1．1 公共品理论
我国传统的经济理论、财政学理论体系中是没有公共品这一概念的。改革开放后西学东渐，我国经济学界在建立社会主义市场经济体制的实践中逐步接受公共品理论，并适应我国改革开放实践的需要不断丰富和发展公共品理论，特别是在上个世纪90年代中期以来，公共品问题成为理论界研究的一个热点问题。
1．1．1 公共品的内涵与特征
公共品(Public Goods)[1]概念最早由兰度尔(E．R．Lindahl)在1919年提出。[2]而有关公共品的思想，则由来已久。在英国古典经济学家对政府职能的论述中，就可以找到其有关公共品的思想。早在250年前，大卫·休谟(David Hume)就曾注意到:其任务完成对单个人来讲并无什么好处，但对整个社会却是有好处的，因为只能通过集体行为来执行。[3]亚当·斯密在《国富论》中提出政府的职责是保护社会，使之不受侵犯;建设并维持某些公共事业及设施等。而较早完整给出公共品定义的则是萨缪尔森，他认为，公共品是指所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品;而每个人对这种产品的消费，都不会减少其他社会成员对该产品的消费。或者说，公共品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。在他看来，社区的和平与安全、国防、法律、空气污染控制、消防、路灯、天气预报以及大众电视等都是典型的公共品的例子。[4]尽管不少经济学家对这个定义持保留意见，且奥尔森(M．Olson)、布坎南(J．M．Buchanan)等人也提出了自己的定义，但是，后来研究公共财政学的大多数学者都普遍接受了萨氏的定义。所以，目前比较流行的公共品定义为:凡具有非竞争性和非排他性的物品或服务称为公共品。与此相对应，具有竞争性和排他性的物品或服务则称之为私用品。当然，从广义上说，政府的制度安排也符合公共品的特性。
按照上述公共品的内涵，与私用品相比，公共品有如下显著不同的特征:
一是非竞争性(Non－Rival)。即消费的非竞争性，它是指一个人对公共品的消费不会减少其他人对该产品的消费，也就是说在公共品数量既定的情况下，增加一个消费者的消费边际成本为零。或者说一个人对公共品的消费并不会造成另外的人失去或减少对该公共品的消费，同时，不会由于公共品消费者的增加而增加额外的成本。这一特征使得这类物品或服务一经提供，再新增一个消费者的边际费用为零，价格机制对这类物品或服务的资源配置、生产、交换便告失灵。
二是非排他性(Non－Excludability)。即受益的排他性，它是指对非付费消费者权利的排除。私用品具有排他性，因此消费者付费获得产品后，其他就不能获得其效用。公共品具有非排他性，是指要将某人排除在外，技术上做不到，或者技术上或许可能实现排他，但排他的成本太高，得不偿失。市场机制只能在消费具有排斥性的条件下才能正常发生作用，在不存在可排斥性的条件下，人们就会从自己私利最大化的角度出发“搭便车”揩油，因为即使不为此纳税或缴费也能享用这一“天上掉下的馅饼”，那么，作为理性的“经济人”就不会主动去纳税或缴费了。这样一来，市场机制在这类物品或服务的提供上又失灵了。
此外，有不少学者提出，公共品还有两个重要特性:一是效用的不可分割性;二是强制性。但是，笔者认为，这两个特征实际上是非竞争性和非排他性的题中应有之义。因此，非竞争性和非排他性这两个特征足以反映出公共品的基本特征。
从上面的分析中可知，公共品的非竞争性和非排他性都将导致市场机制在公共品的提供上失灵。但是，类似国防、公共秩序、法律制度、天气预报等物品或服务又是人类社会存在与发展须臾不可离的，因此，这类物品或服务是只有依靠政府利用税收和预算等这一特殊资源配置方式来提供的公共品。
