战略环境评价的标准

9　战略环境评价

9.1　概念及分类

战略环境评价（Strategic Environmental Assessment，SEA）（后简称“战略环评”），也有人称之为战略环境影响评价（Strategic Environmental Impact Assessment，SEIA），是Thérivel（1992）等人针对建设项目环境影响评价（EIA）的缺陷于1992年提出来的，是指“对政策、规划或计划（Policies，Plans and Programs，PPPs）及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程”（Thérivel，1992，1998）。

SEA在应用上主要表现为三种形式：第一种是部门SEA，第二种是区域SEA，第三种是间接SEA。部门SEA的评价对象主要是废物处理、供水、农业、林业、矿业开采、能源开发、交通以及工业建筑等方面的计划。区域SEA的评价对象主要是区域规划、城市规划、社区规划、区域发展规划、乡村规划及开发区规划等。间接SEA的评价对象主要是科学与技术政策、财政政策和法律规定等（于海霞等，2001；王世亮等，2004）。

根据评价工作介入时机的不同，又可将SEA分为预测性SEA、监控性SEA和回顾性SEA三类（李峰等，2006）。预测性SEA发生在战略制定阶段，结合战略方案的可行性分析和方案优选，来对战略及其替代方案环境影响进行预测、评价，其评价结论作为战略方案可行性分析及优选的主要内容和环境依据。预测性SEA的目的在于尽可能消除或降低战略内容失误造成的环境影响，并针对不可避免的环境影响提出相应的减缓和补救措施。

监控性SEA是在战略实施阶段对战略组织、战略执行的环境影响进行监测、评价，并将评价结论通过决策者体现到战略调整上，以保证战略运行不偏离环境约束目标。

回顾性SEA，即战略后环境评价，是针对实施完成后处于调整中的战略进行的，主要任务是评价战略执行后已经产生的环境影响，其结论是关于战略环境价值的最终反映，对于战略过程及战略系统改进具有重要作用。

9.2　战略环境评价对区域可持续发展的意义

9.2.1　可持续发展概念

1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告（也称《布伦特兰报告》）中第一次阐述了可持续发展（Sustainable Development）的概念，是指既满足现代人的需求也不损害后代人满足需求的能力。换句话说，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。可持续发展与环境保护既有联系，又不等同。环境保护是可持续发展的重要基础和内容。可持续发展的核心是发展，但要求在严格控制人口、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的前提下进行经济和社会的发展。它强调的是环境与社会经济的协调，追求的是人与自然的和谐，其实质是社会经济的健康发展、人类生活水平的不断提高应该建立在确保自然生态和社会生态持续发展的基础之上。

9.2.2　SEA对区域可持续发展的作用

著名的布伦特兰报告在提出可持续发展思想的同时强调，应该把环境影响评价（EIA）的重点转移到环境影响的政策源头，并对政策和计划实施更广泛的评价，特别是对那些具有重要环境影响的宏观经济、金融等重要政策。联合国《21世纪议程》明确指出，各国在制定政策、法律时必须将环境影响因素考虑进去，使之符合可持续发展的要求（张金艳，2004）。当前，实现可持续发展是世界各国的主要发展目标，而实现可持续发展的一个首要关键就是要制定可持续发展的战略和政策，要使制定和实施的每一项战略决策都体现可持续性，这就要求在战略决策过程中对所有的战略选择进行系统全面的评估，其中一个很重要的内容就是要分析各种战略选择的环境影响，即需要进行SEA。这样使得环境问题在政策、规划、计划（简称PPPs）和项目的各个决策层次上都能得到充分的考虑。SEA被认为是达到可持续发展的中心环节。

开展战略环境评价的意义，在于把环境保护的各项目标渗透到经济发展战略中去，使环境保护在规划和计划酝酿阶段就参与国民经济综合平衡，使国民经济发展规划和计划不仅体现发展生产、完善经济结构的要求，同时也体现保护环境、保护资源的要求，从而实现环境管理由限制各种污染活动的防止战略，向环境与经济协调发展的可持续发展战略转变。因此，SEA是实现可持续发展的一种重要方法，是解决全球性环境问题的重要手段（徐鹤等，2000）。

9.3　SEA的起源和发展应用

战略环境评价的产生可追溯到20世纪70年代中期。当时，一些欧美国家认识到单个建设项目环境影响评价的不足，开始将环境影响评价的应用扩展到规划层次。80年代初期，又将其扩展到政策层次，直到80年代末“可持续发展”概念的提出才开始得到世界范围的广泛接受。

9.3.1　国外发展动态

SEA的概念最早可追溯到1969年美国国会通过的《国家环境政策法》，法案要求对联邦机构的所有立法建议和大多数严重影响环境质量的联邦行为进行详细的环境影响评价（尚金武等，2004；张金艳，2004）。美国环境质量理事会在1978年指出，所谓的政府行为包括了政府政策、规划、计划。此后，联邦政府许多部门（如能源部）开始考虑将环境评价结合到部门的发展规划中，尤其是房屋与城市开发部在1981年编制了《区域环境影响评价指南》，旨在帮助评价在大城市范围内的开发或再开发及其可选方案的环境影响；加利福尼亚州在1986年通过了《加利福尼亚环境质量法》（CEQA），要求将环境影响评价的范围从项目拓展到政府的决策、规划和计划，并在San Joaquin等地开展了实例研究（袁志华等，2006）。

欧共体（EC）（现称欧盟）于1987年在《EC关于环境的第五次行动》中宣布环境评价“应尽快扩展以包括政策及政策声明、计划及其实施过程、规划和单一项目”，并要求这样的评价还必须适应各种政策、计划、规划层次，这就实际上已逐步向战略环境评价发展。欧盟1996年提出《特定规划和计划环境评价指令》的议案，要求成员国在批准或采纳一项规划和计划之前应对其潜在的环境影响进行充分的分析、论证和评价，并提交公众审议，而且该指令对哪些规划和计划应当进行评价以及评价的内容和程序都作了规定（王灿发，2004）。

荷兰在1987年建立了法定的SEA制度，要求对废弃物管理、饮水供应、能源与电力供应、土地利用规划等进行环境影响评价；1989年，荷兰修改了《国家环境政策规划》，规定了荷兰到20世纪末的环境战略，这个规划的宗旨就是要求对所有可能引起环境变化的政策、规划和计划作SEA（袁志华等，2006）。

英国一直在努力尝试用环境经济分析方法解决政策的环境影响问题。英国环境部为此制定了两个系列指南——《政策评估和环境》（1991）和《政府部门中的环境评估》（1994），指南中论述了如何在政策的制定过程中系统地评估政策的环境影响，并提供了许多环境资产的定价方法和政策环境影响的费用效益分析方法。值得注意的是，第一本研究SEA的著作《战略环境评价》于1992年在英国出版，书中分析了现行EIA的不足，介绍SEA在世界范围内的发展趋势，探讨SEA与可持续发展的关系，并综合已有的SEA方法，研究得到了一个目前看来比较综合的SEA方法学（李巍等，1998；Thérivel等，1992）。

瑞典对其全国道路交通管理方面进行了宏观层次的环境影响评价，该管理方案包括一个全国性和七个区域性的方案，并在1993年提交了有关报告，报告比较了四种不同的方案和管理政策，对每一种方案和政策都进行了环境质量及相关环境问题的分析（袁志华等，2006）。

加拿大、新西兰已经在法律上确认了政策性战略行为的SEA。其他一些欧盟成员国，例如德国也正在积极研究某些战略行为的宏观环境影响评价。此外，包括世界银行在内的许多国际组织对SEA的研究与实践给予了高度重视，并启动相应的研究计划，开始了相应的探索性实践，尤其值得注意的是，1997年4月欧盟（EC）发布了《战略环境评价导则（草稿）》，并要求其成员国最迟在1999年底以前执行（袁志华等，2006）。

新西兰1991年制定的《资源管理法》规定了两类环境评价，一是政策和规划的环境评价，另一是资源开发许可的环境评价。作为环境评价对象的政策和规划包括三个层次：一是中央政府制定的不同领域的国家政策报告；二是各地区政府制定的地区政策报告；三是各地方政府，包括区和市制定的区域规划。

1990年6月，加拿大联邦环境部宣布对联邦环境评价及其审查程序进行改革，其中包括加拿大环境评价法案，要求对联邦政府支持和审议的发展方案进行环境评价。同时，一项单独的内阁指令要求所有联邦部门和机构对他们提交内阁审议的政策和计划建议实施非法定的EIA程序（不适用于紧急情况和有关国家安全的政策建议）（李巍等，1998；UNECE，1992）。1993年，加拿大联邦政府发布了《政策和规划提案环境影响评价程序》，要求凡提交内阁或部长讨论、决定的政策和规划提案，应进行环境影响评价。

1995年，加拿大颁布了《环境评价法》，对环境评价做出了全面的规定，其中也包括战略环境评价。1999年，加拿大还发布了《政策、规划和计划提案环境评价内阁指令》，对1993年《政策和规划提案环境影响评价程序》进行了修订，它适用于提交各个部长和内阁批准并在实施过程中可能产生显著影响（包括有利和不利）的政策、规划和计划提案，其宗旨就是要实现经济、社会与环境的综合决策，促进可持续发展。该指令明确将政策、规划和计划提案的环境评价称为“战略环境评价”。

1991年，联合国欧洲经济委员会成员国在芬兰签署了《越境环境影响评价公约》，要求各成员国对可能带来环境影响的政策、规划和计划以及制定本国相应的法规和行政规章的活动进行环境影响评价。

芬兰1994年颁布的《环境影响评价程序法》虽然主要适用于对环境有显著不利影响的建设项目，但对某些政府部门的计划、规划和政策也要求进行环境影响评价。

9.3.2　国内发展动态

20世纪90年代以来，我国也逐渐认识到开展战略环境评价的重要性和紧迫性，并在《中国21世纪议程》、《国家关于环境保护若干问题的规定》及《国家环保局“三定”方案》等各文件中明确提出开展对现有政策和法规的战略环境评价。1994年3月25日国务院第16次常务会议讨论通过的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》第三章中明确指出，“在有关立法中规定建立‘可持续发展影响评价制度’，要求政府部门在制定政策、规划和企业立项时，对可持续发展可能产生的影响做出评估”，强调了在政策与规划层次进行环境影响评价的重要性（于海霞等，2001）。这就为SEA奠定了政策基础（国家环境保护局，1995）。

1998年12月国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》中明确提出：“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧城区改造等区域性开发编制建设规划时，应当进行环境影响评价”，这是我国第一次以法规的形式对区域环境影响评价做出明确的规定。

2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中将规划的环境影响评价正式列入其中。其第二章即为规划的环境影响评价，规定了必须开展规划环境影响评价的对象、编制环境影响评价文件的形式（报告书、篇章或者说明）、内容要求以及审批要求等。随后为规范专项规划环境影响报告书的审查，保障审查的客观性和公正性，原国家环境保护总局又发布了《专项规划环境影响报告书审查办法》。

2004年，经国务院批准，原国家环保总局印发了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》（环发〔2004〕98号）。要求各级环保部门应严格落实“范围”要求，推进综合性规划和专项规划的环境影响评价工作。可以根据“范围”，结合本地区经济社会发展和编制工作实际，确定需要开展环评的具体规划目录。

根据《中华人民共和国环境影响评价法》，特制定《专项规划环境影响报告书审查办法》。2009年8月12日国务院第76次常务会议通过，8月17日以国务院令第559号颁布的《规划环境影响评价条例》，进一步明确了应当开展环境影响评价的对象为国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的与土地利用有关的规划和区域、流域、海域的建设和开发利用规划（综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（专项规划）。同时对规划环境影响评价应当遵循的原则、信息共享制度、所需费用，环境影响评价的组织单位、评价内容、技术规范要求、公众参与方式、审查要求、跟踪评价和法律责任等内容做了进一步的明确。自此，开展规划环境影响评价有了明确的法规保障和要求。

