改革开放后农村公共品供给特征及效率

3．4　改革开放后农村公共品供给特征及效率

1983年，随着人民公社的撤销，乡镇政权和乡财政得以重建。与此同时，随着家庭联产承包责任制的实施，社员重新恢复为农民，成为独立的生产者、经营者，拥有生产经营自主权和财产权利，在生产经营过程中可以依据个人偏好和市场行情进行自由选择。农村基层政府和社区经济组织的职能也随之发生了变化，由单纯行使政治职能向同时行使行政管理和经济管理职能转变。1983年10月12日，中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求:“乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。”可见，随着乡镇的建立，法律已赋予乡镇政府的几乎是全方位的事权，涉及经济、文化和社会发展的方方面面。但是，限于当时客观条件，中央财政和地方财政难于给乡镇政府提供与乡镇事权相称的足够的财力，能够划给乡镇政府的财力只能满足乡镇政府实现其职能需要的一小部分。为了解决因财权与事权不对称而出现的农村公共品供给短缺问题，中央财政与地方财政，以及地方各级财政之间博弈的结果是中央供给乡镇财政一项制度性公共品——授予乡镇政府通过收费来弥补财政缺口。这就逐步形成了被乡、村统一采用的“三提五统”制度，允许乡镇行政辖区内的计划生育、义务教育、优抚、民兵训练、交通等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”解决。而对于村级组织应该提供哪些公共品，则没有明确的政策界定。当时的政策规定村级组织可对农民收取“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产，兴办集体企业等;公益金用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出;管理费用于干部报酬和管理开支。这三项“提留”属于村级组织提供的公共品的成本分摊。此外，除了向农民分摊公共品的货币成本以外，乡、村两级组织还以活劳动的形式向农民分摊公共品的部分人力成本，即义务工和劳动积累。按当时政策规定，每个农村劳动力每年应承担5—10个义务工，10—20个劳动积累工，前者主要用在公路建筑、防汛抢险、修缮学校等，后者主要用于农田水利基本建设。这也就意味着，这些本应由公共财政负责供给的公共品，并没有纳入公共财政支出范畴，而是由农民“自给自足”，农民除了要向村级组织上交公积金、公益金、管理费外，还要承担本应由公共财政提供的农村公共品的供给费用。这样就形成了由国家预算内资金和乡镇自筹的预算外资金组成、规范分配与非规范分配、集中统一管理与各部门分散分级管理并存的农村公共品供给制度。(刘禹宏，2002)

这就意味着家庭联产承包责任制下的农村公共品供给的筹资渠道发生了一些变化。当然，这一体制尽管不像人民公社时期那样通过行政手段，随意动用农民的财产和劳动力，公共品的成本分摊方式也有所不同，但从游离于公共收支制度范畴之外这一点看，本质上是一致的，这一体制显然是公社制度的延续，与人民公社体制下的公共品供给渠道相比，既有自身的一些特点，也有一定的联系。

第一，决策方式自上而下。在家庭联产承包责任制实施之后，农民获得了生产经营自主权，按理在社区公共品的供给上应该有较大的发言权。但事实上家庭联产承包责任制使农民需求多样化、意见分散化，缺乏有效的公共品需求表达机制，在社区公共品供给决策上，由于存在路径依赖，在“制度惯性”的作用下仍然沿袭人民公社时期“自上而下”的决策方式。这种决策难免带有很强的主观性和指令性，在具体决定供给哪些公共品上，地方政府官员拥有绝对的权威。在当时的干部考评指标、考评机制下，各级政府、有关部门出于对自身政绩的考虑往往追求部门和个人利益最大化，而忽视农民的承受能力和需求秩序，供给什么、供给多少、由谁供给基本上都是由地方政府领导干部决定。这种行政命令式的决策机制从体制上决定了农村公共品的供给与实际需求往往会发生严重脱节。在实践中经常造成公共品的无效供给和供给结构失衡现象，无形中加重了农民负担。

第二，公共品供给渠道为财政供给与自筹相结合。公共品的特性决定了类似农村义务教育等纯公共品的供给主体理应是政府，而非私人或企业。但事实上，农村社区(由村委会组织)成了农村公共品的供给主体。问题是村委会要供给公共品，必须筹集资金，但村委会不是一级政府，它没有独立的公共财政权，筹集资金的主要途径只能有二:一是争取财政上级支持，二是直接向农民摊派。因此，这一时期农村公共品的供给渠道与人民公社时期类似，农村公共品的供给也有两个主要的渠道，即财政渠道和自筹渠道。自筹渠道即公共品成本通过“三提五统”向农民收费的方式来分摊。

第三，筹资对象由集体经济组织演变为农户。在人民公社时期，农村社区公共品主要依靠制度外筹资供给，其直接承担对象是农村集体经济组织本身，公共品所需的物质成本通过公积金、公益金和管理费的形式在社员分配之前直接从各个核算单位扣除;公共品供给的人力成本也是集体经济组织内部劳动力资源的损耗。因此，农村社区公共品制度外筹资的直接承担对象是农村集体经济组织本身。家庭联产承包责任制的实施使农民有了生产经营活动的剩余索取权，农户是基本核算单位，公共品所需成本直接分摊到户，因此，农村社区公共品制度外筹资对象由集体自然演变为农户，农户也就成了公共品成本的直接承担者。

