农村公共品供给结构

5．2　农村公共品供给结构

公共品之间存在“协同效应”或“匹配效应”，即一份甲公共品需要与若干份乙公共品配套使用才能发挥最大效用，所以，不同公共品之间存在一个合理的、有效率的比例，由此而形成的效率称之为技术效率。这就是说，在公共品供给方面，不仅有数量多与少的问题，而且从微观层次看还有结构是否合理的问题。因此，在既定的支出范围和规模下，不同的支出结构所产生的效率是大不相同的。所以，对本研究而言，最具意义的莫过于系统研究财政用于农村公共品的支出结构，即在不同的公共品选项中，各选项最终所得资金及比重。

如前所述，国家统计局的统计口径较为简单，且用于农村公共品方面的支出没有单列，这给本研究带来一定的难度。分析国家各类“统计年鉴”可以看到，中央政府和地方政府用于农村公共品方面的支出大致可以分为农业基础设施、教育、科技等，而事实上基础设施包括了道路、农田水利、电力、电信等。本来农村卫生事业也是十分重要的公共品，但由于中央政府以往投入较少，对合作医疗也没有明确的筹资政策，各级财政对合作医疗也吝于拨款。有关资料反映，从1991到2000年，中央政府拨出的合作医疗经费只是象征性地每年500万元，各级地方政府的配套资金也是每年500万元，全国农民分摊下来平均每人每年约1分钱。^[6]以后虽然有所增加，但幅度不大，只是在2003年SARS疫情爆发之后，才逐步引起重视，增加投入。有鉴于此，这里对政府在农村公共卫生方面的支出不作详细的分析，拟将政府用于农村主要公共品的支出分为农业科技、农村教育、农田水利、农村公路、农村电力、农村通信等6大项。

表5－4　农村公共支出结构^[7](单位:亿元1990年价格)

5．2．1　农业科技

由于农业科技方面的支出来自于政府不同的部门，要作完全统计有一定的困难。从表5－4可知，建国之初，百废待举，国家财力有限，对农业科技的投入不多，但从1953年起即迅速增加，并一直持续到1960年，按1990年可比价计算，1960年政府在农村科技方面的投入达到了7．7亿元。此后，由于受三年经济困难和“文化大革命”的影响，在1961至1970年长达10年的时间内，国家在农业科技方面的投入起伏较大，直至1972以后，国家在农业科技方面的支出才处于恢复性增长阶段，只是进入80年代后这一增长趋势有所放缓，有些年份还出现负增长的情况，所以，整个80年代只增长了23%。到了90年代，由于粮食生产连年下滑，农业科研再度受到了重视，用于这方面的支出又开始增加，并一直维持至今。从《中国统计年鉴(2003)》也可以看到，在这一时期，国家用于科技事业方面的支出也是大幅增加，由1990年的139．12亿元增加到了2003年的975．54亿元，这一时期农业科技支出在国家整个科技支出所占比重也有所提高。

发达国家的科技投入占国民生产总值的2%～3%，我国仅占不到1%，其科技投入配比，研究、开发、推广是1∶10∶100，而我国推广经费只有研究开发经费的三分之一^[8]。如果按国际上通常用财政用于农业科技的支出占农业GDP的比重来衡量农业科技的支持强度，那么，同样可以发现，我国的农业科技支持强度是不够的。“一五”期间，农业科技方面的支出占农业GDP的比例只有0．12%，不过，1958—1976年期间增加到0．56%，而最近这几年又逐渐下降到0．3%。由于农业GDP增加更快，所以，尽管过去几十年政府对农业科研的绝对投资额大幅度增加，但农业科技的支持强度却下降了。(Fan，2000)

5．2．2　农村教育

新中国成立后，我国把苏联的教育体系模式视为成功的样板，并照搬其教育体系模式。但是，在照搬苏联模式的过程中，主要考虑了技术上的需要，而并没有考虑到当时我国所面临的文盲较多的现实。到1956年，一半以上的适龄儿童没有机会上学，在农村这一情况就更加突出。在此期间，政府教育工作的重点是发展和重建高等教育。“大跃进”(1958—1961年)和“文化大革命”(1966—1976年)对中国社会(尤其对教育)是个重大的灾难。“文化大革命”中教育设施受到极大破坏，学校停课，学生的学习受到了很大影响。这段时期最重要的成绩是初等教育在适龄儿童中得到了普及。农业集体化过程中许多地方依靠集体的力量办起了“公社学校”。到1976年，适龄儿童入学率从43%上升到97%。^[9]这是了不起的成绩。

