建立惠及农村的公共财政体制

6．1　建立惠及农村的公共财政体制

胡锦涛总书记在十六届四中全会上提出，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。这就是被理论界称之为“两个趋向论”。实行“工业反哺农业”、支持农村发展的战略是加快推进现代化建设的必由之路。我国已经进入工业化中期阶段，采取“工业反哺农业”、城市支持农村的相应措施，以实现工业与农业、城市与农村协调发展的条件已成熟。这就意味着，我国非均衡发展的战略已完成其历史使命，构建和谐社会，统筹城乡经济社会发展成为新时期新阶段的发展战略，“工业反哺农业”，支持农村发展将是今后新的农村公共品供给制度的安排。

所以，从某种意义上说，这是一次最彻底的农村公共品供给制度的变迁，以往农村公共品供给虽几经变迁，但都囿于非均衡发展这一大战略之下。“工业反哺农业”的制度安排必将对农村经济社会的发展产生巨大的促进作用。

实行“工业反哺农业”，一是要不断增加对“三农”的财政支持力度;二是要完善一些现有的政策措施，提高财政支农资金的使用效果;三是要深化体制改革，给予农民平等待遇。

因此，按照“工业反哺农业”的要求，就有必要调整和改革现有的支农政策，特别是农村公共品供给政策，以提高农村公共品供给的制度效率。

6．1．1　建立支农支出的稳定增长机制

提供公共品是政府的一项基本职能。政府用于农村公共品的支出是支农支出的重要组成部分。从长远看，财政对农业的投入不足是制约我国农业发展的重要因素。自1998年实施积极的财政政策以来，国债资金开始投向农村基础设施建设，这对缓解我国农业投入严重不足的状况，改善农业生产条件，促进农业和农村经济发展，发挥了巨大的经济、社会和生态效益。但是，应当看到，目前支撑农业投资的主要是国债资金，中央农业基建投资中的国债资金比重很大，而正常的预算内基本建设投资较少。1998年以来，国债资金一直占年度间中央预算内基本建设投资的70%以上，正常的年度预算内基建投资不足30%，结构也不尽合理。今后一旦停发国债，用于农村、农业的支出就有可能大幅度下降，从而引起年度间的波动，不利于农业和农村经济的平稳发展。

目前，中央预算内基本建设投资中，农业所占的比重已增加到近30%，但已连续4年没有新的增长。根据多年来农业基本建设投资增长趋势，综合考虑投资需求增长因素、实际项目储备情况和资金供给的现实可能，初步预测“十五”期间全国农业基本建设投资规模大约在4500亿元左右，其中需要各级政府的财政性拨款资金投入约2000亿元，需要中央政府直接投入的农业基本建设资金总量预计与“九五”期间基本持平，可达1600亿元左右。如果低于这个投入规模，则难以满足“十五”期间农业和农业基础设施建设的需要。

因此，要实现农业和农村的持续发展，确保农村全面实现小康目标，必须调整国民收入分配格局，形成政府支农资金投入稳定增长的机制。而实际上这一机制已经存在，只是尚未发挥它应有的作用——《农业法》明确规定，国家财政每年对农业总投入的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。但现有的支农支出增长幅度是远远不及财政经常性收入的增长幅度的。因此，必须加大贯彻《农业法》的力度，确保财政支农支出稳定增长。

6．1．2　改革政府财政支农资金管理体制

在前面的有关分析中可以看到，从总体上讲，我国农村公共品的供给效率，乃至总的支农支出效率是不高的，究其原因，资金管理体制落后也是一个十分重要的因素。一直以来，政府支农资金的使用和管理分散在各有关部门，渠道比较多，资金“渗漏”现象突出，管理也比较乱，部门职责不清。不同管理渠道的投资在使用方向、建设内容、项目安排等方面协调很不够，重复投入和资金渗漏等问题比较突出。这一体制亟须改革。笔者认为，改革的方向应该是建立一个适应市场经济和政府公共支出的“统一、协调、效能”的管理体制。

一是对现有支农项目、资金进行整合。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设等公共品的财政资金，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项应由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。

二是按照资金性质及其作用，对政府财政支农资金进行科学分类。分类的基本原则是:明确界定农业总投入的范围和科目，并在预算科目中将财政用于农村纯公共品和部分准公共品的支出项目从总的支农支出中单独列出，以增强财政支农资金，特别是用于公共品支出资金的透明度和可检查性。以农村科技、教育、卫生为例，由于以往的预算支出科目中没有将这些重要的公共支出项目单列，人们无法从中准确了解到其支出规模，也应难以得到有效的监督。只有将这些科目一一列明，才便于比较和及时作出调整。从现阶段的实际和今后发展趋势相结合的角度出发，笔者认为，政府财政支农资金大体可分为:支持农业基础设施类资金、支持农业公共服务类资金、支持农业生产类资金及农业保护类资金等四大类，在此基础上再进行适当的细化，尽可能将教育、科技、卫生、道路、水利等主要的公共品支出项目单独列出。