第四，筹资方式由隐性变成显性。在筹资对象发生变化的同时，农村社区公共品制度外筹资的方式也自然因家庭联产承包责任制的实施而发生了相应的变化。公社时期公共品所需的物质成本在农户分配之前直接从各个基本核算单位扣除，而公共品所需的人力成本通过增加工分总数、稀释分值的方法分摊到社员，这种方式的“巧妙”之处在于其负担的隐蔽性，即每个社员难于感知其所分摊的成本，在社员眼中一切都是理所当然的。在实施家庭联产承包责任制、农户成为基本核算单位后，乡镇政府、村民自治组织为了完成社区公共品的制度外筹资，就必须直接向农户收取费用，这种费用是对农户生产剩余的一种直接的夺取，而不再是集体收益的一种分配方式了，单个农户对负担轻重与否的感受是直接的。可见，过去的隐性剥夺被公开化了，它所体现的正是家庭联产承包责任制实施后社区公共品制度外筹资方式的新变化。在当时我国农村公共品供给的政策下，农户负担的公共品由集体范围内的扣除转变为农户家庭的直接纳税。除了缴纳国家税收、用于制度内公共品的成本支付，农户还要分摊各种在乡、村范围内的公共品的成本。此外，还有其他不确定的农村公共品成本支付。总之，实施家庭联产承包责任制后，农村公共品成本分摊方式由隐性变成了显性。

第五，管理方式变为“条块结合，以块为主”。在我国农村改革的推进过程中，尽管人民公社时期建立的农村公共品供给体系中的各种机构还存在着，但其职能结构、管理体制和经营方式都已经出现了很大的变化。在1988年，中央编办、国家体改委和农业部、财政部、人事部等部委联合发文，决定将乡镇的农技站、农机站、水利站、畜牧兽医站等农村公共品的供给机构的人、财、物管理权限由县级下放到乡镇一级，实行“块块”为主的领导体制。到1993年，全国基本完成了将农技站、农机站、水利站、畜牧兽医站等农村公共品的供给机构下放到乡镇的管理改制工作。

家庭联产承包责任制是对人民公社体制下集体农作制度的取代，这一制度变迁激活了农民的生产积极性，农业生产和农民生活水平有了明显的提高。有人估计，这一变迁对中国农业生产力的贡献份额在20%到50%之间，有的学者估计甚至高达70%。或许准确的数据难于估量，但实行联产承包责任制后，粮食等农产品取消凭票证计划供应就是看得见的成效。这就意味着，家庭联产承包责任制取代原来的集体农作制度，作为中央政府提供的一项制度性公共品，其供给效率是十分明显的。但是，农村实行家庭联产承包责任制后，政府作为公共品的供给主体所承担的义务并不多，大量事权下放到乡村，实际上是延续了人民公社时期的公共品供给体制。特别值得一提的是，在1994年的分税制改革中，中央、省(市)、地以及县、乡政府之间财权向上集中的特征十分明显，而事权的划分变化不大，甚至有所下移。在农村公共品供给责任的划分上十分模糊，本来应该由政府提供的纯公共品或由政府与农民共同承担的准公共品成本，却完全由农民承担。本来应该由上级政府提供的公共品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，而最终落到乡政府和农民头上。如基础教育、计划生育都是基本国策，具有很强的正外部性，当属全国性公共品，但这些事权目前主要却由乡镇、村承担;又如民兵训练属于国防事业的组成部分，是最典型的纯公共品，是中央政府之事、中央财政之事，然而却被下放给了乡镇，这样做的后果必然是乡镇政府事权远远大于财权。^[14]在这样的制度安排下必然致乡镇政府在事权无法转移的前提下，不得不通过行政权力向农民伸手收取不合理的费用。而由于农民收入有限，通过“三提五统”等方式筹集的资金仍然属于杯水车薪，最终结果是农村公共品供给不足，农村水利设施建设、农村社会保障体系建设、农村教育等诸多公共品都不能满足农业、农村、农民的需要。所以，这种制度安排就公共品的供给而言，在多数地方，特别是经济欠发达地区，其供给品的供给强度远不如人民公社时期。

可见，从产权经济理论上来说，家庭联产承包责任制取代集体化制度的变迁虽然为促进农业的高速增长提供了很强的激励机制，但却没有为农村公共品的供给提供同样的激励机制;同时，实行家庭联产承包责任制后，非均衡的发展模式得到了更充分的体现，在这样的制度安排下，农村从国家财政所得十分“微薄”。此外，农村公共品自上而下的决策特征和农民在农村公共品需求表达上的机制缺失，使得农民对于这种决策过程既无法参与也无法监督，这是造成农村公共品低效供给和结构失衡的重要因素。这就意味着，这一时期的公共品供给制度效率也是比较低的，需要有新的制度安排来解决。