效率及财政支出效率理论

1．2　效率及财政支出效率理论

由于公共部门的经济活动主要通过财政收支来实现，而财政支出在很大程度上比财政收入更全面地执行和体现着公共部门的职能，财政支出的效率化也就在很大程度上意味着财政职能的优化。世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》把政府的基本问题归结为:“它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”社会主义市场经济体制通俗地说，就是由“私人部门经济”和“公共部门经济”组成。市场经济以效率为特征，而作为以市场经济制度为基础的社会主义市场经济体制也必然要把效率问题放在优先的位置，并兼顾社会公平。

1．2．1　效率理论

提高效率和实现公平是现代社会经济发展的两大主要目标，是人类文明和进步的必然要求。效率与公平问题也是公共经济学或财政学的核心问题，公共支出结构的确定或改变，税收政策的制定或调整，无不涉及对公平和效率的判断和权衡，公共分配的基本原则实际上就是如何处理效率和公平的关系问题。因此，公平与效率理论也是研究财政支出问题、研究公共品问题的重要理论基础。

1．2．1．1　效率的标准

效率问题比较复杂，既有宏观性效率，也存在微观性效率。学术界赋予了效率不同的含义:有人把马克思的生产费用对效用的观念看做效率，有的人用丁伯根的全要素生产率代替效率，还有的人用综合投入产出系数、全社会劳动生产率、资金利润率等作为效率的代名词。比较普遍的是把投入与产出水平作为衡量效率的指标，即投入产出比最大视为有效率。事实上，并不能简单地认为用同样或更少的投入，得到更多的产出便是效率的提高。效率还必须以生产的产品和提供的服务符合社会需要为前提，否则生产越多，浪费越大。因为这仅仅是从经济学上的“最大化”原则和人们的需求角度来界定的效率，而未考虑到产品的外部性。假定生产产品时投入产出比很高，但同时造成了极大的外部负效应，如环境遭受严重污染，这种情况从投入产出比的最大化和生产者的角度来看是有“效率”的，但从社会需求的角度，或从可持续发展的角度来看则是低效，甚至是负效的。

从经济学的角度讨论效率问题时通常将资源的最大效率配置称为“帕累托最优”，并将其作为检验经济总体运行效率与社会福利大小的一种准则。它指的是资源的配置已经达到这样一种境地，无论作何改变都不可能同时使一部分人受益而其余的人不受损，也就是说当经济运行已达到高效率时，一部分人进一步改善处境必须以另一些人处境恶化为代价。反之，如果资源配置是低效率的，那么通过改变资源的配置方法，至少一部分人可提高福利水平，而没有任何人境况恶化。这就是效率标准的帕累托原则。

所以，按照帕累托原则，在界定效率与否时，不能仅仅用量化的原则去衡量，还应融入丰富的社会内容，尤其是在当前社会主义市场经济条件下，生产从粗放型向集约型和从掠夺式发展模式到可持续发展模式转变，经济、社会由非均衡发展向统筹经济社会发展的过程中，更应赋予效率以多元、具体的内涵。

1．2．1．2　公平的标准

效率问题是与公平问题相伴而生的，公平的标准也是个颇受争议的问题，因为它同主体的价值判断有关，属于见仁见智的问题。一切公平问题归根结底都是人与人的利益关系问题，或者说，公平问题就是人与人利益关系的合理或不合理问题。^[13]一般而言，公平主要包括三个方面的内容:

一是起点公平。是指社会成员经济竞争起点的均衡和合理。由于每个人的天赋、才能、机遇及努力程度不同，个体之间的差异是巨大的。因此，这里所说的经济起点公平并不是说所有社会成员一视同仁地在经济起点上对劳动资源和生产资料等笼统地实行“平等”或“平均”，而是指社会对那些智力和劳动能力等大致处于同一水平、层次中的行为主体在占有、使用劳动资源和生产资料等上应享有大致等同的权利和机会。即享有平等地接受教育的权利、公平地竞争工作岗位的权利、平等地分享社会资源和信息的权利。

二是过程公平。主要是指每个社会成员在追求物质利益的劳动过程中，要严格遵守各种业已制定或约定俗成的规范、制度和法律，即社会成员在整个劳动过程中的竞争要讲“规则”，实行“平等竞争”。社会主义市场经济中不存在特权阶级，每个行为主体都应该遵守法律和规则，以保证竞争的公平。

三是结果公平。结果公平是指每个社会成员利用自身智力和能力进行诚实劳动和平等竞争之后，有权获得相应的劳动产品和收入，这个所得的劳动产品和收入相对于其付出来的劳动来说应是合理的、公正的。也就是说，劳动收入与劳动支出是对称的。对结果公平的追求主要有功利主义、罗尔斯主义、平等主义等代表性观点。

这里需要指出的是，上述公平是一种理想的社会公平，它的实现有一个过程。在社会主义初级阶段，这种公平只能是局部的、一定程度上和一定范围内的公平。只能理解为人们在主要生产资料上实现了占有上的平等，在分配方面实行了等量劳动领取等量报酬。而社会成员之间存在着的富裕程度的差别，在社会主义社会初级阶段是不可能彻底消灭的，也就是说，在社会主义社会初级阶段不可能实现结果的完全公平。

