复”、“谁污染、谁治理”生态补偿的普遍原则，但涉及具体补偿行为时，补偿不易量化，补偿主体和受体关系并不明确，特别是在国家层面上实施东西部大尺度区域之间的生态补偿时此问题更加突出。中国生态脆弱及经济落后地区大多在西部，西部地区作为中国江河源头区域和全国生态屏障为保护和建设全国自然生态环境付出了巨大代价，失去了许多发展机会，国家应通过财政转移支付等切实可操作的政策手段实现对西部地区的补偿。

（四）有关西部生态补偿及机制建设的对策建议

1．提高对东西部共同协调及科学发展的正确认识

由于缺乏生态补偿观念与全局意识，目前对建立西部生态补偿机制的重要性和系统性认识还不到位，一是认为建立西部生态补偿机制是西部欠发达地区单方面的需求，忽略了它解决的是更广范围内经济社会活动消耗生态资源所产生的补偿问题，是与经济增长速度相匹配的对资源生态环境的建设保护问题；二是把生态补偿简单化，片面地将生态补偿简单地等同于政府的财政补助，忽视多元化的生态补偿渠道的建立和自身合适产业的发展、生态经济结构的构建。

2．加强对西部生态补偿及保护建设工作的领导与协调

建立适宜于西部整体生态环境保护的领导管理体制。生态环境系统是一个整体，大范围生态补偿机制不可能由一个地区或一个部门建立起来。目前我国生态环境管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，生态保护建设处于多头管理的格局。所以建议由国家综合部门会同有关各方共同建立由各地政府领导参与的、各部门协同合作的我国生态功能保护区领导管理机构，研究国家西部生态补偿机制政策，以便整合生态保护与建设资金，促进部门协作，共同促进生态功能区建设。国家的生态建设项目与投资都应该纳入生态功能区建设框架，优先考虑重要生态功能区建设，在生态功能保护区管理机构的统一管理下实施和使用。

西部生态保护建设不仅仅是一个简单的生态补偿问题，必须通过补偿调整西部地区特别是西部经济产业结构、改善人民的生产和生活方式，减轻生态环境压力，所有生态环境建设保护才能真正奏效，西部生态保护建设问题的根本解决更有赖于西部社会经济的发展。必须认识到西部生态补偿机制是协调推进西部欠发达地区生态建设与加快发展的重要途径和条件，要通过西部生态补偿机制建立和西部区域经济社会发展的统筹协调，在基础设施建设、东部产业转移和科教文卫扶持等方面加强对西部地区社会经济发展的根本性支持，支持西部欠发达地区完善基础设施建设，优化发展环境，促进发达地区资金、人才和部分产业向西部地区转移，做大做强特色优势产业，不断促进西部地区经济社会发展与人民生活水平的提高。

3．研究建立西部生态补偿机制的总体框架

（1）明确指导思想。以马列毛邓理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以实现人与自然和谐为出发点，以加快区域协调可持续发展为目的，以体制创新、科技创新和管理创新为动力，在全面推进生态保护建设的进程中，积极研究和探索绿色GDP核算体系和资源环境价值评价体系，不断完善政府宏观政策调控手段和各级财政激励作用，努力开拓生态环境保护和建设的市场和社会功能，逐步建立起积极和公平、公正的西部生态补偿机制及手段，促进东西部经济、社会、生态环境的全面、协调和可持续发展。

（2）明确西部生态补偿机制的基本内涵。生态补偿是指由生态环境和自然资源利用的受益者支付代价、向生态环境和自然资源的保护者提供补偿。西部生态补偿机制是促进西部生态补偿活动、调动西部生态保护积极性的各种制度安排和经济制度，旨在通过经济、政策和市场等手段，解决全国区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题，激励相关各方开展西部生态保护建设的积极性，使西部生态资本增值、资源环境永续利用，以达到促进全国区域平衡和协调发展的目的。