同时，为贯彻落实《中华人民共和国环境影响评价法》，指导规划环境影响评价的实施，促进规划环境影响评价的科学化和规范化，原国家环境保护总局于2003年颁布实施了《规划环境影响评价技术导则（试行）》（HJ/T130—2003，2003年9月1日实施），该导则提出了开展规划环境影响评价的一般原则、技术程序、方法、内容和要求。2003年8月11日批准实施了《开发区区域环境影响评价技术导则》（HJ/T131—2003），规定了经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、旅游度假区等区域开发以及工业园区等类似区域开发的环境影响评价的一般性原则、内容、方法和要求等。

2009年3月批准实施了《规划环境影响评价技术导则：煤炭工业矿区总体规划》（HJ463—2009），规定了煤炭工业矿区总体规划环境影响评价的一般原则、内容、方法和要求。同时提出煤、电一体化，煤、电、化工一体化等专项规划环境影响评价中的煤炭开发规划环境影响评价可参照本标准执行。

目前有关林业、城市总体规划、土地利用规划、流域建设及开发利用、矿产资源开发等多项目规划环境影响评价的技术导则已进入征求意见稿或编制过程中，随后将陆续颁布实施。

9.4　SEA技术框架

9.4.1　评价程序

到目前为止，SEA尚未形成一个统一成熟的评价程序框架。Thérivel和Wilson提出了适用于各种层次SEA的较为一般的程序和步骤（闫育梅，2000）：

（1）确定某一战略决策层次（政策、规划、计划）进行SEA的必要性。

（2）确定区域发展目标与环境目标。

（3）确定评价范围，识别区域环境条件，识别评价的环境要素和可供选择的方案。

（4）进行SEA评价，即预测各种可选方案的环境影响（效应），识别显著的环境影响，并与环境目标作比较分析，提出相应的建议，准备SEA报告。

（5）向环境权威部门咨询，公众参与。

（6）政府部门根据SEA的结果，综合各方面的信息，进行决策。

（7）建立持续性的环境监测机制，连续监测政策、规划、计划实施后的环境影响，同时评估SEA的有效性，建立这样的监测机制还将有助于确保SEA中提出的污染控制措施的实施。

从程序上看，SEA包含了项目EIA的基本内容，二者的侧重点明显不同，评价深度也不同。SEA是环境影响评价原则在政策、规划和计划层次上的应用，重点是从环境承载力的角度论证战略决策的可行性；而项目EIA则重点在于评价项目的环境影响，并提出对策措施来减轻负面影响（于海霞等，2001）。

9.4.2　战略环境评价的标准

1）评价标准具有的性质

SEA的评价标准应具有以下性质（周灵等，2004；于海霞等，2001）：

（1）目的性。即所选择的评价标准既能反映SEA的预测内容，又能反映战略环境目标的实现程度。

（2）层次性。所选择的评价标准应能充分反映战略及其环境影响的层次差异。（3）可操作性。度量指标所需数据易获取和表达。

（4）充分性。所选取的标准能充分满足衡量战略运行各个阶段的环境影响。

2）评价标准种类

按性质来分，SEA系统中所确定的评价标准有定量标准和定性标准两类。定量评价标准主要有以下三类：

（1）环境标准。包括环境质量标准、污染物排放标准以及总量控制目标。

（2）背景或本底标准。以战略实施或影响范围内的生态环境背景值或本底值作为评价标准。

（3）类比标准。把与评价区域的社会经济环境条件相似且未实施该战略地区的生态环境质量和功能作为SEA系统的评价标准。

定性评价标准是指可接受性、合法性、同战略标准的一致性与兼容性。

9.4.3　评价因素和评价因子

1）评价因素

在SEA中，评价因素用于衡量和表征环境现状并预测环境的变化趋势，它也是比较选择不同的政策、规划、计划以及监督它们的实施和目标的主要技术指标。在某一领域的或某一区域的SEA中不可能涉及所有环境因素，选择、确定评价因素的目的在于识别与所研究的政策、规划、计划关系最为密切、最重要的环境问题，并把它们以评价要素的形式表达出来。在选择评价因素时应主要考虑以下几个方面：

（1）具有长期特征的宏观环境问题。

（2）次生的和累积的环境影响。

（3）该领域的项目规划与其他发展计划的关联性。

（4）评价区域范围内的总体发展趋势。

2）评价因子

对于评价因子的选择也应结合政策、规划、计划的环境目标、相关的环境法规及现行的环境监测方案，进行综合考虑。每一类评价因素中又可以给出一系列评价因子，SEA评价因子可分为三类（于海霞等，2001）：

（1）表征环境质量状态的指标，如SO2、NOx的浓度水平。

（2）表征人类活动对环境造成影响和压力的指标，如SO2的排放。

（3）表征人类自身环境行为的指标，如安装尾气净化装置的车辆百分比。

9.4.4　评价重点

1）注重替代方案的论证

在制定政策、规划、计划之时，应注重可实现同一目的的不同方案的比选论证，以努力争取制订的方案最优（陈佐，2007）。

多方案比选是环境影响评价中的一个重要内容。通过多方案的比选，可以优化设计，减少污染。然而对于技术、资源开发利用以及带有普遍性、公共性、全局性的问题，只有在决策之初通过SEA对不同的替代方案进行预测分析评价，才可以实现开发活动在决策的初期（即“源头”）受到控制或减轻对环境的污染与影响。

2）注重不同政策目标的协调

通过SEA工作，可对所制定的政策、规划、计划与其所涉及的相关法律法规、政策适用情况进行论述分析，使其在符合相关法律法规要求的前提下实现相应的目标。

3）在评价过程中应重视其综合的、间接的或次生的影响

SEA应对制定的法律法规、政策、规划、计划实施后可能引起的直接或间接的社会经济发展、城市化的进程改变进行预测分析。同时还应预测分析由上述诸方面的发展变化而引起的生态环境、水土保持、资源消耗等环境资源的影响（陈佐，2007）。

9.4.5　SEA评价原则

1）综合分析原则

SEA应全面评价政策、规划和计划对区域自然环境、生态环境和社会环境等的影响，在评价中应采用综合分析方法，以得到正确的评价结论（于海霞等，2001；李峰等，2006）。

2）实用性原则

SEA所提出的环境保护对策措施应符合一定时期的技术水平、管理水平和经济承受能力，做到经济合理、技术可行、效果可靠（于海霞等，2001；李峰等，2006）。

SEA的实用性表现在评价内容的全面性和可操作性的统一。SEA的全面性要求评价全面、客观地反映法律、法规、政策、计划、规划的环境影响，并进行多方案的比选优化，提出准确、适宜的咨询建议。这就要求SEA在评价分析中尽可能全面细致，而且要求SEA遵从相关法律法规的要求。因此，SEA所需的信息量大，分析预测手段复杂，这不仅增加SEA工作的难度，对所需的人力、物力、财力也将明显增加。首先，SEA应注意及时反馈各种信息，以保证SEA结论的准确性和及时性，使SEA的结论反馈到决策部门，作为法律、法规、政策、计划、规划决策调整或制定新政策的环境依据。同时，决策部门也应对SEA反馈的信息给予充分的重视，提供并保证SEA信息交流反馈的联络方式。第三，SEA的评价结果（涉密的法律、法规、政策、计划、规划的SEA除外）还应及时、全面、客观、简明地提供给公众，尤其是可能受到影响的公众，同时也应提供给对决策感兴趣和关心该工作的其他公众，以保证SEA的实用性，促进并保证政策、计划、规划决策的民主化、科学化（陈佐，2006）。

3）层次性原则

SEA在国家、区域、亚区域和地方四个不同的层次进行，针对不同的层次，理顺关系，突出重点，使环境影响评价具有针对性。

社会经济系统具层次性特点，比如社会经济系统由两个子系统即社会子系统和经济子系统组成。而社会子系统和经济子系统还可以做进一步划分，如经济子系统可分为不同的经济门类（行业），而不同的门类（行业）还可细分为不同的企业等。同一层次的不同要素其位置及作用也不同，有些要素起支配作用，有些要素则起辅助作用，如：在社会经济系统中人是起支配作用的，而经济系统中效益是发挥重要作用的。因此，SEA必须对社会经济系统进行层次分析控制，分清主从，抓住关键因素，实现SEA的有效性（陈佐，2006）。

4）自然边界原则

SEA的范围大，时间长，一个行政区域可能只是受政策、规划和计划影响的自然生态系统的一部分，因此，在SEA中，分析对自然环境、生态系统的影响时应采用自然边界或生态边界；在分析对社会环境的影响时应采用社会、文化边界，而不是行政边界（于海霞等，2001；李峰等，2006）。

5）注重环境影响的加和、协同以及拮抗效应

SEA应充分考虑到同类环境影响的加和，以及不同类环境影响的协同或拮抗作用。

6）从受影响的自然环境、生态环境和社会环境的角度来进行评价

建设项目环境影响评价通常从建设项目的角度来评价其对环境的影响，而SEA则从受影响的自然环境、生态环境和社会环境的角度来分析政策、规划和计划的可行性。在SEA中，首先分析受到拟议开发活动影响的环境资源，然后从这些环境资源出发，分析评价拟议开发活动的可行性。

7）从环境承载力的角度论证对环境可持续能力的影响

政策、规划和计划必须与当时当地自然资源和环境资源相适应，能充分利用现有的资源和环境优势，符合当地环境资源的承受能力。在环境承载力分析基础上，从剩余承载力的角度来评估政策、规划和计划中的拟议开发活动对环境可持续能力的影响。

8）整体性原则

SEA要求在全面分析研究法律、法规、政策、计划、规划所涉及的地区、行业的社会环境、经济环境和生态环境特点的基础上，找出其中对环境的影响要素，同时研究分析各环境影响要素与评价涉及范围内的自然生态环境、社会经济发展的影响及互动关系，从而确定环境系统对社会经济系统发挥的整体控制效果。整体性原则是根据系统结构与功能原理提出的。一般的系统结构理论认为：系统组成要素的素质与各要素间的作用直接影响全系统的整体功能，而要改变系统的整体功能也必须从上述两方面入手。因为，生态环境是社会经济整体功能的部分表现，而社会、经济系统在系统的组成与结构方面需要与生态环境相协调。因此，SEA必须在其评价对象的时空效应范围内体现生态环境、社会环境、经济环境的整体性（陈佐，2006）。

9）互动性原则

各种系统都具有其生命力，都处于不断的运动变化之中，人类所处的三大系统：自然生态系统、社会发展系统、经济发展系统也同样是不断发展变化的。同时，该三大系统互相作用、互相影响、互相依存。因此，SEA应适应这种互动的影响及过程，分析评价其间运动变化和相互影响规律，从而实现SEA促进社会效益、经济效益、环境效益的协调与统一（陈佐，2006）。

9.4.6　战略环境评价应考虑的内容

根据《中华人民共和国环境影响评价法》（简称《环境影响评价法》）及相关法规标准要求，参考SEA框架结构分析，应就下列几方面专题开展预测分析与评价。

第一类为直接影响，也可称为“传统影响”；第二类为累积影响，也可称为“与可持续发展有关的影响”。而后者的影响时间、空间尺度比第一类的影响大得多。在对各专题进行SEA的同时还应对现行的影响各专题的法律法规与本决策的关系进行分析，并在评价中融入可持续发展的理念及该决策对其支持力度，重点评价决策是否坚持可持续发展战略，是否与国家和地方政府环境规划协调一致，是否有利于生态环境的保护。

在开展SEA时还应评价决策对环境法律的适应性。不仅要适应国内的法律法规，还应适应我国政府签署的国际环境法（条约）的要求。陈佐（2007）建议的SEA范围和内容如下：

（1）对生态环境的影响。该专题不仅要考虑决策对自然生态环境的影响，同时还应考虑对人工生态环境的影响。评价中应涉及下列因素：自然生态系统、城市亚自然生态系统、水土保持、环境污染（声环境、振动环境、电磁环境、水环境、大气环境、固体废物、热环境、其他）、温室效应（CO2排放）等。