1．1．2 公共品的分类
如果某种物品或服务同时具备非竞争性和非排他性这两个特征，就很容易与私用品区别开来，而事实上有许多物品或服务并非同时具有这两个特征。另外，不同的公共品其受益范围不同，有的受益范围遍及全国，有的只局限于某一特定的区域。因此，针对这些不同的情况，可以将公共品进行不同的分类。
表1－1 私用品、纯公共品与准公共品的区别[5]
如表1－1，按公共品的性质划分，公共品可分为纯公共品和准公共品。同时具备非竞争性和非排他性的公共品一般称之为纯公共品。而只具有非竞争性或非排他性的公共品一般称之为准公共品。因此，整个社会的物品或服务可以划为三大类:即私用品、纯公共品和准公共品，三者之间的区别见表1－1。
此外，公共品还有许多其他的划分方法，如，按公共品的地域划分，可分为全球性公共品、全国性公共品、地方性公共品等;按公共品的具体用途划分，可分为生产性公共品、生活性公共品和发展性公共品;按公共品的物理形态特征划分，可分为有形公共品和无形公共品;按公共品所处区域则可以划分为城市公共品和农村公共品，等等。
1．1．3 公共品的供给理论
1．1．3．1 免费搭车者问题
由于公共品具有非排他性和非竞争性特征，那么，消费者个人往往没有对该种物品或服务真实表达偏好的激励，他们可以搭便车，即从其他人付费“购买”的那些物品或服务中免费受益。如果人们可以免费消费某种物品或服务，那么，作为一个理性的人，他自然会千方百计“保持沉默”，期望其他人承担提供这种物品或服务的成本，他则可以在不用承担任何成本的情况下享受这些物品或服务，这就是“免费搭车者”的策略。所谓免费搭车者就是试图享受公共品的利益而不承担公共品融资成本的人。由于搭便车问题的存在，便产生了一个典型的市场失灵的情形，并由此产生一些弊端:一些有纳税能力的人逃避纳税而享受公共品，从而造成公共品消费上的不平等和低效率。既然在公共品的消费过程中不存在一种类似于竞争市场中的激励机制，从而难以避免搭便车的问题，那么由政府集中计划生产并根据社会福利原则来分配公共品就成为解决搭便车问题的一个重要选择了[6]。
1．1．3．2 公共品的政府供给
在市场经济体制下，公共品是不可或缺的，那么，谁来提供公共品呢?由于公共品的特性将导致“免费搭车者问题”，价格机制将被扭曲，从而使市场机制在配置公共资源和供给公共品时失灵。改革开放之后我国广大农村原有水利设施年久失修甚至荒废与此有密切关系。所以说，公共品不能由私人生产和供给，市场不能够实现公共品的最优配置。为了弥补市场机制的缺陷，就需要政府发挥作用，通过财政预算方式解决公共品供给问题，以满足辖区居民对各种公共品的需求。因此，提供公共品是政府的重要职能之一，也是对公共财政的本质要求。正如樊纲指出的那样:“政府的职能不是搞企业，也不是搞产业，而是提供‘公共品’，一方面是基础设施建设，即所谓的硬件，另一方面是各种软件，即法律法规、制度环境。随着基础设施建设的逐步完善，现在在各地区之间经济发展或经济竞争力的差距，越来越根源于政府的工作效率和公共服务的提供方面。也就是说，制度创新、体制改革、公共服务的差距是各地区企业发展与竞争环境差别的主要根源所在。”[7]
所以，提供公共品是政府的基本职能。
1．1．3．3 公共品的市场供给[8]