（3）建立生态补偿机制的基本原则。一是开发者补偿、受益或损害者付费原则。开发者不但要为其利用资源环境付出代价，而且有责任和义务对造成的生态破坏和环境污染损失作出赔偿；受益者有责任和义务向提供优良生态环境质量的地区和人们提供适当的补偿。二是公平与共同发展原则。要充分考虑和正视西部欠发达地区的发展权，促进保护地区与受益地区的共同发展。三是可持续性原则。即人类经济社会发展不能超越资源和环境承载能力，不能以生态环境损失为代价换取经济收益，东部的发展不能以牺牲西部的环境为代价，同时西部的自身发展也不应该破坏自身的生态环境。四是循序渐进、先易后难的原则。当前既要以积极的态度抓紧组织专题研究，逐步解决其中的一些较难的技术和制度问题，更要尽快组织力量，完善那些已出台、并被证明切实可行的做法，力争在近期内有新的突破。五是多方并举、合力推进原则。要根据当前经济社会发展的现实基础，多元筹措生态补偿资金。既要坚持政府主导，调整政府财政支出结构，增加财政投入，又要提倡社会参与、多方筹集、市场运作。

（4）建立生态补偿的整体框架。西部生态补偿大体可分为政府补偿、市场补偿、“受益者”和“保护者”之间补偿等几类，要根据不同类型的补偿建立不同的西部生态补偿政策及机制。政府补偿是指中央政府以政策扶持、财政转移支付、项目支持、财政补贴和奖励等形式对地处事关全局的西部重要生态功能区、水源涵养区、自然保护区等和提供了保护建设行为的“保护者”（政府、群众和团体）进行的补偿。作为政府一方面要着力解决支撑补偿活动的税费征收和资金筹集，同时又要制定各种协调和激励制度，引导和调动全社会生态保护积极性。要从国家角度出发，综合运用行政、市场和法律手段，遵从“政府主导、市场推进”的组织原则，“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁恢复，谁污染、谁治理”的责任原则，“从点到面、先易到难”的推进原则，从四个方向上形成国家对地方、上级对下级的纵向公益补偿，区域之间、上下游之间的横向利益补偿以及资源要素使用补偿等三种生态补偿方式，建立生态补偿的系统整体框架，以多种补偿方式、手段和途径，力求实现西部地区全方位、全过程、全覆盖的生态补偿。市场补偿相对于政府补偿来说是一种激励式的补偿制度，其通过市场调节使生态环境的外部性内部化。“受益者”和“保护者”之间补偿是生态链上不同区域之间的补偿，这种补偿活动有直接的，也有间接而通过政府或所有者进行的，这种补偿有赖于在自然资源和生态环境价值评估的基础上实施。

（5）确定生态补偿重点区域和领域。根据全国自然生态系统的特征划定不同生态功能区，确定对自然生态系统起关键作用和具重要意义的西部重要生态功能区（包括各大流域的江河源头、饮用水源涵养区、省级以上自然保护区）所在区域作为生态补偿重点区域，对此区域内的“下山脱贫”、“异地开发”、“生态环境保护和治理”、“城镇环保基础设施建设”、“生态公益林建设”、“千万农民饮用水”、“产业结构调整与先进制造业基地培育”等给予重点支持和补偿。

（6）建立和完善西部生态补偿的政策法规。尽快完善相关政策法规，明确西部生态补偿的法律地位，解决有关税收、财政转移支付和补偿资金筹集、调配、运作、管理等政策方面的问题，依法制定西部生态环境保护规划和资源综合利用规划，明确西部各生态功能区域的责任、权利、义务和利益，规范各类经济行为，建立西部资源共享、生态共保、经济共赢的区域发展管理体制。

有关生态补偿政策法规要明确补偿主客体责任。可基于全国生态功能区划，界定西部各生态功能区的生态功能定位，从而明确各生态功能区的保护责任和补偿义务；基于西部生态资产与生态占用核算，确定各地区对全国生态环境的贡献和占用，从而确定各地区应该承担的责任；本着生态保护人人有责的原则，制定全国统一的人均森林覆盖率、自然保护区面积的责任标准，以此判断各地区是否完成了国家要求的生态保护责任，从而确定各地区保护和补偿的身份等。建立和完善西部生态补偿政策法规必须建立西部污染赔偿和生态补偿评估方法的技术规范和指标体系，生态补偿机制指标体系必须包括补偿依据、补偿要素、补偿范围、补偿支付模式等内容，其中补偿标准即补偿计价是生态补偿的重点。完善西部生态补偿机制必须制定和实行西部经济发展和生态环境保护相协调的产业政策。西部地区广泛存在荒漠化、石漠化、草原严重退化和严重的水土流失现象，这些区域生态环境退化严重，生态承载力低下，不适宜于继续大规模开发和利用，西部要加快构建与生态环境保护相协调的生态补偿的产业扶持政策，以建立健全生态补偿的公共财政政策为主要抓手，强化财政转移支付、财政补助、专项基金等财政政策的主导地位，统筹区域协调发展，提高西部欠发达地区发展能力。