（2）对社会环境的影响。包括生活质量、旅行质量、城市人文景观、信息文化交流、安全质量、城市发展规划、公共交通。

（3）对经济环境的影响。包括城市化、产业开发、物流效率、就业率、生活水平、其他。

（4）对法律、人文环境的符合性及适应性。包括法律、宗教、民俗、历史遗迹等。

（5）对资源环境的影响。土地资源的消耗、能源的消耗、其他物质资源的消耗。

（6）继发性环境影响。上述（1）到（4）中各因素引起的继发性环境影响、大宗能源、物资消耗造成的原产地的环境影响。

（7）是否符合循环经济的理念要求。清洁生产（注意是否执行国家产业技术政策，如淘汰落后生产力、工艺和产品）、循环经济、生态经济。

（8）环境经济损益分析。直接的环境经济损益分析、间接的环境经济损益分析。

（9）决策的战略缺陷分析（可能的或潜在的）。决策内容失误分析、决策实施失真分析、决策组织失效分析。

（10）突发性环境污染事故预测评价（即风险评价）。即可能或潜在的突发性环境污染事故预测评价。

（11）公众参与。非涉密的法律法规、政策、计划、规划的SEA可开展公众参与。

（12）其他。决策涉及的其他特殊问题。

应该注意的是，并非所有的SEA项目都涉及上述内容，应根据评价对象的不同特点、适用范围有选择地开展评价。

9.4.7　技术方法

SEA是一种新型的、复杂的、多层次的EIA，它不仅形式多样，评价的对象复杂、广泛，而且还需要处理一些特殊类型的环境影响，例如累积影响、与可持续性相关的影响、跨边界的环境影响等。与项目EIA相比，SEA具有范围宽、时间长的特点，此外，虽然SEA可用于资料收集与分析的时间较项目EIA长得多，但对SEA的深度与精度要求却要小得多。这就需要在综合改进已有EIA方法的同时，进行多学科、多层次的集成研究，以此来建立一套适合SEA的新方法，并通过系统综合把所有这些技术和方法组成一个有机的整体来完成复杂的SEA工作（于海霞、徐礼强，2001）。

用于SEA的方法大体上包括以下三类：那些已用于项目EIA的方法，如影响识别、现状分析和多源污染影响预测的方法可通过修改后用于SEA。那些已用于政策研究与规划分析的方法，如方案模拟分析、区域预测与投入—产出技术、选址与适宜度分析、地理信息系统（GIS）、系统模拟、政策与计划评估技术等修改后也可用于SEA（于海霞等，2001；李巍等，1996）。第三类是SEA的特有方法，如综合集成方法等（李巍，1996）。这些方法可用于SEA评价因子的筛选、环境信息的收集、评价范围和重点的确定及环境影响预测。表9-1列出了SEA（尤其是规划环境影响评价）各环节适用的方法，以供参考。

表9-1　SEA适用的评价方法

表9-1～表9-7均源自：国家环境保护总局.规划环境影响评价技术导则（试行）（HJ/T 130—2003）.

1）核查表法

将可能受规划行为影响的环境因子和可能产生的影响性质列在一个清单中，然后对核查的环境影响给出定性或半定量的评价。

核查表（Checklist）方法使用方便，容易被专业人士及公众接受。在评价早期阶段应用，可保证重大的影响没有被忽略。但建立一个系统而全面的核查表是一项繁琐且耗时的工作；同时由于核查表没有将“受体”与“源”相结合，并且无法清楚地显示出影响过程、影响程度及影响的综合效果。

2）矩阵法

矩阵法（Matrix）将规划目标、指标以及规划方案（拟议的经济活动）与环境因素作为矩阵的行与列，并在相对应位置填写用以表示行为与环境因素之间的因果关系的符号、数字或文字。

矩阵法有简单矩阵、定量的分级矩阵（即相互作用矩阵，又叫Leopold矩阵）、Phillip-Defillipi改进矩阵、Welch-Lewis三维矩阵等，可用于评价规划筛选、规划环境影响识别、累积环境影响评价等多个环节。

矩阵法的优点包括可以直观地表示交叉或因果关系，矩阵的多维性尤其有利于描述规划环境影响评价中的各种复杂关系，简单实用，内涵丰富，易于理解；缺点是不能处理间接影响和时间特征明显的影响。

3）叠图法

将评价区域特征包括自然条件、社会背景、经济状况等的专题地图叠放在一起，形成一张能综合反映环境影响的空间特征的地图。

叠图法（Map Overlays）适用于评价区域现状的综合分析，环境影响识别（判别影响范围、性质和程度）以及累积影响评价。

叠图法能够直观、形象、简明地表示各种单个影响和复合影响的空间分布。但无法在地图上表达源与受体的因果关系，因而无法综合评定环境影响的强度或环境因子的重要性。

4）网络法

用网络图来表示活动造成的环境影响以及各种影响之间的因果关系。多级影响逐步展开，呈树枝状，因此又称影响树。网络法可用于规划环境影响识别，包括累积影响或间接影响。网络法主要有以下形式：

因果网络法，实质是一个包含有规划与其调整行为、行为与受影响因子以及各因子之间联系的网络图。优点是可以识别环境影响发生途径，便于依据因果联系考虑减缓及补救措施；缺点是要么过于详细，致使花费很多本来就有限的人力、物力、财力和时间去考虑不太重要或不太可能发生的影响，要么过于笼统，致使遗漏一些重要的间接影响。

影响网络法，是把影响矩阵中的关于经济行为与环境因子进行的综合分类以及因果网络法中对高层次影响的清晰的追踪描述结合进来，最后形成一个包含所有评价因子（即经济行为、环境因子和影响联系）的网络。

5）系统流图法

将环境系统描述成为一种相互关联的组成部分，通过环境成分之间的联系来识别次级的、三级的或更多级的环境影响，是描述和识别直接和间接影响的非常有用的方法。

系统流图法是利用进入、通过、流出一个系统的能量通道来描述该系统与其他系统的联系和组织。

系统图指导数据收集，组织并简要提出需考虑的信息，突出所提议的规划行为与环境间的相互影响，指出那些需要更进一步分析的环境要素。

最明显不足是简单依赖并过分注重系统中能量过程和关系，忽视了系统间的物质、信息等其他联系，可能造成系统因素被忽略。

6）情景分析法

情景分析法（Scenario Analysis）是将规划方案实施前后、不同时间和条件下的环境状况，按时间序列进行描绘的一种方式，可以用于规划的环境影响的识别、预测以及累积影响评价等环节。本方法具有以下特点：

可以反映出不同的规划方案（经济活动）情景下的环境影响后果，以及一系列主要变化的过程，便于研究、比较和决策。

情景分析法还可以提醒评价人员注意开发行动中的某些活动或政策可能引起重大的后果和环境风险。

情景分析方法需与其他评价方法结合起来使用。因为情景分析法只是建立了一套进行环境影响评价的框架，分析每一情景下的环境影响还必须依赖于其他一些更为具体的评价方法，例如环境数学模型、矩阵法或GIS等。

7）投入产出分析

在国民经济部门，投入产出分析（Input-output Analysis）主要是编制棋盘式的投入产出表和建立相应的线性代数方程体系，构成一个模拟现实的国民经济结构和社会产品再生产过程的经济数学模型，借助计算机，综合分析和确定国民经济各部门间错综复杂的联系和再生产的重要比例关系。投入是指产品生产所消耗的原材料、燃料、动力、固定资产折旧和劳动力；产出是指产品生产出来后所分配的去向、流向，即使用方向和数量，例如用于生产消费、生活消费和积累。

在规划环境影响评价中，投入产出分析可以用于拟定规划引导下，区域经济发展趋势的预测与分析，也可以将环境污染造成的损失作为一种“投入”（外在化的成本），对整个区域经济环境系统进行综合模拟。

综合了环境部门的投入产出模型可以有效地表达经济和环境之间的关系，但实际操作却是很难的，如数据的限制、模型的结构特征（线性关系）和处理环境成分的困难，使其不能直接用处理经济问题的方式来进行战略环境评价。

8）环境数学模型

用数学形式定量表示环境系统或环境要素的时空变化过程和变化规律，多用于描述大气或水体中污染物质随空气或水等介质在空间中的输运和转化规律。在建设项目环境影响评价和环境规划中采用的环境数学模型同样可运用于规划环境影响评价。环境数学模型包括大气扩散模型、水文与水动力模型、水质模型、土壤侵蚀模型、沉积物迁移模型和物种栖息地模型等。

数学模型具有以下特点：较好地定量描述多个环境因子和环境影响的相互作用及其因果关系，充分反映环境扰动的空间位置和密度，可以分析空间累积效应以及时间累积效应，具有较大的灵活性（适用于多种空间范围，可用来分析单个扰动以及多个扰动的累积影响，可用来分析物理、化学、生物等各方面的影响）。

数学模型法的不足是：对基础数据要求较高，只能应用于人们了解比较充分的环境系统，只能应用于建模所限定的条件范围内，费用较高以及通常只能分析对单个环境要素的影响。

9）加权比较法

对规划方案的环境影响评价指标赋予分值，同时根据各类环境因子的相对重要程度予以加权；分值与权重的乘积即为某一规划方案对于该评价因子的实际得分；所有评价因子的实际得分累计加和就是这一规划方案的最终得分；最终得分最高的规划方案即为最优方案。分值和权重的确定可以通过Delpha法进行评定，权重也可以通过层次分析法（AHP法）予以确定。

10）对比评价法

（1）前后对比分析法（Before and After Comparison）是将规划执行前后的环境质量状况进行对比，从而评价规划环境影响。其优点是简单易行，缺点是可信度低。

（2）有无对比法（With and Without Comparison）是指将规划环境影响预测情况与若无规划执行这一假设条件下的环境质量状况进行比较，以评价规划的真实或净环境影响。

11）环境承载力分析

环境承载力指的是在某一时期，某种状态下，某一区域环境对人类社会经济活动的支持能力的阈值。环境所承载的是人类行动，承载力的大小可用人类行动的方向、强度、规模等来表示。

环境承载力分析方法的一般步骤为：

（1）建立环境承载力指标体系。

（2）确定每一指标的具体数值（通过现状调查或预测）。

（3）针对多个小型区域或同一区域的多个发展方案对指标进行归一化。

（4）选择环境承载力最大的发展方案作为优选方案。

环境承载力分析常常以识别限制因子作为出发点，用模型定量描述各限制因子所允许的最大行动水平，最后综合各限制因子，得出最终的承载力。承载力分析方法尤其适用于累计影响评价，是因为环境承载力可以作为一个阈值来评价累积影响显著性。在评价基础设施规划建设、空气质量和水环境质量、野生生物种群、自然娱乐区域的开发利用、土地利用规划等累积影响时，承载力分析较为有效可行。

12）地理信息系统

GIS是一个存贮、检索和使用空间数据的计算机系统。SEA更多地强调对环境影响的空间表达，而GIS不仅具有强大的数据库管理功能，而且能够确定影响在时间和空间上的累积。所以它在SEA评价方法中具有中心地位。GIS的缺点是缺乏体现过程联系和进行综合评价的能力，但是，这可以通过进一步研究和其他方法，如网络法的配合来加以解决。

13）模糊系统分析方法

SEA涉及大量环境、经济和社会因素，跨越了较大的时间和空间范围，包含着复杂的因果关系和相互作用，其中许多过程和联系是难以精确描述的，也就是说具有一定的模糊性。而模糊数学方法在处理模糊性方面是得天独厚的，因此，在SEA中使用模糊系统分析方法是非常适用的。它可以通过模糊相关分析，确定主要的联系和相互作用，以及影响的主要因素；可以通过模糊逻辑推理，在不需要明确相互作用过程的情况下对战略政策环境影响进行预测；还可以通过分别构造时间和空间的模糊相似矩阵，对影响在时间和空间上的累积做出比较和半定量的描述。最后，它还可以通过模糊综合评价方法对累积环境影响进行综合分析。所以，模糊系统分析方法是一种综合性比较强的分析和评价SEA的方法。它的缺点，也是它的特点，是忽视了相互作用过程。