1978年后，我国实施了“九年制义务教育”制度，要求所有适龄儿童必须完成小学和初中教育。通过这一系列措施，农村劳动力的文盲率逐年下降，到2003年，农村劳动力的文盲率下降到了8．25%，劳动力的素质得以大幅度提高。而农村人力资本的改善有助于农民采用现代农业技术，同时增加了农村劳动力到乡镇企业以及城镇工业部门就业的机会。但同时必须看到，城市推行九年义务教育，教育费用基本上由政府承担，而农村的九年义务教育，费用绝大部分由农民自己承担，国家投入不多。目前各级政府所承担的义务教育的支出比例大致为:乡镇承担78%、县承担9%、省承担2%、中央11%，而在西方资本主义国家主要由联邦和州一级政府承担。2003年我国农民人均纯收入2622．24元，仅为城市居民8472．20元人均纯收入的31%。就是这31%，也不能全部作为生活费用。因为在农村义务教育总投入中，乡镇财政承担了主要责任。而直接来自农民的农村教育费附加、教育集资和中小学杂费对保障农村义务教育正常运行和改造农村中小学危房、保障最基本的办学条件方面发挥了重要的作用。正是因为我国教育依旧受到教育投入严重不足这个问题的制约，发展仍然面临诸多困难。义务教育质量虽有所提高，但巩固提高任务依然艰巨。2004年，我国小学辍学率为0．59%，初中阶段辍学率为2．49%，主要集中在农村地区。城乡教育发展不平衡、地区教育发展不平衡等问题仍未得到解决。^[10]

我国现行基础教育投入格局和经费来源渠道主要有:一是国家财政用于基础教育的经费支出(即预算内教育经费支出)。包括中央财政的各类教育专项补助，如中央财政设立的“贫困地区义务教育工程支出”、“中小学危房改造工程支出”等;地方财政安排的基础教育事业费和基建投资;其他预算内资金用于基础教育的支出等。二是政府依法征收的地方教育费附加。经国务院批准，自1994年以来，全国对城市教育费附加一律按“增值税、营业税、消费税”的3%计征，对农村教育费附加统一按上年农民人均纯收入的1．5～2%(包括在5%的总提留范围之内)征收。三是属于国家财政性质的其他经费支出。包括厂矿企业营业外用于中小学的经费、学校勤工俭学收入减免税部分等。四是社会集资收入。五是学杂费收入。

根据教育部财务司《中国教育经费统计年鉴》提供的数据，1995年，全国普通小学生人均经费265．78元，而农村小学生人均经费只有219．31元，相差46．67元;当年全国普通初中生人均经费492．04元，而农村初中生人均经费仅为392．59元，相差99．45。到了2002年，全国普通小学生人均经费970．10元，而农村小学生人均经费只有797．60元，相差172．50;当年全国普通初中生人均经费1372．35元，而农村初中生人均经费仅为1013．65元，相差358．7。差距是越来越大。

表5－4所列数据，系根据多种统计出版物、有关研究报告综合计算所得，1990年以后，农村中小学教育总支出在《中国教育年鉴》(人民教育出版社)以及《中国教育经费统计年鉴》(中国统计出版社)中有公布。对于1990年以前农村的教育支出可以利用农村学生占学生总数的比例外推。由于平均每个学生的教育支出城市高于农村，所以，用1990年二者的差距来将农村地区教育支出下调。

5．2．3　农田水利

农田水利方面的支出主要是指政府用于兴建水库、农田排灌系统、防汛抗旱系统及其维护的财政支出。然而国家在1980年以后才开始在《中国水资源年鉴》各年中公布。1979年以前，水利部公布了建设水库、排灌系统、防汛抗旱系统、供水和水力发电方面的总支出(不分项)(《水利统计资料30年》，1980年)。这一支出项目要比灌溉宽泛得多，其中还包括城市供水、抗洪以及水力发电投资。为了计算1979年以前完全用于灌溉的支出，本文利用1980年灌溉投资支出占水利总支出的比例外推1979年以前的灌溉投资。^[11]

目前，水利支农的投资主要来源于三个方面:一是水利基本建设投资(灌溉除涝工程等);二是水利专项资金，如农业综合开发资金、国家商品粮基地县建设资金、发展粮食专项基金、小型农村公益设施建设资金、国家特大防汛抗旱补助等专项投资中的水利投资;三是水利事业费，主要是小型农田水利经费。

新中国成立后，摆在政府面前的首要任务是尽快恢复农业生产，保证粮食等农产品的供应，而由于我国的气候特点决定了降雨时段比较集中，且地理上分布不均，大部分农田是“望天田”，自古以来农业“靠天吃饭”的情况比较突出，这也凸显了农田水利设施的重要性。因此，政府当时的支出重点首先放在改善农业灌溉条件、提高农业生产力上，非常重视兴修水利，不断增加农田灌溉面积。1949—1975年期间，灌溉面积从l600万公顷增加到4760万公顷，特别是在人民公社时期，政府很容易就可以动员大量的农村劳动力来投身大型项目，所以，这一时期灌溉面积的增加较快。此后，在实行家庭联产承包责任制后的一段时期内，由于集体的运动员能力下降，水利设施作为公共品受到了“免费搭车”效应的影响，不少水利设施得不到及时的维修，灌溉面积不升反降，整个80年代每年国家在灌溉方面投资增加非常少，且财政在水利方面的支出主要用于对大江大河的治理，中小型水利设施建设没有受到应有的重视，灌溉面积几乎没有增加，从而导致90年代中期粮食歉收，国家进口了大批粮食，这一因素促使国家在90年代后期增加了大量的灌溉投资，灌溉面积逐步增加，2004年达到了6067万公顷。这一变迁也从一个侧面反映了农村非集体化改革之后，农村公共品的供给面临机制危机。