4．多元化筹集生态补偿资金

（1）调整和优化财政支出结构，整合与加大对重点生态功能区域的财政支持。一要明确重点、指向清晰，加大对限制开发、禁止开发区域的支付力度，增加对重点生态补偿对象、地区和范围内财政资金的支持力度。二要逐步增加生态环境保护专项资金额度总量，各级财政要提出相应的配套政策，形成各级财力资源在推动建立生态补偿机制上的聚合作用。三要在财政中增加生态环境保护和建设内容项目。

（2）强化财政转移支付制度。国家应实施更加有利于西部地区的中央财政转移支付制度，根据西部地区各省区各自发展状况，确定国家向西部各省区的财政转移递增比例并确保财政转移份额。协调建立东西部地区间财政转移支付制度，东部沿海省份可以向对口支援的西部省份予以各种形式的实物转移支付（如技术、设备、资产转移等）和价值转移支付等。

（3）加强和规范各种生态资源税费的征收。通过建立和完善各种生态资源税费的征收使用法规，加强和规范对西部资源、能源输出征收生态补偿费，统筹安排与生态补偿有关的矿产、水、环境、土地费，加大各项资源费支出中生态环境保护建设的比重。

（4）多元化积极筹措形成稳定的生态补偿基金。尽快建立西部生态补偿基金，基金来源除政府调整财政支出结构，优化原有支出项目和新增财力充实外，要多角度、多方位积极探索争取通过社会公众补偿、社会捐赠、发行生态福利彩票、国际援助等多渠道筹集生态补偿资金，逐步构建以政府财政为主导，社会捐助、市场运作为辅助的西部生态补偿基金。

5．充分发挥市场机制在生态补偿中的作用

（1）加强要素市场的培育管理。开放生产要素市场，取消煤炭、电力、供水等生产资料的价格补贴，培育资源要素市场，使生产要素价格真正反映它们的稀缺程度，以可达到节约资源和减少污染的双重效应；扶持和加强环保技术应用研究，促进环保技术的创新、推广和升级换代，进而达到减少污染源的效应。

（2）充分发挥市场机制的作用。进一步探索和推广水权转让、排污权交易，建立区域内水污染物排放指标有偿分配机制和排污权交易市场，探索出一条排污指标有偿分配和排污权交易的途径，鼓励上下游之间探索水资源有偿使用的市场转换机制，逐步使水资源以有价的形态通过市场调节和政府引导得到更加合理的配置和有效保护。鼓励和支持社会资金投向生态环境保护和建设，建立和完善政府引导、市场推进、公众参与的生态补偿投融资机制。

6．建立生态补偿机制的保障制度

（1）尽快建立和完善绿色税收制度。一方面调整和完善现行资源税，扩大征收范围，将目前资源税征收对象扩大到矿产资源和非矿产资源；完善集水方式，通过调整税率和课税方式，提高资源利用效率；将土地资源开发的有关税种调整到资源税范围。另一方面开征新的环境税，建立以保护生态环境为目的的专门税种，分批征收水污染税、大气污染税、污染源税、噪音税、生态补偿税等一系列专项新税种，通过实施优惠税收政策，保护生态环境。

（2）研究建立资源生态环境的价值评价体系。树立自然资源和生态环境的价值理念，借鉴国外有关生态价值理论和实践经验，积极研究建立自然资源和生态环境的价值评价体系，既要定性评价又要定量评价，为完善生态补偿提供操作性强的价值依据。

（3）建立财政生态补偿资金使用绩效考核评价制度。结合生态保护建设工作考核指标体系和考核办法，建立财政生态补偿资金使用绩效考核评价制度，对各项财政专项补助资金的使用绩效进行检查考核，并建立相应的奖惩制度，使财政生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。

（4）研究建立绿色GDP的核算体系。绿色GDP核算能反映经济社会发展中隐含的自然资源和生态环境代价和损耗，对区域经济社会发展能作出真实全面的判断，同时也能为生态补偿提供有效的依据。近期可先将万元产值主要原材料消耗、万元产值能源消耗、万元产值水资源消耗、万元产值“三废”排放总量等指标引入统计范围，加快建立符合西部实际的绿色GDP核算体系。

（本文原载于《市场论坛》2007年01期）