总之，目前尽管可用的方法较多，但没有一种传统的方法可以单独完成SEA，而必须把它们有机地结合在一起，相互贯通，相互融合，相互借助，才能更好地完成SEA工作。

9.5　战略环境评价主要类型之一：规划环境影响评价

战略环境评价包括政策、规划和计划的环境影响评价，目前规划环境影响评价研究和应用较多，相关法规和技术规范较为完善，这里进行重点介绍。

9.5.1　规划环境影响评价条例简介

2009年8月17日，温家宝总理签署了中华人民共和国第559号国务院令，颁布实施《规划环境影响评价条例》（2009年10月1日生效，简称《条例》）。《条例》共分总则、评价、审查、跟踪评价、法律责任和附则等6章，共36条。

1）总则

在总则部分，《条例》规定了哪些是需要进行环境影响评价的规划，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（以下称综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下称专项规划），应当进行环境影响评价”。

2）评价

在评价部分，《条例》对规划环境影响评价应该分析、预测和评估的内容进行了规定，具体包括：

（1）规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响。

（2）规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响。

（3）规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系。

对于进行环境影响评价的类型和形式，《条例》规定，编制综合性规划的，应当根据规划实施后可能对环境造成的影响，编写环境影响篇章或者说明。编制专项规划的，应当在规划草案报送审批前编制环境影响报告书。编制专项规划中的指导性规划，应当编写环境影响篇章或者说明。这里所称指导性规划是指以发展战略为主要内容的专项规划。

《条例》规定了“环境影响篇章或者说明”应当包括如下内容：

（1）规划实施对环境可能造成影响的分析、预测和评估。主要包括资源环境承载能力分析、不良环境影响的分析和预测以及与相关规划的环境协调性分析。

（2）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。主要包括预防或者减轻不良环境影响的政策、管理或者技术等措施。

环境影响报告书除包括上述内容外，还应当包括环境影响评价结论。主要包括规划草案的环境合理性和可行性，预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的合理性和有效性，以及规划草案的调整建议。

对于环境影响评价文件（环境影响篇章或者说明、环境影响报告书）的编制，可由规划编制机关自己编制或者组织规划环境影响评价技术机构编制。

《条例》对公众参与的条件和形式以及结果的采纳方式进行了规定，“规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但是，依法需要保密的除外。有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的，规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。规划编制机关应当在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明”。

对已经批准的规划在实施范围、适用期限、规模、结构和布局等方面进行重大调整或者修订的，规划编制机关应当依照本条例的规定重新或者补充进行环境影响评价。

3）审查

对于规划环境影响评价的审查，《条例》规定，“规划编制机关在报送审批综合性规划草案和专项规划中的指导性规划草案时，应当将环境影响篇章或者说明作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。未编写环境影响篇章或者说明的，规划审批机关应当要求其补充；未补充的，规划审批机关不予审批”。而“规划编制机关在报送审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送规划审批机关审查；未附送环境影响报告书的，规划审批机关应当要求其补充；未补充的，规划审批机关不予审批”。

对规划环境影响评价的审查权限，《条例》规定，“设区的市级以上人民政府审批的专项规划，在审批前由其环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提交书面审查意见。省级以上人民政府有关部门审批的专项规划，其环境影响报告书的审查办法，由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定”。

而审查小组的专家应当从依法设立的专家库内相关专业的专家名单中随机抽取。同时规定，参与环境影响报告书编制的专家，不得作为该环境影响报告书审查小组的成员。审查小组中专家人数不得少于审查小组总人数的二分之一，否则审查意见无效。

审查小组出具的审查意见，《条例》规定必须包括以下六个方面的内容：

（1）基础资料、数据的真实性；

（2）评价方法的适当性；

（3）环境影响分析、预测和评估的可靠性；

（4）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的合理性和有效性；

（5）公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明的合理性；

（6）环境影响评价结论的科学性。

同时规定审查意见应当经审查小组四分之三以上成员签字同意。审查小组成员有不同意见的，应当如实记录和反映。

对出现下列七种情况中的任何一种，《条例》规定审查小组应当提出对环境影响报告书进行修改并重新审查的意见：

（1）基础资料、数据失实的；

（2）评价方法选择不当的；

（3）对不良环境影响的分析、预测和评估不准确、不深入，需要进一步论证的；

（4）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施存在严重缺陷的；

（5）环境影响评价结论不明确、不合理或者错误的；

（6）未附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明，或者不采纳公众意见的理由明显不合理的；

（7）内容存在其他重大缺陷或者遗漏的。

而对于出现下列两种情况中的任何一种，《条例》规定审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见：

（1）依据现有知识水平和技术条件，对规划实施可能产生的不良环境影响的程度或者范围不能作出科学判断的；

（2）规划实施可能造成重大不良环境影响，并且无法提出切实可行的预防或者减轻对策和措施的。

4）跟踪评价

在跟踪评价部分，《条例》规定了实施跟踪评价的条件、责任人和评价结果应报送的部门，即对环境有重大影响的规划实施后，规划编制机关应当及时组织规划环境影响的跟踪评价，将评价结果报告规划审批机关，并通报环境保护等有关部门。

规划环境影响的跟踪评价应当包括下列内容：

（1）规划实施后实际产生的环境影响与环境影响评价文件预测可能产生的环境影响之间的比较分析和评估。

（2）规划实施中所采取的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施有效性的分析和评估。

（3）公众对规划实施所产生的环境影响的意见。

（4）跟踪评价的结论。

跟踪评价还应当采取调查问卷、现场走访、座谈会等形式征求有关单位、专家和公众的意见。

《条例》同时规定，对于规划实施过程中产生重大不良环境影响的，规划编制机关应当及时提出改进措施，向规划审批机关报告，并通报环境保护等有关部门。而环境保护主管部门发现规划实施过程中产生重大不良环境影响的，应当及时进行核查。经核查属实的，向规划审批机关提出采取改进措施或者修订规划的建议。

对于规划实施区域重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。

由上述规定可以看出，有两点是非常重要的。一是规划编制机关的责任明显更重了。原来规划编制机关在规划编制审批完成后，就不再对规划实施过程中的环境问题负责，而本条例的实施，则要求对环境有重大影响的规划实施后，规划编制机关必须负责其跟踪评价，这一点实际上极大地扩大了传统规划编制机关的责任范围。二是对区域污染物排放总量控制的要求更为严格，如果规划实施区域重点污染物排放总量超标，则需暂停审批该规划实施区域内新增建设项目的环境影响评价文件。

5）法律责任

《条例》规定了哪些属于规划编制机关、规划审批机关、审查小组召集部门、审查小组专家和部门代表，以及规划环境影响评价技术机构的违规行为及其惩处方式。具体包括：

（1）规划编制机关在组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

（2）规划审批机关有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：

①对依法应当编写而未编写环境影响篇章或者说明的综合性规划草案和专项规划中的指导性规划草案，予以批准的。

②对依法应当附送而未附送环境影响报告书的专项规划草案，或者对环境影响报告书未经审查小组审查的专项规划草案，予以批准的。

③审查小组的召集部门在组织环境影响报告书审查时弄虚作假或者滥用职权，造成环境影响评价严重失实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

④审查小组的专家在环境影响报告书审查中弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的，由设立专家库的环境保护主管部门取消其入选专家库的资格并予以公告；审查小组的部门代表有上述行为的，依法给予处分。

（3）规划环境影响评价技术机构弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价文件严重失实的，由国务院环境保护主管部门予以通报，处所收费用1倍以上3倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

由上述内容可以看出，《条例》实际上对规划环境影响评价技术机构和审查小组专家在违规时的处罚规定较为具体，而对规划编制机关、规划审批机关、审查小组召集部门在违规时的处罚规定较为笼统，可操作性较差。

6）附则

附则部分重点规定了省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地的实际情况，要求本行政区域内的县级人民政府对其组织编制的规划进行环境影响评价。具体办法由省、自治区、直辖市参照《环境影响评价法》和本条例的规定制定。

9.5.2　规划环境影响评价的内容与方法

为促进规划环境影响评价的科学化和规范化，经原国家环保总局批准，于2003年9月1日起开始实施了规划环境影响评价技术导则（试行）（HJ/T130—2003）。该导则提出了开展规划环境影响评价的一般原则、技术程序、方法、内容和要求。

规划环境影响评价的基本内容主要包括以下9个部分，即规划分析，环境现状与分析，环境有效识别与确定环境目标和评价指标，环境影响分析与评价，针对各规划方案拟定环境保护对策和措施，确定环境可行的推荐规划方案，开展公众参与，拟定监测、跟踪评价计划以及编写规划环境影响评价文件等。下面予以具体介绍。

1）规划分析

规划分析包括分析拟议的规划目标、指标、规划方案与相关的其他发展规划、环境保护规划的关系。具体包括以下几方面内容：

（1）规划的描述

阐明并简要分析规划的编制背景、规划的目标、规划对象、规划内容、实施方案，及其与相关法律、法规和其他规划的关系。

（2）规划目标的协调性分析

按拟定的规划目标，逐项比较分析规划与所在区域/行业其他规划（包括环境保护规划）的协调性。

（3）规划方案的初步筛选

识别该规划所包含的主要经济活动，包括直接或间接影响到的经济活动，分析可能受到这些经济活动影响的环境要素；简要分析规划方案对实现环境保护目标的影响，进行筛选以初步确定环境可行的规划方案。

应当依照国家的环境保护政策、法规及其他有关规定，对所有的规划方案进行筛选。初步筛选的方法主要有：专家咨询、类比分析、矩阵法、核查表法等。

（4）确定规划环境影响评价内容和评价范围

根据规划对环境要素的影响方式、程度，以及其他客观条件确定规划环境影响评价的工作内容。每个规划环境影响评价的工作内容随规划的类型、特性、层次、地点及实施主体而异；根据环境影响识别的结果确定环境影响评价的具体内容。

确定评价范围时不仅要考虑地域因素，还要考虑法律、行政权限、减缓或补偿要求、公众和相关团体意见等限制因素。

确定规划环境影响评价的地域范围通常考虑以下两个因素：一是地域的现有地理属性（流域、盆地、山脉等），自然资源特征（如森林、草原、渔场等），或人为的边界（如公路、铁路或运河）；二是已有的管理边界，如行政区等。

2）现状调查、分析与评价

现状调查、分析与评价包括调查、分析环境现状和历史演变，识别敏感的环境问题以及制约拟议规划的主要因素。具体包括以下内容：

（1）现状调查

针对规划对象的特点，按照全面性、针对性、可行性和效用性的原则，有重点地进行。调查内容包括环境、社会和经济三个方面。现状调查与分析可采用资料收集与分析，现场调查与监测等方法。

（2）现状分析与评价

从以下三个方面进行现状分析与评价：

①社会经济背景分析及相关的社会、经济与环境问题分析，确定当前主要环境问题及其产生原因；

②生态敏感区（点）分析，如特殊生境及特有物种、自然保护区、湿地、生态退化区、特有人文和自然景观以及其他自然生态敏感点等，确定评价范围内对被评价规划反应敏感的地域及环境脆弱带；

③环境保护和资源管理分析，确定受到规划影响后明显加重，并且可能达到、接近或超过地域环境承载力的环境因子。

在此基础上，可以从下列几个方面分析对规划目标和规划方案实施的环境限制因素：跨界环境因素分析；经济因素与环境问题的关系分析；社会因素与生态压力；环境污染与生态破坏对社会、经济及自然环境的影响；评价社会、经济、环境对评价区域可持续发展的支撑能力。

3）环境发展趋势分析

分析在没有本拟议规划的情况下，区域环境状况/行业涉及的环境问题的主要发展趋势（即“零方案”影响分析）。

4）环境影响识别与确定环境目标和评价指标

环境影响识别与确定环境目标和评价指标，包括识别规划目标、指标、方案（包括替代方案）的主要环境问题和环境影响，按照有关的环境保护政策、法规和标准拟定或确认环境目标，选择量化和非量化的评价指标等。

要识别环境可行的规划方案实施后可能导致的主要环境影响及其性质，编制规划的环境影响识别表，并结合环境目标，选择评价指标。

拟定或确认环境目标，是针对规划可能涉及的环境主题、敏感环境要素以及主要制约因素，按照有关的环境保护政策、法规和标准拟定或确认规划环境影响评价的环境目标，包括规划涉及的区域和/或行业的环境保护目标，以及规划设定的环境目标。