政府的最基本职能就是提供公共品，但并不等于所有公共品都需要由政府来生产。纯公共品应由政府组织供给，而对于准公共品，政府的介入是必要的。但政府的介入并不意味着要政府包揽一切，政府的介入是指政府可以通过一定的制度安排(这也是一项纯公共品)使私人部门的收益得到保障，从而引导、鼓励私人部门提供准公共品。事实上，在政府的制度安排下，许多由政府出资提供的纯公共品项目，也是可以通过公开招标的方式承包给私营部门来建设经营，以提高公共品的供给效率;对于一些已经由政府投资建成的项目，也可以通过管理合同、租赁协议等方式改为企业经营，政府可以适度撤资。这就是说，借助市场的力量来解决公共品的供给问题也是可行的。其实，西方的一些学者从不同的角度、在一定程度上阐述了公共品市场化这一问题。林达尔均衡就是一个较具代表性的观点之一。林达尔均衡是以私人用品作为理论分析基础的。对于私人用品而言，只要需求等于供给，就能完全达到竞争性均衡状态。但是，公共品的生产和消费就不能满足上述的均衡要求。由于公共品的特性使单个生产就可以满足全部的消费，即单个人的消费就意味着全部的生产。能否通过一个新的定价方法来建起一个类似于竞争性均衡模式呢?林达尔发现，不是所有的消费者面临一个公共的或相同的价格，而是全部消费者有一个公共的数量;不是物品在全体消费者之间进行分配，而是总成本在消费者之间进行分摊，尽量使每个消费者面临的价格和该消费者对公共品的真实评价相符合，这样就使得每个消费者愿意支付的价格总和正好等于生产公共品的总成本。林达尔均衡就是针对每个消费者对公共品的真实评价分别收取不同的价格。消费者评价高，收取费用就高;评价低，收取费用就低。林达尔均衡可以在某些场合下使用，现在确实存在着有消费者自己给消费物品定价的做法。但同样也存在着这样一个问题，怎样才能保证消费者诚实地报出自己对公共品的评价呢?如果没有高素质的消费者，或没有排他的装置，理性的消费者就可能故意降低自己对公共品的评价，更不乐意支付恰当的价格来消费公共品，甚至将自己的评价故意降到零，而不支付任何费用。所以，林达尔均衡关于使公共品市场化理论的实施必须存在高素质的消费者或排他装置使消费者如实反映各自的主观评价。
可见，准公共品的供给可以采取政府与市场相结合的方式或者由市场来提供成为可能。如公路特别是高速公路，由于其投资巨大，投资回收期长，社会效益大但短期经济效益不明显，私人部门一般不愿涉足，因而被认为是公共品。随着股票这一金融工具的出现，投资所需的巨额资金就可以在短期内筹集起来，政府也可以通过税收优惠，甚至补贴等措施，提高该项目的投资利润率，增加对私人资本的吸引力，从而加速高速公路的建设。又如教育一度被认为是公共品，但现代人认为基础教育是纯公共品，其社会效益明显，而高等教育就是一种准公共品，因为接受教育可以视作受教育者的一种投资，而且投资回报率一般高于其他投资，因而高等教育可以实行国家投资和上学收费相结合。
1．1．4 农村公共品的内涵与基本特征
有关农村公共品的含义，国内现有文献中比较倾向的观点，是将与农民生产、生活相关的非竞争性、非排他性物品或服务看作农村公共品，如农业生产的基础设施项目、农村教育和科研，农业生产信息和技术服务、农业生产的技能培训、农村公共秩序等等(柳光强、王海，2003)。我们这里将农村公共品定义为:农民生产、生活中集体参与共享的具有一定非排他性和非竞争性的物品或服务，具体包括交通设施、电网、水利设施、义务教育、科技推广、通信、信息服务、气象预报、公共安全、防灾减灾、医疗保健、社会保障、市场、文化娱乐等。为便于进行分析比较和收集数据，本书在分析农村公共品供给结构时重点讨论科技、教育、公路、水利设施、电网和通信等六项公共品。
可见，农村公共品是相对于农民私用品而言，用于满足农村公共需要，而在农村地域范围内私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性的公共物品或服务。根据农村公共品在消费过程中的性质不同，农村公共品同样可区分为纯公共品和准公共品。农村纯公共品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排他性的物品或服务。典型的有:农村基层政府行政服务、义务教育、公共安全、天气预报、大江大河治理等。这些项目由于高排他性或成本太大，私人一般不愿提供或无法提供，因此，同其他纯公共品一样应由政府免费提供。然而，由于我国长期推行非均衡发展战略，在公共品的供给上存在“二元体制”，农民生产生活中的公共品绝大多数是以准公共品的形式存在的，即农村公共品主要依靠农民自身“自给自足”来解决，这也是农村公共品长期缺乏的重要原因。
