制度创新与区域经济一体化

7.1　制度创新与区域经济一体化

近二十年来,港澳地区产业的转移使珠江三角洲迅速成为环太平洋地区重要的制造业基地。珠江三角洲发展到今天,其优势不在城市化,也不在产业构成的完整性,而在于制度创新所激发的活力和比较规范的市场规则。制度创新活力对珠江三角洲地区的经济发展产生了重要的促进作用。但是,在当今全国经济发展群雄并起的局面下,珠江三角洲要继续保持优势和活力,只有持续不断地进行制度创新,建立新的制度优势,才能得以持续发展。

珠江三角洲在改革开放中实现了许多制度创新,极大激发了经济的快速发展。其中,率先改革旧的流通体制和价格体制,由市场调节商品价格,促进了多种经济成分共同发展的流通体制建设;改革旧的投资体制,实行“谁投资,谁受益”,使国内外资本喷涌而入,推动了经济高速增长和工业化进程;改革劳动用工制度、人事制度、住房制度等,端掉“大锅饭”,打破固定工制度,实行合同制用工,较早建立起效率优先、兼顾公平,按劳分配和按生产要素分配相结合的新制度,全面启动了开放型经济的动力体系;打破外贸垄断格局,授予企业自营进出口权,形成开放式经营、多渠道出口的新局面,使广东经济迅速实现了由封闭向开放的大转型,外贸、外资、外商投资企业的数量长期居全国首位;引进多种投资组合,建设发达的交通基础设施,使珠江三角洲形成了密集的高速公路网和便利的二小时经济圈。事实上,珠江三角洲大力发展的非公有经济的实践,为我党在十六大做出扶持发展壮大非公有经济的正确决策,提供了十分重要的理论和实践根据。

从新制度经济学分析珠江三角洲改革开放的经济成就,不难发现:产权主体明晰的民营企业的发展发挥了很大作用。科斯(R.H.Coase)在1960年发表的《社会成本问题》一文中指出,当交易成本大于零时,产权的明晰化对资源的有效配置起着关键作用。民营企业较国有企业具有产权更为明晰化的优点,产权的明晰化使得其资源配置效率较高,从而企业的实际生产经营过程也更有效率。资料显示,从1992～2001年,广东民营企业各项指标以年均30%～50%的速度增长,2000年,包括珠江三角洲在内的广东省非公有制工业企业创造的工业增加值,已占到广东全省工业增加值的42.89%。

专业化生产能够提高资源配置的效率,但在有中间产品交易的条件下也会增加交易费用,从而使专业化和交易费用成为两难选择,而市场的产生在一定程度上能缓和专业化和交易费用之间的矛盾。专业化生产使得生产者将其生产集中于较少的操作上,容易提高熟练程度,形成专业化经济;专业化使得生产者集中于较窄的生产领域中,比较容易产生技术创新。专业化还可以降低管理的复杂程度,提高企业管理效率。因而,越是专业化,就越容易达到最适生产规模,形成规模经济,也就能获得生产费用的节约。另一方面,专业化程度越高就会提高专业化企业的垄断程度,从而同该企业交易就会增加交易费用,但市场可以通过多向选择调节并减少交易费用。珠江三角洲经济发展就是利用了专业化经济和市场交易制度,有效促进了生产要素的优化配置,形成较好的产业配套。目前,珠江三角洲政策方面的优惠已不很明显,但多年建立起来的市场经济的制度优势日益显著。珠江三角洲分布于珠江东西两岸的IT制造业和家电制造业基地,构造出完善的上、中、下游产业配套链和产供销网络,形成了专业化生产和规模化经济圈。

港澳地区与珠江三角洲地区以优势互补为基础的“前店后厂”式一体化生产贸易体系的形成,导致三地之间商品、资本、人员和信息的流动和生产要素在区域内的优化配置,也促进了区域经济的整合过程。这种以比较优势为原则,以市场导向为基础的区域内资源的合理配置,不仅推动了珠江三角洲地区高速的经济增长和工业化进程,而且使香港从劳动密集型制造业中心转变成为国际金融和商贸服务中心。

随着经济全球化国际环境的变化,东盟自由贸易区的建立,港澳珠区域经济一体化的进一步提升,迫切需要在更为广阔的范围内,构建一个行之有效的区域政府合作机制,以推动和实现区域经济一体化。“泛珠江三角洲”的提出和实施,正是在这种市场背景下产生的。

新制度经济学认为,交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间关系,必然会使交易费用增加,而协调地方政府之间的利益关系,单纯寄希望于中央政府的宏观调控,不仅成本太高,也难以达到目标。因此,顺应区域经济一体化发展的客观需要,建立一个跨行政区的协调管理机构尤为必要。具体来说,该机构的具体组织形式,可借鉴世界发达国家和国际组织的经验和做法,比如,美国的区域开发委员会及区域规划协会、德国的区域联合体、加拿大的大都市,赋予该组织相应的立法权、行政权和财政权等。

其主要职能是:组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题;统一规划符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构;制定统一的市场竞争规则和政策措施,并负责监督执行情况;协助各市县制定地方性经济发展战略和规划,使局部性规划与整体性规划有机衔接。

关于组织内部的功能性机构设置方面,除负责日常联络和组织工作的秘书处外,还应根据专业、精简、高效的原则设立各种专业委员会和工作小组。它们有一定的管理、协调、研究分析和组织职能,并越来越具有一定的常设性质。

在机构的人员配备方面,应坚持公正和专业的原则,在各地方政府的经贸委、计委、财政、人民银行等相关职能部门中抽调部分公务员,并且保证区域内各地方政府人员数量的平衡。

该机构的治理结构应适度效仿民间组织,其主要领导人必须由各地方政府民主选举或中央政府在充分征询各地方政府意见的基础上协商产生;机构内设立理事会作为该组织的最高权力机关,理事会成员由各地方政府的行政首长和中央政府相关部门的官员兼任,共同协商决定有关区域发展的重大战略问题,其做出的决策对区域内各地方政府具有普遍的约束力。

建立各类半官方及民间的跨地区的民间组织。各级政府应积极推进体制改革,打破阻碍民间组织发展的制度障碍,为民间组织发展创造良好的制度环境,组建跨地区的民间组织,以民间的力量自下而上地推进区域政府合作,进而实现区域经济一体化。以民间力量推动经济合作,不仅具有成本低、见效快的优势,而且民间组织自身的思想框框少,没有地区利益等方面的影响。因此,在现代市场条件下,应当充分重视民间组织在区域经济一体化中的推动作用。民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。具体形式可有不同层次:一是可建立以各地经济专家为主体的,如“珠江三角洲经济一体化发展咨询委员会”等组织。这些组织机构不同于一般的研究机构,它应成为政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。行业协会要突破行政区划障碍,组成跨地区的行业联盟,共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则,推进区域市场秩序建立,探索区域各类市场资源的联结和整合等。三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。跨国公司是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式;同样,跨区公司也是打破区域封闭格局最好的方式。因而,要倡导组建各地相互参股的跨地区的超级巨型企业集团,这既是参与国际竞争的需要,也是打破封闭,优化资源配置,增强综合竞争力的需要。当然,这种超级企业集团不是行政的捏合,而要遵循市场规律。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业,再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业,形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。