规划涉及的环境问题可按当地环境（包括自然景观、文化遗产、人群健康、社会/经济、噪声、交通）、自然资源（包括水、空气、土壤、动植物、矿产、能源、固体废物）、全球环境（包括气候、生物多样性）三大类分别表述。

环境影响识别的内容与方法包括：

（1）在对规划的目标、指标、总体方案进行分析的基础上，识别规划目标、发展指标和规划方案实施可能对自然环境（介质）和社会环境产生的影响。

（2）环境影响识别的内容包括对规划方案的影响因子识别、影响范围识别、时间跨度识别、影响性质识别。

（3）环境影响识别一般有核查表法、矩阵法、网络法、GIS支持下的叠加图法、系统流图法、层次分析法、情景分析法等。

确定环境影响评价指标，应以环境影响识别为基础，结合规划及环境背景调查情况、规划所涉及部门或区域环境保护目标，并借鉴国内外的研究成果，通过理论分析、专家咨询、公众参与初步确立评价指标，并在评价工作中补充、调整、完善。

评价标准的选取可采用已有的国家、地方、行业或国际标准；如缺少相应的法定标准时，可参考国内外同类评价时通常采用的标准，采用时应经过专家论证。

5）环境影响预测、分析与评价

环境影响预测、分析与评价包括预测和评价不同规划方案（包括替代方案）对环境保护目标、环境质量和可持续性的影响。

应对所有规划方案的主要环境影响进行预测，预测内容包括：

（1）环境影响预测，包括其直接的、间接的环境影响，特别是规划的累积影响；

（2）规划方案影响下的可持续发展能力预测。

预测方法一般有类比分析法、系统动力学、投入产出分析、环境数学模型、情景分析法等。

应对规划方案的主要环境影响进行分析与评价。分析评价的主要内容包括：规划对环境保护目标的影响；规划对环境质量的影响；规划的合理性分析，包括社会、经济、环境变化趋势与生态承载力的相容性分析等。

评价方法一般有加权比较法、费用效益分析法、层次分析法、可持续发展能力评估、对比评价法、环境承载力分析等。

累积影响分析应当从时间、空间两个方面进行。常用的方法有专家咨询法、核查表法、矩阵法、网络法、系统流图法、环境数学模型法、承载力分析、叠图法/GIS、情景分析法等。

6）供决策的环境可行规划方案与环境影响减缓措施

（1）环境可行的规划方案

根据环境影响预测与评价的结果，对符合规划目标和环境目标要求的规划方案进行排序，并概述各方案的主要环境影响，以及环境保护对策和措施。

（2）环境可行的推荐方案

对环境可行的规划方案进行综合评述，提出供有关部门决策的环境可行推荐规划方案，以及替代方案。

（3）环境保护对策与减缓措施

在拟定环境保护对策与措施时，应遵循“预防为主”的原则和下列优先顺序：

①预防措施，用以消除拟议规划的环境缺陷。

②最小化措施。限制和约束行为的规模、强度或范围使环境影响最小化。

减量化措施。通过行政措施、经济手段、技术方法等降低不良环境影响。

③修复补救措施。对已经受到影响的环境进行修复或补救。

④重建措施。对于无法恢复的环境，通过重建的方式替代原有的环境。

⑤关于拟议规划的结论性意见与建议。

（4）通过上述各项工作，应对拟议规划方案得出下列评价结论中的一种：

建议采纳环境可行的推荐方案、修改规划目标或规划方案或放弃规划。

通过规划环境影响评价，如果认为已有的规划方案在环境上均不可行，则应当考虑修改规划目标或规划方案，并重新进行规划环境影响评价。修改规划方案应遵循如下原则：

①目标约束性原则。新的规划方案不应偏离规划基本目标，或者偏重于规划目标的某些方面而忽视了其他方面。

②充分性原则。应从不同角度设计新的规划方案，为决策提供更为广泛的选择空间。

③现实性原则。新的规划方案应在技术、资源等方面可行。

④广泛参与的原则。应在广泛公众参与的基础上形成新的规划方案。

通过规划环境影响评价，如果认为所提出的规划方案在环境上均不可行，则应当放弃规划。

7）监测与跟踪评价

对于可能产生重大环境影响的规划，在编制规划环境影响评价文件时，应拟定环境监测、跟踪评价计划和实施方案。

环境监测与跟踪评价计划的基本内容包括列出需要进行监测的环境因子或指标、环境监测方案与监测方案的实施、对下一层次规划或推荐的规划方案所含具体项目环境影响评价的要求等。

监测是利用现有的环境标准和监测系统，监测规划实施后的环境影响，以及通过专家咨询和公众参与等，监督规划实施后的环境影响。

跟踪评价包括评价规划实施后的实际环境影响、规划环境影响评价及其建议的减缓措施是否得到了有效的贯彻实施、确定为进一步提高规划的环境效益所需的改进措施以及该规划环境影响评价的经验和教训等。

8）规划环境影响评价的公众参与

公众参与的主要内容包括：环境背景调查、环境资源价值估算、减缓措施和跟踪评价及监督。

参与评价工作的公众包括有关单位、专家和公众（除专家以外的公民）。参与者的确定要综合考虑以下因素：

一是影响范围广且多为直接影响的规划，应采用广泛的公众参与；技术复杂的规划要求有高层次管理者、专家的参与。

二是充分考虑时间因素和人力、物力和财力等条件，通过一定途径和方式，遵循一定的程序开展规划环境影响评价的公众参与。

公众参与应覆盖规划环境影响评价的全过程，参与的方式主要有：论证会、听证会，问卷调查，大众传媒，发布公告或设置意见箱等。

9）编写规划环境影响评价文件（报告书、篇章或说明）

（1）总则

总则包括规划的一般背景，与规划有关的环境保护政策、环境保护目标和标准，环境影响识别（表），评价范围与环境目标和评价指标，与规划层次相适宜的影响预测和评价所采用的方法等。

（2）规划的概述与分析

①规划的社会经济目标和环境保护目标（和/或可持续发展目标）。

②规划与上、下层次规划（或建设项目）的关系和一致性分析。

③规划目标与其他规划目标、环保规划目标的关系和协调性分析。

按拟定的规划目标，逐项比较分析规划与所在区域/行业其他规划（包括环境保护规划）的协调性。

④符合规划目标和环境目标要求的可行的各规划（替代）方案概要。

（3）环境现状分析

①环境调查工作概述。现状调查应针对规划对象的特点，按照全面性、针对性、可行性和效用性的原则，有重点地进行。调查内容应包括环境、社会和经济三个方面。

②概述规划涉及的区域/行业领域存在主要环境问题，及其历史演变，并预计在没有本规划情况下的环境发展趋势。

社会经济背景分析及相关的社会、经济与环境问题分析，确定当前主要环境问题及其产生原因。

③环境敏感区域和/或现有的敏感环境问题，以表格一一对应的形式列出可能对规划发展目标形成制约的关键因素或条件。

生态敏感区（点）分析，如特殊生境及特有物种、自然保护区、湿地、生态退化区、特有人文和自然景观以及其他自然生态敏感点等，确定评价范围内对被评价规划反应敏感的地域及环境脆弱带。

环境保护和资源管理分析，确定受到规划影响后明显加重，并且可能达到、接近或超过地域环境承载力的环境因子。

④可能受规划实施影响的区域和/或行业部门。

（4）环境影响分析与评价

①按环境主题（如生物多样性、人口、健康、动植物、土壤、水、空气、气候因子、矿产资源、文化遗产、自然景观）描述所识别、预测的主要环境影响。

分析在没有本拟议规划的情况下，区域环境状况/行业涉及的环境问题的主要发展趋势（即“零方案”影响分析）。

②对应于不同规划方案或设置的不同情景，分别描述所识别、预测的主要的直接影响、间接影响、累积影响。

③在描述环境影响时，说明不同地域尺度（当地、区域、全球）和不同时间尺度（短期、长期）的影响。

④对不同规划方案可能导致的环境影响进行比较，包括环境目标、环境质量和/或可持续性的比较。

（5）规划方案与减缓措施

①描述符合规划目标和环境目标的规划方案，并概述各方案的主要环境影响，以及主要环境影响的防护对策、措施和对规划的限制，减缓措施实施的阶段性目标和指标。

②各环境可行的规划方案的综合评述。

③供有关部门决策的推荐的环境可行规划方案，以及替代方案。

④规划的结论性意见和建议。

（6）监测与跟踪评价

①对下一层次规划和/或项目环境评价的要求。

②监测和跟踪计划。

（7）公众参与

①公众参与概况。

②概述与环境评价有关的专家咨询和收集的公众意见与建议。

③专家咨询和公众意见与建议的落实情况。

（8）困难和不确定性

概述在编辑和分析用于环境评价的信息时所遇到的困难和由此导致的不确定性，以及它们可能对规划过程的影响。

（9）执行总结

采用非技术性文字简要说明规划背景、规划的主要目标、评价过程、环境资源现状、预计的环境影响、推荐的规划方案与减缓措施、公众参与的主要发现和处理结果、总体评价结论。

9.5.3　规划环境影响评价中的环境目标与评价指标

规划环评中的环境目标包括规划涉及的区域和/或行业的环境保护目标，以及规划设定的环境目标。评价指标是环境目标的具体化描述。评价指标可以是定性的或定量的，是可以进行监测、检查的。规划的环境目标和评价指标需要根据规划类型、规划层次，以及涉及的区域和/或行业的发展状况和环境状况来确定。下面重点介绍几种规划涉及的环境目标与评价指标。

1）区域开发规划

区域开发相关规划包括如工业开发区、高新技术开发区、农业经济开发区的规划等，其相应环境主体包括如生物多样性、水、固体废物和土壤、空气、声环境、能源和矿产、气候、文化遗产和景观等。其涉及环境主题、环境目标和评价指标可如表9-2所示。

2）土地利用相关规划

土地利用规划中与环境关系密切的内容包括土地利用目标、土地利用结构调整与分区，包括农业用地范围，土地利用结构与方向，建设用地范围的规划与布局，生态景观保护区和水域等其他用地区。

土地利用规划的主要环境影响表现在改变土地利用类型（如土地占用、交通组织与布局）而导致的对自然生态环境（如林地、园地、草地等生态建设用地，生态景观保护区，水域）和环境质量等方面。可能涉及的环境主题包括：土地资源的规划与管理、土地覆盖和景观、土壤、空气和水环境等。其涉及环境主题、环境目标和评价指标示范如表9-3所示。

表9-2　区域开发规划的环境目标和评价指标表述示范

表9-3　土地利用规划环境目标与评价指标表述示范

3）工业规划

与环境关系密切的工业部门或行业类型包括：资源型工业（比如煤炭、林木采运与加工业等），水、能源、土地等自然资源消耗（或占用）量大的行业，以及需要特种自然资源的行业（如中药业）；生产中需要投入或产生特殊物质的行业（如核工业）；产业关联度高的行业（如汽车工业的关联产业：道路建设与交通、土地利用与城市规划、冶金、机械制造、能源、石油化工、建材等）；生产或使用过程中消耗大量能源、水等资源，生产与使用过程中排放污染物的行业（汽车、家电制造业），等等。

工业规划可能涉及的环境主题包括如工业发展水平及经济效益、空气环境、水环境、噪声、固体废物、自然资源与生态保护、资源与能源等。其涉及环境主题、环境目标和评价指标示范如表9-4所示。

表9-4　工业规划的环境目标与评价指标表述示范

4）农业规划

农业规划中与生态环境关系密切的内容有：农业发展模式与方向；农业结构，包括农业区划调整，种植业、养殖业的范围、规模及空间布局，以及在完整的生态农业结构与产业链中的位置和作用；农业规划的近期重点工程；与农业规划相关的其他规划，包括村镇建设规划、农村土地利用规划、基本农田保护规划等。