与城市公共品相比，农村公共品存在如下几个特征:
一是分散性。农村社区具有分散性的特点，即农村社区处于我国行政结构的最基层，生产规模较小且经营分散，农村生产的分散性决定了其公共品供给的分散性特征。
二是更强的公共性。农村分散的生产经营状况决定了一些在城市中可以由私人提供的物品或服务，在农村则要由政府来供给，以公共品的形式提供。比如新技术的运用，在工业中这可能完全表现为一种企业行为，可是，在农村推广农业新技术、新品种之初，由于农村分散经营体制下个人运用新技术、新品种的规模效应初期并不明显，因而往往缺乏对新品种、新技术的需求，造成新品种、新技术的市场需求不足，推广者面临市场风险，导致推广的困难。但由于新技术、新品种对农业生产的全局乃至整个社会经济发展都有战略意义，因此，新品种、新技术的推广，需要政府有所作为。
1．1．5 农村公共品与农村经济的关系
农村公共品的范围是十分广泛的，几乎涉及农村生活、生产的方方面面。在以人为主体的农村经济生活中，农村公共品的质量和数量不仅决定着农村居民的生活水平和农业生产能力，而且决定着农村经济社会的可持续发展。因为良好的公共设施和服务能够不断增加人力资源、提高生产和流动效率、降低生产和交易成本，反之则会制约农村经济社会发展。仅以农村防御自然灾害的设施为例，据估算，我国农村每年因缺乏对自然灾害的防御设施而造成的损失达到1000亿元左右。[9]而据世界银行的研究报告[10]测算，基础设施存量增长1%，GDP就会增长1%。可见，基础设施对经济发展的影响是巨大的，农村公共品供给对农村经济社会发展的促进作用同样是毋庸置疑的。
一是农村私人用品的生产对于农村公共品具有较强的依赖性。农村公共品供给会降低包括农业的生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农村私人生产、生活活动的成本，从而提高农村私人生产效率。我国在1978年实行了农村家庭联产承包责任制，这一制度变迁调动了农村居民的生产积极性，农业生产和农村居民生活水平有了突飞猛进的提高。但随之而来的是这种以户为单位分散的生产经营组织结构对农村公共品具有更强烈的依赖性。且农村市场化程度越高，这种依赖性就越大，农业生产外部条件的好坏，直接影响到农业生产的丰歉和农民的利益，对农业可持续发展有着重要促进作用。
二是农村公共品的有效供给可降低农业的自然风险和经济风险。农业是自然风险和市场风险并存的弱势产业，农村居民是难以有效抵御高风险的弱势群体，尤其是我国农村生产力发展还处于相对落后的阶段，很大一部分农村仍然是靠天吃饭，公共品供给显得尤为重要。[11]又如，便捷的农村交通系统有利于农村，发达的水利设施则是农业旱涝保收的重要保障，病虫害防治和预测、预报系统的普及可以有效地减少病虫害造成的损失，优质的农业保险服务体系会进一步有利于分散农业生产的风险，市场信息系统会降低农产品的市场风险，增加农产品生产和销售的稳定性，减轻受纯粹市场力量作用而引起的波动性。由此可见，农村公共品的供给对于促进传统农业转向现代农业，以及农村工业化都具有重要的现实意义和长远的战略意义。
三是农村公共品的有效供给会促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、市场化和可持续化的发展，可直接或间接地促进社会分工的发展，进而有利于提高整个社会的劳动生产率。