表5－5　新中国成立后的农田有效灌溉面积(单位:百万公顷)

资料来源:《中国农村统计年鉴》等。

5．2．4　农村道路

“要致富，先修路”已成为人们的共识。国际农村公路焦点组织的数据也表明，如果有较好的农村道路，化肥成本会降低14%，收入增加12%，农业产品产量上升32%，且方便的运输条件可以促进农产品精加工。事实上，在所有的交通方式中，道路在农村经济、社会发展中至关重要。限于当时的财力，加之我国许多地区的多山地形严重制约了农村道路的发展。新中国成立后至1970年，政府在道路建设方面的投资增加非常少，道路密度(每1000平方千米地理面积上的道路千米数)远远低于同期印度的水平。只是从1985年开始，特别是90年代后期，政府才开始加大对道路的投资力度，近几年更是进入了大规模修建农村公路的“黄金时期”:交通部统计显示，2003、2004年两年我国建成农村公路35．2万千米，其中沥青路、水泥路19．2万千米，超过1949年新中国成立以来农村建设沥青路、水泥路的总和。^[12]交通部表示今后三年内还将投入1000亿元用于农村道路建设。

表5－6　新中国成立后的农村道路发展概况(单位:万千米)

资料来源:《交通概况》，http://www.moc.gov.cn/index.html

表5－4所列相关数据、农村道路投资数据主要来自于《中国固定资产投资统计资料(1950—1995)》(中国统计出版社)和《中国交通年鉴》。由于没有分城市和农村的数据，借鉴樊胜根(2002)等的计算方法先假定农村道路的单位成本为城市道路的1/3，然后用农村道路总里程与全国道路总里程的比值外推农村道路支出。

5．2．5农村电力

我国农村在过去的几十年中最杰出的成就之一就是农村的通电工程。有了电，村庄生活发生了深刻的变化:电力照明延长了人们生产和社会活动的时间;广播和电视丰富了村民的娱乐和文化生活;电动机械提高了生产力，改善了工作条件。

新中国成立以来，在政府的投资构成中，农村电力的投资优先于农村道路投资。特别是自1998年以来实施的“两改一同价”工程，2900亿元的农村电网建设与改造的投资历时6年，于2004年4月1日终于实现了全国城乡居民用电同价，它意味着几十年来农民用电价格一直高于城市居民用电价格历史的结束，农村居民生活电价平均度约降低0．23元，每年为农民减轻电费负担约420亿元。^[13]

表5－4所列有关农村电力支出的数据主要来源于《中国固定资产投资统计资料1950—1995》)(中国统计出版社)、历年的《中国电力年鉴》(中国电力出版社)、《中国农村统计年鉴》和《中国农业年鉴》(中国统计出版社)。本文借鉴樊胜根(2002)等的计算方法，用每度用电的单位成本来推算农村电力支出。

表5－7　新中国成立后的农村电力发展概况(单位:亿度)

资料来源:《中国农村统计年鉴(2003)》。

②《全国农业统计提要》，［EB/OL］．http://www.agri.gov.cn/sjzl/nongyety.htm。

5．2．6　农村通信

农村通信受到重视应该是在1990年以后，在此之前政府对农村通信投资的增长速度非常缓慢。1953年，政府用在通信方面的支出只有300万元，1990年才跨过10亿元大关。事实上，政府对农村通信的大规模投入是在90年代中期，农村电话从1992年340万门增加到2003年的9730．4万门。当然，这是公共投资和私人投资共同作用的结果，政府的支出起到了“四两拨千斤”的作用。

表5－4所列有关通信支出的数据来源于《中国固定资产投资统计资料(1950—1995)》(中国统计出版社)和《中国交通年鉴》(中国交通年鉴出版社)。与道路和电力支出相似，政府的农村通信支出数据也没有从城市和农村总支出中单列，所以，本文借鉴樊胜根(2002)等的计算方法用农村电话数量占总电话数量的比例外推农村通信支出。

以上所述，只是大致反映了政府用于几项农村主要公共品的支出结构，从中可以大致了解新中国成立以来政府对几项农村主要公共品的供给特征，至于各选项对农业经济、乃至国民经济的影响，还有赖于对其支出效率的分析。

各选项对产出的效率如何，这实际上就是政府用于农村主要公共品的供给效率问题。