农业规划可能涉及的环境主题包括农业经济发展及效益、农业非点源污染与水环境、土壤、农业固体废物、资源等。其涉及环境主题、环境目标和评价指标示范如表9-5所示。

表9-5　农业规划的环境目标与评价指标表述示范

5）能源规划

能源规划涉及能源消费总量与结构、使用与转换效率、能源安全等，相应的管理措施有能源管理体制、价格体系、投资渠道、执法等。这将改变能源系统的内部依存结构，进而影响能源消费与供应系统以及开采、运输、加工、利用等能源过程具体环节，从而产生一定的环境影响。能源规划可能涉及的环境主题包括能源效益、能源结构、大气环境、生态保护、资源量等。其涉及环境主题、环境目标和评价指标示范如表9-6所示。

表9-6　能源规划的环境目标与评价指标表述示范

6）城市建设规划

城市建设规划主要有城市总体规划、控制性详细规划和市政基础设施规划三类，分别从宏观、中观和微观三个层次通过土地与空间资源的开发强度、序列、收益来控制城市经济发展进程，进而造成显著的环境影响。

城市总体规划主要从宏观层次确定城市的性质与职能，发展的空间结构与功能的空间布局，用地及人口规模等宏观的、方向性的和全局性的问题，以及确定城市的交通、市政基础设施、水系与岸线等规划的发展目标与总体布局。这些内容将对自然生态、资源与能源的可持续利用以及各环境要素等方面产生深远的全局性影响。

城市控制性详细规划是从中观层次确定控制区范围的用地类型、公共用地和保留用地，规定各类土地使用的适用性范围、兼容性和排斥性范围、开发强度、形体条件和基础设施等的约束条件。这将直接涉及城市的生产力布局、功能分区、交通组织与道路建设、开敞空间、特殊生境的保护与恢复。因此，城市控制性详细规划对环境的影响显著。

市政基础设施规划如城市供水、绿化、排水、防洪、供电、通信、燃气、消防、环卫等市政基础设施规划与居民生活质量密切相关，其环境影响也是直接与城市环境污染和生态破坏有关，并影响水环境、大气环境、生态与景观等方面。

与城市建设规划有关的环境主题包括水环境、大气环境、噪声、固体废物、自然资源与生态保护、近海环境、生态环境保护与可持续发展能力建设等。其涉及环境主题、环境目标和评价指标示范如表9-7所示。

表9-7　城市建设规划的环境目标与评价指标表述示范

续表9-7

9.6　战略环境评价主要类型之二：政策环境影响评价

由于一项政策涉及的空间范围往往较大、时间跨度较长，牵涉面很广，其环境影响往往更为重大和深远，因此，开展政策的环境影响评价意义重大。到目前为止，我国在规划环境影响评价方面已有技术导则、专门的条例，开展的评价案例已有不少，但有关政策的环境影响评价尚处于理论准备阶段，尚无成型的技术规范，案例研究也较为鲜见。

9.6.1　政策失误的环境危害特点

政策有时会失误，政策失误不仅给社会生活、经济过程造成巨大危害，引发社会冲突和动荡，而且还会造成巨大的环境危害。政策失误是最大的污染源，政策失误环境危害是最大的生态破坏。政策失误环境危害往往具有以下特点（洪尚群等，2002）：

1）政策的强制性和权威性有时导致环境危害行为具有合法性

政策具有强制性和合法性，任何人必须遵照执行，不得抗拒违反。即使政策缺陷明显，错误很多，也必须遵守和执行。不按照政策规定和要求所发生的一切行为是违法的，不能接受的；而按照错误政策规定和要求所发生的一切行为是合理和合法的。因此，政策失误的环境危害行为是有合法外衣，是国家政权机关强制实施和维护的。

2）政策的刚性导致政策失误环境危害行为的刚性和惯性

政策刚性极强，不允许轻易修改政策，即使政策失误明显，群众强烈质疑和反对，政策也不能轻易修改，即使政策进入修改程序，还必须经历漫长的修改议程和众多繁琐手续。政策刚性导致政策导向在一定时期内是稳定的。政策使命终结，该政策导向下的行为方式，因人文因素、思维定势等影响，有时依然存在，甚至延续数百年，继续危害环境。

3）政策失误环境危害行为的全局性和长期性

政策效应范围是全国性或区域性的，政策的存在是长期的，因而该政策导向下的环境危害行为也是长期性和全局性的。

4）政策失误环境危害行为导致社会系统与自然生态系统尖锐对立

政策失误环境危害行为长期污染环境，破坏生态，常常导致生态灾难和环境悲剧频频爆发。每次生态灾难爆发后，资源能源紧缺，粮食严重歉收，经济需求供给严重失调，社会秩序混乱，社会预期和信用降低，人们行为短期性、随意性、野蛮性迅速增强，从而加剧了政策失误环境危害行为破坏性。

9.6.2　政策环境影响评价基本特点

战略环境评价不仅对政策行为、消费行为、教育行为等众多人类行为活动及行动方案的环境影响进行评价，而且对行为诸环节的环境影响进行评价，将生产、交换、分配、消费等重要行为的诸环节串起来，统一进行环境影响评价；在生态学视野中，分析研究意识形态因素、人文生态背景和生产行为对环境的影响，研究和揭示消费行为和消费过程对环境的影响和作用；因而具有明显区别于开发项目的环境影响评价的特点（洪尚群等，2002）。

1）注重从行为的源头进行环境影响评价

行为源头分为思维方式与思维过程、行为决策谋划以及行为环境三个层次。

从思维方式和思考问题过程进行环境影响评价，就是要寻找思维方式的缺陷和思考问题过程的缺陷与环境问题的关系，研究这些缺陷如何诱导环境问题的产生。

在行为决策时进行环境影响评价，就是对各种行为方案的可能环境影响进行评价，指导选择对环境影响小的行动方案和路径。

从行为发生的环境进行评价，就是要研究人文生态因素对环境的影响，寻找人文生态因素中可能成为环境问题的诱导因素和驱动机制。

2）注重社会经济过程对行为的环境影响进行评价

注重在社会过程、经济过程中对人类的直接环境影响和间接环境影响进行评价，从而将人文社会过程、经济过程、生态过程的环境影响串起来，进行统一的环境影响评价，深刻揭示政策导向下的人类活动与环境相互作用的机理。

3）注重政策环境影响总量的评价

政策战略环境评价不仅评价政策直接作用过程的环境影响，而且特别重视政策间接作用过程的环境影响，特别重视政策直接作用过程与间接作用过程相互作用后的最终环境影响评价。

9.6.3　政策作用于环境的基本途径

有的政策通过影响人的思维方式、伦理道德、审美情趣、人生观、世界观、方法论等，影响或改变人们行为的指导思想和消费意识，间接地作用环境；有的政策通过改变社会体制、政府管理、社会组织方式，改变行为的驱动机制、评价监督机制、激励约束机制等，间接地作用于环境；有的政策通过改变区域人口密度，直接作用于环境；有的政策通过改变资源行为和环境行为的区域、范围、强度、频率、数量、方式、持续时间，直接作用于环境。而有的政策既能直接作用于环境，又能间接作用于环境，直接作用和间接作用兼具并重（洪尚群等，2002）。

政策主要通过对消费需求、行为方式、开发项目的作用和调节，对社会生活，经济过程产生影响，进而作用于环境，因此，政策作用环境的基本途径有三个，即政策—需求/供给—环境，政策—开发项目—环境以及政策—行为方式（生产方式）—环境。

1）政策调节消费需求/供给的动态

消费过程不仅产生生活污染，耗费大量资源，而且是生产过程的环境污染、生态破坏重要动因和驱动机制，因此，分析政策如何影响和作用消费需求/供给，是预测政策环境影响非常合适的途径（张红军，1994）。

（1）消费是横跨人文社会过程、经济过程、生态过程的复杂过程

消费从消费意识、消费行为的形成至消费废弃物处置横跨人文社会、经济、生态三大过程，由多个环节构成：意识→欲望→潜在的消费需求→现实的消费需求→供给（需求的满足）→生产→资源流动配置→资源开采和污染物排放→资源需求压力和污染负荷。复杂消费链条中的消费环节易受各种政策影响和作用，产生明显的环境效应。

（2）潜在消费需求转化为现实消费需求的过程具有深远广泛的环境影响

宗教、伦理、美学、教育等间接作用于环境的政策，极大地影响和制约潜在消费转化为现实消费。潜在消费转化为现实消费，不仅影响或决定合理消费与有害消费之间比例、关系、相互作用，而且极大影响或决定消费意识、心理，消费对象、组成、内容、结构等消费构成因子，决定消费过程、生产过程的资源、原材料的选择、使用方式和使用数量，从而对环境产生深远广泛的环境影响。

（3）消费需求规模影响资源要素使用方式、效率和废弃物处置方式、效率

消费需求规模适度且集中，有利于运用现代化科学技术和管理方式，进行大规模生产，集中使用资源，提高生产效率，降低能耗、物耗，节省资源，减少污染物排放量，同时有利于废弃物集中处置，降低处置成本。

需求规模小或数量虽大但分散分布，既不利于规模化生产，也不利于废弃物集中处置。有助于形成适度且集中的消费需求规模的政策有利于环境，反之亦然。

（4）消费需求相关性是环境问题类型、组合、分布、空间格局和动态的重要根源

每当消费一个物品和服务时，会消费相应的物品和服务，自然而然地形成消费相关性。消费需求相关性使不同消费需求存在“牵一发，而动全身”，“一荣俱荣，一损俱损”的动态关系，使消费需求量剧烈增减。而且消费需求相关性是不同环境问题类型和组合的重要根源，这是因为需求相关性形成生产相关性，不同的生产满足消费需求相关性的要求，而每类生产的金属制品和生物制品又是组合性和复合性的，在生产原料和原材料的过程产生特定的环境污染和生态破坏，因此，每生产一种产品时，产生特定的环境问题类型、组合和格局。政策对消费需求相关性影响极大，往往出乎意料，使环境问题格局发生巨大变化。

（5）消费需求/供给空间距离使环境问题空间格局和演变动态复杂化

如果消费需求场所和供给场所同在一个区域，消费过程的环境效应和生产过程的环境效应在同一区域内，相互作用，此时，环境问题格局和演变动态易于预测和分析。如果消费场所与生产场所不一致，在不同区域，则消费过程环境效应和生产过程环境效应是分开的，使环境问题格局和演变动态复杂化。同时，消费需求/供给的距离也是环境问题和环境效应转移的重要原因。影响消费需求供给空间距离的政策，对环境问题空间格局和演变动态有明显的影响。

（6）消费需求格局、时空动态是资源要素配置格局、时空动态的基础和动因

需求是生产的动机、动力和导向，需求决定生产和资源配置。需求数量动态、空间格局及演变趋势指导或反映生产力空间格局、经济行业结构，指示资源要素转移、分布组合、配置、格局等资源动态。政策干预或政策变化，导致需求格局、数量动态改变，进而导致资源配置格局和演变动态改变，使资源输出地、输入地、流动路径、集散中心发生变化以及资源流动的种类和数量改变，从而产生明显的环境效应。

（7）消费需求数量动态和空间格局区域化是环境问题区域化的成因

消费需求格局、时空动态区域化，每个区域均有独特的消费需求格局和时空动态，形成不同的生产力空间格局、经济行业结构，形成区位优势、比较优势、竞争优势，使区域分工专业化发展，从而使环境问题区域化。每个区域均有独特环境问题成因、类型、组合、分布、演变特征，构成全省、全国复杂的环境问题空间格局和演变动态。区域性政策和区域内社会、经济发展政策对环境问题空间格局、演变动态区域化影响极大。

（8）消费需求演替的环境效应

任何消费需求对象都有一个出现、发展、繁荣、衰弱、消失的动态历程，当一个消费对象处于旺盛时，新的消费对象悄然出现，迅速扩增，不久取代旧的消费对象，成为主要的消费对象；消费对象不断处于生生灭灭的演替中。消费需求演替的演替方向、演替速度、演替阶段、演替格局和演替环境等对消费组成、数量、种类、比例和关系等，相互作用影响极大；也引发经济行业变动，兴衰更替，改变资源使用对象、数量、资源之间关系、比例、空间格局；改变污染物排放种类和分布，从而改变生态破坏、环境污染物的成因、类型、组合、程度、空间分布格局。消费需求演替诸多因素受众多政策影响和作用。