四是农村公共品的有效供给是建立统一市场的前提和基础。市场的连接和沟通，市场信息的聚集、传播和扩散，市场物质流通的进入和输出，市场的管理和清算，以及进入市场人员的公共生活服务等，都无法离开必要的物质技术支持，否则无法运转。
从经济学的观点看，上述作用实质上就是农村公共品的收入效应和消费效应的具体体现。
1．1．5．1 收入效应
农村公共品供给的收入效应主要表现为农村公共品供给对农业总产值、GDP、农民收入的贡献。而各项农村公共品贡献率的大小可以采用C－D生产函数模型的对数形式来测算。不仅如此，农村公共品供给所形成的固定资产、人力资源所发挥的作用在时间上具有长期性特征。所以，农村公共品的供给对经济、社会发展的贡献不仅具有短期边际效应，即现期供给对现期产值的效应，而且还具有长期边际效应，即现期供给所引起的若干年农业总产值增加的效应。
1．1．5．2 消费效应
农村公共品供给的消费效应是指农村公共品对农民消费行为的影响。由于非生产性公共品供给所形成的资产多用于农村福利和消费环境的改善，其对农村消费程度的影响难以定量计算出来，因此，以下主要进行定性分析。
假设在预算收入一定的条件下，农村收入将分别用于私人物品消费和公共品消费，一定私人用品的价格由市场决定，公共品的价格可以用政府向农民征收的税金费来表示，这样农村社会消费最优化问题就转化为对下述条件极值的问题:
其中X1为公共品，X2为私人用品，U为效应函数，P1为公共品价格，P2为私人用品价格，Y为农村消费的预算收入。运用求“条件极值”的方法，对这一“在预算约束下求效应最大化”问题求解，可以得到消费效应达到最大化的条件:消费者支付的税费(公共品的价格)和花在私人物品上的钱(私人用品的价格)之比等于两种物品所能带来的边际效应之比，即消费者对这两种物品的主观评价(边际替代率)等于市场的客观评价(价格之比)时，所获得的效用极大。这个最优条件用公式表示则为:
其中:MU1为X1物品的边际效用，MU2为X2物品的边际效用。
如果用几何图形表示，预算曲线AB代表预算方程X1P1+ X2P2=Y，效用曲线U代表效用函数U=f(X1，X，2)，预算曲线AB与效用曲线U0的切点E0(X11，X21)即为公共品与私人物品的最佳消费组合点(见图1－1)。
图1－1 X1与X2消费组合与效用
事实上，随着农民收入的增加、消费观念的更新以及消费质量的提高，过去那种独立的个人消费品消费已远远不能满足个人消费增加的需要，必须依赖公共品的供给而扩大其消费需求。例如，农户对电器的消费必然要以农村电网的建设为消费前提，农业科技的推广运用势必要以农民受教育水平的提高为基础。私人用品与公共品在农村越来越具有消费上的互补性特征。随着农村经济的不断发展，图1－1中的AB线不断向右运动，假定在某时期平移至A1B1处，这时与效用曲线U1相切于点E1(X12、X22)，则私人用品消费量从X21水平提高到X22水平。但是，如果此时公共品的供给量不能从X11提高到X12水平，则会制约私人用品的消费量X22的实现。因此，面对农民收入水平不断提高的现在和将来，若不适时适地提供相配套的生活公共品，农村的消费潜力就不能得到充分提升，潜在的市场就不能转化成现实的市场。当前我国农村公共品供给短缺，是导致我国多年来扩张农村消费行为成效不明显的主要原因之一[12]。
可见，财政支农支出不是可有可无的，而是一项具有战略意义的支出。政府的支农支出，特别是用于农村公共方面的支出既是政府应尽的义务，也是促进农村经济社会可持续增长的一个主要因素。这项支出不仅有助于农业生产增长，满足人民群众日益增长的对农产品的需要，同时，还促进了农村非农业部门的发展。
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