1．2．1．3　公平与效率的辩证关系

公平和效率是矛盾的统一，二者既有相互矛盾、相互排斥的一面，又有相互统一、相互依存的一面。它们的统一性主要表现在:其一，效率是公平的基础。从历史上看，只有效率提高到一定的程度，产生了剩余物品之后，才出现公平问题。在效率低下、还没有产生剩余物品时，空谈公平就失去了意义。而从各国经济发展的历史趋势来看，只有物质财富更加丰富时，公平才会增长，越是在不发达的阶段，收入分配就越不公平。到未来的共产主义社会，物质财富极大丰富，全社会也才能达到最大的公平。也就是说，效率使公平建立在更雄厚的物质基础上，公平的最终实现要以效率的极大提高为基础。没有生产力的极大发展和效率的极大提高，是不可能实现全体人民的共同富裕的。其二，公平促进效率。收入分配是否公平，对经济效益有重大影响，分配公平合理能够使各个阶层的劳动者充分发挥主动性、创造性和积极性，能够促使社会稳定发展，从而全面促进劳动效率的提高。相反，严重的分配不公，无论是平均主义的分配方式，还是收入差距过大乃至产生两极分化，都会降低劳动者的积极性，增加社会的不稳定因素甚至发生社会动荡，影响效率。

它们的矛盾性主要表现在:二者之间也存在此长彼消的一面。一方面，公平对效率具有一定的滞后性，效率开始提高了，旧的公平观仍居于主导地位，阻碍生产力的发展。另一方面，在一定时期内为了达到公平，要以牺牲一定的效率为代价;而为了促进效率，又要以牺牲一定的公平为代价^[14]。

1．2．2　财政支出效率理论

财政支出效率问题是财政体制改革的重点所在。人们往往把效率问题简单理解为投入产出比，其实，效率问题是相当复杂的，可以从不同的角度、不同的层面进行分析。就庞大的财政支出体系而言，它是由宏观、中观、微观等不同层次构成的经济系统，因此，支出效率问题是难以用一个简单的投入产出比来概括的，而必须从系统的角度，多个层次来审视其效率体系。一般而言，可以分为三个层次:一是宏观层次的制度效率;二是中观层次的供需均衡效率;三是微观层次的技术效率。

1．2．2．1　财政支出的制度效率^[15]

考察财政支出的效率，第一层次就要考察财政支出总规模。而财政支出的总规模往往由财政的制度安排决定，因此，考察财政支出总规模是否有效率，就是要考察财政支出的制度效率。因本层次效率考察的中心是财政支出的总规模，所以，财政支出的制度效率属于宏观效率。

财政支出的制度效率是指在特定财政支出制度安排下，总体支出是否符合资源配置的帕累托要求，是否能体现公平，或者说，在这种制度安排下社会能否得到和谐发展。可见，导致总量性短缺的原因在于制度效率。要保证财政支出有效率，财政制度安排至少应该满足下述三个条件:一是要在划分清楚各级政府职能的前提下，上级政府要为下级政府提供“公平竞争”的条件;二是要使财政体制相对稳定，这主要是指激励政府行为的基本机制要稳定。例如，财政体制与税收制度有关，因此财政体制不应成为税制改革的制约力量;三是应营造相对公平的环境，财政作为社会财富的第二次分配，已赋予其解决社会公平的义务，为全社会提供均等化的财政服务是题中应有之义。

财政支出效率制度安排问题，对于社会主义市场经济体制的建设目标来说，当前主要应解决四方面的问题:一是政府职能的重新定位，确立市场经济在资源配置中的基础地位;二是协调城乡利益，统筹城乡发展;三是财政支出的决策机制，通过政治民主方法把居民的意愿集合为公共的意愿;四是公共部门的生产机制，通过制度安排激励公共部门尽可能按最低成本提供公共品或劳务。

具体到农村公共品而言，考察其效率的第一层次就是农村公共品总供给水平是否有效率，即在财政支出预算中划分到农村公共品中的支出比例是否有效率，农村公共品供给水平是否符合城乡协调发展和农村发展的需要。由前述已知，农村公共品供给水平的根本决定因素是公共品的制度安排。公共品供给制度效率实际上就是在特定的公共品供给制度安排下所形成的公共品供给状况。如果在特定的制度安排下，公共品能基本满足社会或社区的需要，供需能达到均衡，则这种制度安排是有效的;相反，如果在一定的公共品供给制度安排下，社会或社区所需公共品长期处于短缺状态，则这种制度安排是有违公平原则的、低效的。

1．2．2．2　财政支出的均衡效率

考察财政支出的效率，第二层次就要考察财政支出的结构，即财政支出的结构安排是否合理、科学。而判断财政支出的结构是否有效率的主要依据是，与财政支出结构的需求是否匹配，即是否实现财政支出结构的供需均衡。因本层次考察的财政效率是在财政支出规模一定情况下的结构问题，所以财政支出的均衡效率属于中观效率。