（9）消费需求不规则波动、快速变化造成巨大资源浪费

新消费需求悄然出现，快速扩增，升至需求的峰值；以市场为导向的企业以此需求信号，竞相生产此消费需求的物品和服务。每个地点生产量低于环境容量，但是从整个区域来看，则可能物品生产量既可能大于需求量，也可能接近或超过环境容量，造成供过于求；资源开采量又大于生产实际使用资源量，因此，需求迅速回落时，资源、原材料严重积压和浪费。消费需求不规则演替转移，消费需求对象变换，对众多资源形成巨大需求压力，造成巨大消费。消费需求不规则波动对生物资源危害远大于矿产资源，这是因为生物资源寿命短，容易变质。消费需求不规则波动亦会引起环境污染负荷不规则波动，这是因为当自然资源无法满足需求时，需要人工合成原材料和初级产品时，各地为满足需求，竞上项目，特定环境污染总量迅速增加，当需求量回落时，又迅速裁减项目降低生产，污染负荷下降。

2）政策导向下的开发项目环境影响

部分政策通过大量开发项目直接作用于环境。政策导向下的开发项目在不同区域分布、格局、迁移的时空动态，具有明显的环境效应。通过分析政策对项目数量动态和空间格局的影响和作用，可了解政策作用环境的途径、机理和预测政策的环境影响（吴晓青等，2001）。

（1）需求状态与开发项目关系动态的分析

需求决定生产，需求数量动态、空间格局、演变趋势指导和决定生产力（供给）数量动态，不规则需求分布和需求波动使生产陷于无序和混乱之中，造成巨大资源浪费和环境污染。需求决定生产的同时易受生产（供给）影响和作用，而改变自身状态，尤其易受无规则的供给速度变化和供给数量的总量变化的影响和作用，陷于无序混乱状态。政策应分析对需求—开发项目关系的影响和作用，应分析需求—开发项目关系动态变动的环境效应。

（2）开发建设项目数量范围的估测

根据区域内资源状况、市场状况和现有设备生产能力，预测开发项目的数量，此数值为平均值。在此基础上，应根据政策特性和区域间项目游移现象，估测开发项目数量的上限、下限，估测出开发项目的范围。当地经济状况良好，政策宽松时，本地加快发展，多上开发项目，外地项目也会大量涌进，使项目数量大增，此时数值为开发项目数量的上限。当政策严厉时，本地区少上项目，外地项目很少进入，此时估测值为开发项目数量的下限。

（3）开发项目区域间游移的环境效应

开发项目跨区建设，跨区游移，不但使各类规划、计划不准确，落后于变化，落后于实际，与实际状况有较大出入和差距，使项目与环境承载力之间关系复杂化，难以预测，而且产生环境问题和环境效应区际转移。环境效应区际转移现象有：生态破坏的区际转移和环境污染转嫁。

（4）开发项目因聚集效应和联动效应形成项目群

大中型开发项目一般能带动相关项目在特定区域共同建设，形成项目群，产生区域性环境影响。开发项目带动相关项目共同建设形成项目群的能力，主要取决于项目配套性、互补性高低和组合能力的大小，其次取决于项目规模、当地经济状况、资源状况等。

（5）开发项目引发的非工程性环境影响

开发项目所在地的群众，以采药、砍柴、挖草、取土、玩耍等方式对环境造成非工程性损害；有时非工程性损害大于工程性的环境影响，如中成药制药厂的附近，附近群众所产生的非工程性环境影响大于工程性环境影响。

（6）开发项目因连锁反应和副作用引发的社会问题和矛盾

开发项目在产生社会效益，使部分人受益的同时，也使部分人受害，形成受益者与受害者之间的矛盾和关系；开发项目越大，受益者与受害者关系越复杂，矛盾越尖锐。能否正确处理开发项目所引发的社会问题和矛盾，不仅关系到开发项目能否顺利实施，而且影响到区域环境态势；如果处理不当，则可能成为新环境问题的根源和导火索，如三峡工程、南水北调工程等。

（7）开发项目环境影响总量

应根据以上所述情形和因素，对不同情形的环境影响，逐一分析和计算，然后复合叠加，才能得出准确的环境影响总量，准确分析政策环境影响问题与环境承载力的关系，及时采取防范措施和准备备选的策略和方案。

3）政策对行为方式的影响和调节

行为方式由满足人类需求的一系列具有不同效率和环境影响的行为构成。不同行为的位置、关系、相互作用的不同，使行为方式状态趋势不同，行为方式的环境影响不同，从而使行为方式环境影响具有明显的动态性（吴晓青等，2001）。

（1）行为方式（生产方式）是由一系列满足需求但环境影响不同的行为构成

行为方式不断进化，效率不断提高，环境影响日益巨大，这种环境影响既可能有利，也可能有害。如采伐木材的全伐、间伐、择伐等方式中，全伐速度快、效率高、环境破坏大，择伐速度略有下降，环境破坏明显降低；间伐速度最慢，环境破坏最小，有利森林永续利用。

（2）行为方式（生产方式）与消费需求存在复杂相互关系和相互作用

无论天生的本能行为，还是后天习惯性行为，一般是满足某种需求，需求与行为相互依赖，缺一不可。消费需求消失了，行为失去长期存在的基础环境，从而消失，被淘汰；缺了相应的行为方式，消费需求无法形成或难以长期维持。需求的出现和扩增刺激相应的行为方式产生和发展。新的行为方式出现，可能暂时没有相应的需求，但不久相应的需求出现，填补需求空缺，新技术工艺、新产品问世时，常遭遇消费需求“暂时空缺”。

行为可分为有害行为和合理行为，需求亦可分为有害需求和合理适度需求，因而行为与需求构成以下复杂的关系和作用：

①有害需求使合理行为方式改变性质和用途，危害环境。

②有害需求与有害行为方式相互刺激，相互促进，有害需求量越来越大，行为方式日益泛滥，形成难以解开的恶性循环，危害环境，如“多子多福”的生育需求与毁林开荒有害行为，形成恶性循环，产生众多的生态灾难。

③适度的需求可通过合理行为满足或者通过有害行为来满足。满足需求过程的环境影响不同，合理行为满足适度需求过程的环境影响小。

④有害行为满足合理需求，环境破坏大，众多污染行为和浪费资源行为就是典型，以有害行为（生产方式）满足合理需求是环境恶化的根源和驱动机制。

从需求—行为复杂关系中，有利于环境的适度需求—合理行为关系所出现的比例和概率很小。政策失误或政策不当会降低此比例和概率，使行为—需求关系状态有害环境。

（3）行为方式（生产方式）在生存斗争中发展和进化

行为方式中不同行为在社会生活、经济过程中激烈竞争，适者生存，不适者淘汰。众多选择因素影响和决定行为的生存和发展。筛选、塑造行为的因素有：宗教及仪式；风土人情、风俗习惯、人文传统；行为的社会需求和经济需求；行为的成本收益；行为操作性、简易性、适应性；工具可得性及效能；行为的学习时间；行为习惯存在的时间，行为心理，群众基础；美学价值，伦理关系，环境影响。

当各种条件一致时，决定性选择因素有需求、成本收益、行为的简易性和适应性（吴晓青等，2001）。

有害行为一般比合理行为更具有竞争优势。有害行为与宗教、伦理、风俗习惯等缺陷紧密相关，历史悠久，根深蒂固，有广泛的群众基础；同时受到政策失误不断刺激，而得以强化；有害行为一般成本低，收益高，经济可行性大，或者操作简单，易学易用，或者比较能够迎合广大群众短视心理和认知水平，因而更易于广泛流行。政策失误或不当，加剧有害的竞争局面使有益行为受到抑制，有害行为泛滥，危害环境。政策应分析满足需求的不同工艺、技术设备、生产途径等的环境效应，应分析有害技术生产方式与合理技术、生产方式的关系动态，防止政策不当的环境危害（吴晓青等，2001）。

（4）行为方式（生产方式）环境影响动态化

行为有一个出现、发展、高潮、衰弱、消失的过程，行为的涨落和生生灭灭导致行为方式的组成、数量、种类、关系、结构、状态发生改变，使行为方式具有明显动态性，其环境影响也具有动态性。当行为方式中的有害行为种类、数量、比重上升和扩增时，此行为方式的演变方向和演变速度不利于环境。政策可以影响行为方式中有害行为和合理行为之间关系、比例和作用，影响行为方式演变方向和演变速度，从而影响行为方式的环境影响。

9.6.4　基于政策规律的战略环境评价

1）间接作用于环境的政策战略环境影响评价

文化政策、伦理政策、教育政策、宗教政策等极大地影响着人们的思维方式、思维过程，影响行为指导思想、行业组织方式、行为的社会环境和氛围，极大地改变和影响人们行为活动方式、强度、频率、范围、区域以及其活动与环境相互间关系动态。现实生活中众多例子说明意识形态对环境状态影响极大，有时甚至是决定性的，例如注重子女教育、注重人口素质提高的地区，尽管有时经济落后，但生态环境十分优美；亦如崇敬自然、敬畏自然的地区，尽管有时闭塞贫穷，但生态环境良好（洪尚群等，2002）。

（1）间接作用为主的政策的作用和改变生态环境途径

精神因素和意识形态因素以复杂方式和途径影响和改变人类行为，进而间接地影响和改变人与自然关系状态；意识形态因素至少通过以下基本途径影响和改变生态环境：

①思维方式、价值判断、社会伦理、生态道德、宗教信仰、审美情趣。

②行为的导向、筛选、塑造和改变。

③消费意识、消费导向、消费心理、消费需求、消费文化等消费构成因子。

④社会组织管理方式、制度体系、运行机制、经济结构等。

现以意识形态因素对消费的作用和影响，进而间接损害环境为例，说明意识形态因素如何作用于环境。

人类消费行为是一个长久的生态过程，横跨人文社会过程、经济过程、生态过程，由众多环节构成的：意识→欲望→潜在消费需求→现实的消费需求→需求的满足（供给）→资源获取→（环境污染压力，资源需求压力）。

人类消费除了受到经济状况、生产力发展水平影响外，还受众多社会因素影响。有时候消费行为是难以理解的，有时消费行为习惯性极强，盲目性极大，这些是受众多文化因素和社会因素诱导和驱使的，因此潜在消费需求转化为现实的消费需求，形成消费行为是存在转化因素和转化机制的。

我国消费意识、消费结构、消费习惯、消费对象、消费内容等之所以严重不合理，畸形消费、愚昧消费之所以十分盛行，严重危害环境和残害野生动物，是因为受传统人文文化缺陷和错误之害。

我国饮食文化、居住文化、墓葬文化、中药文化、“鸟文化”、“根雕文化”、乡土情结、安贫退守、“安土重迁”、重死轻生等传统文化存在众多缺陷和错误，毒害人们的思想，误导人们行为，极大地危害生物和环境。例如，受“金、木、水、火、土”阴阳互换、衍生万物、绵延不断的“五行”学说的影响，我国广大农村偏好使用寿命短、易损坏的木头做建筑材料，而不使用寿命长、不易损坏的石头做建筑材料，因为石头不属于“五行”成分。这种传统习惯根深蒂固，致使大量森林消失，水土流失严重。又如我国广大群众对动物态度恶劣，行为粗暴而残忍，嗜食野生动物，滥捕滥杀野生动物，致使大量野生动物消失，与我国宗教、伦理的缺陷紧密相关，也与饮食文化缺陷有关。依此类推和分析，将发现众多环境问题的发生和蔓延有极强的人文背景和社会根源，众多不良社会因素、习惯、文化等诱导着环境问题发生（洪尚群等，2002）。

（2）间接作用于环境为主的政策战略环境影响评价的内容和重点

间接作用于环境的政策战略环境影响评价，首先要了解政策对象、范围、人数、强度、持续时间、社会环境；分析政策的作用和影响途径，对可能的影响途径和方式进行环境影响评价。间接作用于环境的政策的环境影响评价内容和重点包括（洪尚群等，2002）：