公共资源供给主体主要是政府，而需求主体是诸多的消费者。政府供给公共资源的目标函数是公平与效率，而消费者需求公共资源的目标函数是自身的效用。因而，公共资源的供给函数和需求函数往往不一致，这就导致公共资源的需求和供给无论是矢量上(种类)还是力量上(数量)都会出现不协调的状态，导致资源配置失当，浪费了公共资源，同样也最终会损害到经济增长和社会发展。

具体到农村公共品问题上，均衡效率是指农村公共品供给与需求处于均衡状态时所形成的效率，这种均衡表现为供给与需求的种类、数量等方面的一致或接近一致。这种情况可实现资源的优化配置，使公共资源得到有效利用，这也是财政支出效率的重要组成部分。可见，结构性短缺问题是与均衡效率有着密切关系的。当然，财政支出的均衡问题受制于财政支出政策及其他相关的制度安排。

1．2．2．3　财政支出的微观效率

考察财政支出的效率，第三层次就要考察财政具体支出项目是否有效率，即微观效率。一般而言，财政支出的微观效率主要是指技术效率。技术效率是指财政将公共资源投入到社会经济生活的各领域时的组合效率或项目结构效率，也即在配置公共资源时，不同的项目之间保持一个什么样的比例时产出最大。可见，技术结构与结构性短缺是直接相关的。一般而言，当资源在相关各项目内所产生的边际收益相等或接近时，则可以据此认为公共资源得到了最有效的配置。

农村公共品供给的微观效率主要是指技术效率，由于不同的公共品存在匹配或协同问题，因此，不同的组合比例，其所形成的效率是大不相同的。这也说明，如何进行进一步的分配大有“文章”可做，着眼于细微之处来优化公共品结构是有重要意义的。

总之，如果将整个社会分为城市与农村，将社会的经济活动分为工业部门和农业部门，那么，有限的公共经济资源总是在城市和农村之间或工业部门和农业部门之间进行分配的，不同的制度安排会形成不同的分配倾向，这就出现了支出制度效率问题。城乡所得比例确定后，就具体到支出范围问题了，即有限的资源将满足公众哪些方面的需要，这其实就是均衡的问题了。支出范围确定后，就要确定如何在不同的项目上配置资源，这就涉及到了微观的技术结构问题。

在实际工作中，财政支出往往采取渐进主义的方法进行调整、优化。所谓渐进主义的方法，就是政府在安排财政支出时主要采取增量调整的方法。这样，上年财政支出的规模和结构就成为影响当年财政支出规模和结构的主要因素。这一方法的优点是可以节约决策的交易费用，缺点是会把前期决策的失误累积起来。因此，为了改善财政支出效率，就要求把成本收益分析进入财政支出决策的程序。这就要对财政支出项目进行效率评估和排队，然后择优决定最终支出。

上述效率理论运用到研究农村公共品问题时，就形成农村公共品供给的效率体系:农村公共品供给制度效率、农村公共品供需均衡效率、农村公共品技术效率。

【注释】

[1]Public Goods的中文译法有多种:公共产品、共用品、公共物品、公共商品、公共财货、公共财产。笔者认为，由于Public Goods包括物品、服务、各种制度安排，相对而言，译为公共品更为准确。

[2]黄恒学:《公共经济学》，北京大学出版社2002年版，第55页。

[3]约翰·伊特韦尔、默里·米尔特、彼得·纽曼:《新帕尔格雷夫经济学大辞典》(第三卷K－P)，经济科学出版社1992年版，第1133页。

[4]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯《经济学》(第十四版)，胡代光等译，北京经济学院出版社1996年版，第571页。

[5]郭庆旺、赵志耘:《财政学》，中国人民大学出版社2002年版，第98～101页。

[6]叶文辉:《中国公共产品供给研究》，博士学位论文，四川大学2003年，第22页。

[7]樊纲:《政府行为、公共服务与经济竞争力》，《转轨通讯》2004年第4期。

[8]徐小青:《中国农村公共服务》，中国发展出版社2002年版，第21～29页;李秉龙、张立承、乔娟、曹洪民等:《中国农村贫困、公共财政与公共物品》，中国农业出版社2004年版，第58～61页。

[9]《中国的环境状况及变化趋势》，［EB/OL］．http://www.allnet.cn/1107/hjbh/hbinfo.asp?newsid=127．

[10]郭鸿懋:《城市的整体经营与城市建设的产业化发展》，［EB/OL］．http://www.urbanstudy.com.cn/show.asp?id=137．

[11]孟庆明:《中国农村公共产品供给问题研究》，硕士学位论文，西北大学，2004年，第7页。

[12]罗光强:《农村公共物品供给的双效应分析》，《数量经济技术经济研究》，2002年第8期。

[13]戴文礼:《公平论》，中国社会科学出版社1997年版，第3页。

[14]黄恒学:《公共经济学》，北京大学出版社2002年版，第318～320页;赵振华:《怎样看待效率与公平的关系》，《解放日报》，2005年3月21日。

[15]贾康:《在财政支出中合理掌握分配顺序》，见财政部办公厅:《财政支出结构优化与支出效率》，经济科学出版社2001年版，第30～36页。