①诱导不良环境行为和破坏环境行为的趋势和概率。

②资源使用种类和数量的间接贡献。

③污染物排放种类和数量的间接贡献。

④生态负荷、环境压力的间接贡献。

⑤对消费需求/供给关系状态的影响。

2）直接作用于环境为主的政策战略环境影响评价

能源政策、交通政策、人口政策、移民政策、材料工业发展政策等众多政策通过众多开发项目直接作用和改造环境。开发项目一般具有联动效应和聚集效应，能带动相关项目的开发，形成项目群。开发项目规模越大，聚集效应和联动效应越明显，越能带动更多的项目开发。例如大型水电站附近和沿线，能带动兴建道路、工业区、居民住宅区、群众开荒等，带动区域性开发，产生区域性环境影响。开发项目不仅造成工程性的环境影响，而且带动和引发非工程性的环境损伤。这是因为开发项目使人们的人类活动场所扩大和前移，在项目场所附近的群众或居民可能以挖土、砍树、玩耍等方式影响或损伤环境。开发项目越大，非工程性的环境影响量越大，有时甚至超过工程性的环境影响。这些特性应在评价中予以充分考虑（洪尚群等，2002）。

（1）直接作用于环境的政策环境影响评价内容和重点

①环境行为和资源行为的方式、强度、频率、范围、持续时间、区域等影响或改变。

②资源需求总量、资源供给状况、资源需求压力、环境负荷。

③工程性的环境影响总量，同类项目的累积性效应，不同类项目叠加复合所产生的污染总量和生态破坏总量。

④非工程性环境影响总量。

（2）直接作用于环境的政策战略环境评价程序和方法

该评价程序分为两大部分，即政策社会效益和经济效益分析，以及政策的环境影响评价。

①政策社会效应分析

根据市场需求、现有设备生产力环境容量等因素，分析和预测政策作用的区域、人数、强度和项目数量，此数值为平均值。同时应根据政策作用规律，分析和预测政策效应的上限和下限。当政策对政策对象有利时，政策对象多上项目，不属于政策范围的也挤进政策范围内，竞相上项目，产生“一窝蜂”的现象，此时预测值为项目数量的上限。当政策对象不利时，政策对象想方设法逃避政策的限制和束缚，少上项目，此时是预测值与项目数量的下限。

②政策环境影响评价

此处仅对开发项目环境影响评价进行探讨。开发项目的环境影响评价至少包括三大部分，即直接项目的环境影响总量、因聚集效应产生的相关项目的环境影响总量以及因开发项目引发的非工程性环境影响总量。

3）环境间接作用和直接作用并重的政策战略环境影响评价

资源的聚集效应、生物制品的原材料复合型、金属产品配件组合性，使人类经济活动和生产活动具有相关性。因为行为的相关性，相关经济活动和生活活动聚集在一起，相互依赖，唇齿相依，形成不可分割的行为群体。当政策对特定的经济活动或生产活动作用时，会波及和影响到行为群体中的相关行动活动，“牵一发，而动全身”，引发连锁反应，产生副作用。例如，实施生态农业建设政策，就影响到传统的化肥行业、农药行业、销售行业、交通运输行业等。对关联度大的行为群体中的行为活动作用时，连锁反应强烈，产生副作用多，对环境影响复杂；对关联度小的行为群体中的行为活动作用时，连锁反应不强烈，副作用不多。因此，对此类活动实施作用的农业政策、经济政策、产业发展政策、区域发展政策等政策进行战略环境评价，一定要进行相关性分析。通过相关性分析，了解关联度的大小、相互影响途径、方式，揭示相互间的关系和作用机理，预测连锁反应可能产生的副作用种类、数量以及对环境的影响，尤其是对经济活动施加影响的各类经济政策（洪尚群等，2002）。

对间接作用和直接作用兼具并重的政策环境影响评价的方法，首先进行经济活动、生活活动、经济行业的相关性分析，揭示经济行业相互间关系和相互作用机理，预测连锁反应状况和连锁反应的种类、数量以及与环境的关系。然后对政策直接作用过程与间接作用过程的环境影响进行评价。政策间接作用过程的环境影响评价是重点，决定政策战略环境评价的成败。

9.6.5　政策战略环境影响评价程序及设计

政策环境影响评价工作流程可分为三大阶段：准备阶段、分析评价阶段和编写评价报告书（表）阶段。其中，分析评价阶段是关键核心阶段，决定政策环境影响评价的成败优劣。分析评价阶段的程序和步骤对分析评价的速度、准确性、效率，以及分析技术方法、手段设备的选择和应用都有着极大的影响。

1）政策环境影响评价程序设计基本要求

政策环境影响评价程序设计必须符合政策与生态环境相互作用过程和相互作用规律。政策作用于环境是分阶段进行的，政策环境影响的产生也是分阶段的。政策环境影响的产生过程分为三大阶段，即政策制定即政策作用于环境之前的阶段、政策与环境相互作用过程的阶段以及政策环境影响产生的阶段。

根据政策与环境相互作用的规律，政策环境影响评价程序可分为三个分程序，即政策与环境相互作用之前的分析评价程序；政策与环境相互作用过程、作用机制分析程序；政策环境影响量化和计算的程序。

2）政策与环境相互作用之前的分析评价程序

本程序由政策审查分析程序和生态评价程序构成。

（1）政策审查分析程序

设计本程序的目的和功能是审查政策程序性、科学性、合法性，对不当或违法的政策及时作出修改意见和要求。该程序首先通过常规的政策分析方法，进行政策审查；通过政策背景状况分析，政策制定人员分析，政策形成过程分析，政策指导思想、内容、结构、任务、目标、功能分析以及政策特性和政策作用规律分析等，判别政策的合法性、合理性、有效性。然后进行政策的社会分析和经济分析，通过政策经济分析和政策社会分析，判别政策经济影响和社会影响能否为社会和经济所接受，能否实现经济效益和社会效益协调统一，预测政策的副作用，连锁反应的种类、数量、产生的原因和途径，政策可能变型的概率和途径。在审查分析过程中，发现以下几种情形应及时通知决策机构和制定政策的机构修改：适用法律不当，违背宪法，同现有法律体系相抵触；程序不当，未经有关部门协商，综合决策，擅自制定政策；违背决策科学化、民主化、公开化、程序化；政策副作用多，可能严重变形等。

（2）生态评价的程序

该程序的目的和功能是研究生态系统历史和现状，提示生态系统的污染源特征和规律，研究环境问题、成因、空间格局和演变规律。在系统生态学、景观生态学、地球系统科学等科学理论指导下，借助地理信息系统和环境管理系统，通过用环境质量评价技术、生态评价技术和遥感监测技术，开展以下分析：生态系统的系统分析，资源整理和动态分析，污染源、生态破坏和环境问题格局与动态分析。旨在深刻了解：

①环境行为状况、特征和动态。

②资源种类、组成、数量、分布、关系、结构、流动、空间格局、数量动态、资源储备、资源市场。

③污染源的来源、成因、分布、数量、数量动态、空间格局。

④环境生态系统的特殊特征，敏感因子、敏感区域、脆弱区域、敏感状态，临界点（突变点），濒危物种种类、区域分布和数量。

3）政策与环境相互作用过程和作用机理分析的程序

设计本程序目的和功能是剖析政策作用方式、作用网络、作用途径、作用机理，深刻揭示政策作用规律：研究在政策作用下，生态系统状态与演变规律，资源动态，环境问题格局发生的变化和变化规律；将显性和隐性的环境影响细化、区域化、时段化，建立不同生态系统类型，不同环境功能区的静态和动态的环境影响清单。政策作用生态环境的方式有三种：一是直接作用生态环境，如交通、水利、能源、材料工业政策等；二是间接作用于生态环境，如教育、宗教、伦理等政策；三是直接作用和间接作用相结合的作用方式，如经济政策、区域开发政策等。每种政策作用方式，有数条作用途径和众多作用环节与作用点构成复杂的作用网络。

（1）直接作用环境的政策作用机制和作用网络分析

原材料工业等政策，通过以下途径和形式，直接作用和改变环境：

①改变人类活动的方式、区域、频率、强度、数量和活动工具。

②改变原材料、资源的种类、数量、强度、使用方式和使用区域。

③改变开发建设项目的数量、分布、建设区域和区际流动。

④限制污染物排放种类数量，收集处理方式，在剖析政策作用途径和作用机制后，寻查政策作用环节和作用点，绘制政策的作用网络图；根据政策作用网络图，分析环境影响，建立环境影响详细清单。

（2）间接作用于环境的政策的作用机制和作用网络分析

宗教政策等虽不直接作用环境，但通过人们的生产行为和消费行为，间接侵害环境，对生态环境造成巨大胁迫。宗教政策、伦理政策影响和改变人们的自然观、世界观、环境意识、审美倾向、价值准则，改变行为指导思想。在特定时空尺度和演替阶段中，对政策行为动机、行为驱动机制、评价机制、制衡机制和行为环境，对间接地改变资源需求/供给关系和动态，对间接地改变原材料、资源使用方式和废弃物处置方式，对特定的资源需求压力、污染压力和生态损害结构的形成，具有巨大间接影响和贡献。

（3）直接作用和间接作用兼具并重政策的作用机制和作用网络分析

经济发展政策、区域开发政策、科技发展政策，既能以直接作用方式影响和改变环境，也能通过间接作用方式影响和改变环境，而且间接作用方式中作用途径与直接作用方式的作用途径相互影响和相互作用，这使政策的环境影响复杂化。由于经济活动和生产活动关联性强，一个经济行业中生产活动的变化会引起相关的经济行业和生产活动发生变化，因此经济发展政策、区域开发政策等分析，应按以下程序和步骤进行：

①经济环境、经济过程、区域态势分析。

②经济行业、生产活动相关性分析，提示相关途径和相关程度。

③提示经济行业相关性、生产活动相关性与经济结构、人文环境、社会组织之间的动态关系。

④提示政策对社会、对经济作用的途径、形式、环节、作用点、频率、强度、规模、数量，构建政策作用网络图。

⑤将政策作用网络图环境化，建立详细环境影响清单。

4）政策环境影响量化和计算的程序设计

本程序的目的和功能是根据详细环境影响清单，对政策环境影响进行统计、分析和量化，判别政策环境影响总量能否为生态系统所消化和接受。

（1）政策环境影响量化和计算的基本思路和策略

①政策环境影响总量构成

政策环境影响总量是由三类总量构成：一是环境污染负荷叠加所产生的环境影响总量；二是生态破坏所产生的环境影响总量；三是生态破坏与环境污染相互作用所产生的环境影响总量。

②影响政策环境影响总量的因素

影响政策环境影响总量的主要因素有生态系统异质性和尺度效应，政策环境影响区域化，污染源、资源时空分布非均匀，环境问题格局区域性，不同演替阶段、状态的生态系统的反应能力和抵抗能力等。

③政策环境影响量化和计算的基本思路

运用环境影响数量化技术和环境影响货币化技术，根据详细环境影响清单，对每个政策作用途径的环境影响进行量化和计算；然后计算各条政策作用途径相互作用后的环境影响总量。

（2）政策环境影响量化和计算程序设计

①间接作用于环境的政策影响量化和计算的程序设计

本程序根据环境影响清单，计算政策对环境问题和环境损害的诱导影响和间接贡献，包括：诱导不良环境行为的方向、趋势和概率的间接贡献的分量；资源需求/供给关系状态的间接影响，资源需求压力的间接贡献的分量；对待废弃物的态度和处置废物质财富方式的间接影响；环境污染的间接贡献等。

②直接作用于环境的政策环境影响量化计算的程序设计

在详细环境影响清单基础上，根据不同类项目相作用特性和同类项目作用特性，建立环境影响剂量-反应式，计算政策的环境影响。应考虑项目相互作用特性，同类项目的环境影响存在时间累积效应、空间堆积效应、临界效应、饱和效应等效应（影响）；不同类型项目存在协同效应，产生相关环境问题和环境影响。

③直接作用和间接作用并重的政策环境影响量化和计算程序

剖析直接作用方式中的作用途径与间接作用途径对应关系和相互作用；建立直接作用途径与间接作用途径的数学模型，对相互之间量的关系进行解析；建立政策环境影响剂量-反应式，计算环境效应（影响）；将政策作用网络的各条途径的环境影响（效应）的量进行汇总。