三是不同类资金的使用范围应是相互衔接，而不交叉。目前财政、计委、科技、农口主管部门(农、林、水、气等部门)都负有政府农业财政资金的管理职能，这是历史形成的现实，但必须改进。比较合适的做法是逐步形成政府财政支农资金管理的两个层次(主要指职能部门)。第一个层次是资金总的分配、管理原则及其制度由财政部门负责，在财政内部逐步做到四类资金由一个部门负责。这样便于财政部门代表政府对支农资金的统一管理和统筹安排。第二个层次是政府财政支农资金的使用、安排及实施、后续管理由计委、科技和农口主管部门负责。

6．1．3　合理划分各级地方政府在农业和农村发展中的事权

事权、财权相称是对公共财政体制最起码的要求。事权与财权的不对称是导致农村公共品紧缺的重要原因。因此，从建立农村公共品供给稳定增长的基本要求出发，有必要合理划分各级财政在农业和农村发展中的事权，并赋予与事权相称的财权。

从事权来看，中央政府应重点承担对全局性农业和农村经济发展的事权，包括大中型农业基础设施建设项目、重大或重要农业科技项目、重要的农业公共服务体系(全国性或跨区域性的信息体系、质量和安全检测体系、市场体系)、义务教育等项目。以义务教育为例，由于其产生的人力资本不仅对受教育的个人有好处，而且对一个国家的长远发展起着关键性的作用，因而是典型的全国性纯公共品。但据国务院发展研究中心的调查，目前我国对义务教育的公共支出中，乡镇负担78%左右，县财政负担约9%，省地负担约11%，而中央财政只负担2%。从国际情况来看，无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方政府共同承担初等教育的全部或主要费用，中央和省级政府往往承担了更大的责任。例如，日本(1980年)中央政府承担了初等、中等教育经费的25．4%，县级政府(相当于中国的省)承担了67．8%;美国(1979年)联邦政府承担了8．5%，州政府承担了40．1%;德国(1978年)联邦政府承担了0．3%，州政府承担了74．2%。^[2]因此，中央及省级政府应加大对农村尤其是老少边穷地区义务教育的支持力度，以保证每个适龄儿童都能平等地享有义务教育的权利。

此外，在投资责任方面也应该明确，总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理。凡属地方项目或中央补助投资的地方性项目，其投资、建设和管理等职责完全下放给地方;属于中央项目的，其投资、建设和管理均由中央政府或有关部门负责，也可通过某种方式委托地方建设或管理。当然，对中央安排补助投资的地方性公共项目，也要进一步规范相应的管理方法，防止地方空头承诺配套投资，搞钓鱼工程。

6．1．4　加大“绿箱”投入

WTO的“绿箱”措施大多涉及农村公共品问题，因此，在调整支农政策时有必要统筹考虑WTO的“绿箱”。

6．1．4．1　继续增加“绿箱”投入

“绿箱”支出是我国国内农业支持的主要措施，也是世贸规则允许的不受限制的支出，是加强对农业支持和保护的正确选择。要继续加大农业农村基础设施建设、农业科研和技术推广培训、病虫害防治支出、生态环境建设等支出。

一是逐渐增加农业科研和推广投资。集中支持农业基础研究和公益性项目，尤其是动植物品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术的研究，增加科技储备，加速农业科技进步。进一步加大种子工程、畜禽水产良种工程、动植物保护体系建设投入，加快品种引进和改良。扶持建设农业科技示范园区和现代农业示范基地，加快农业现代化步伐。加大对农业科技推广项目及服务体系建设的支持力度。

二是增加对农业社会化服务体系、农产品市场信息体系和农产品质量安全体系的投入。要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务;加强对病虫疫情监控的投入，减轻农业损失;要加大对具有全国性和重点区域性影响的大型农产品批发市场、物流、配送项目进行扶持。每年安排一部分预算内投资用于补助市场信息系统，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络。要增加对用于农产品质量标准和检验检测体系建设的投入。要扶持行业团体、协会，发挥其在开拓国际农产品市场方面的作用。

6．1．4．2　启动尚未使用的“绿箱”支持措施

目前应尽快启用我国还没有使用的5项措施。这对我国当前农业结构调整和农民增收有重要的作用。如通过启用“收入保险和收入安全网计划”，增设财政专项支出，支持农业保险和农民收入保险等措施，可以提高农民抵御来自市场和自然界风险的能力;又如通过启用“生产者退休或转业补贴”，将永久性离开土地的农民纳入社会保险的范围，这不仅可以减少农业从业人员，提高农业生产效率，而且可以直接稳定和增加农民收入。

6．1．4．3　扩大“绿箱”支持对象

对农业农村各种所有制形式实行平等支持。长期以来，我国的“绿箱”支持对象集中在国有和集体经济，而对农民、个体、私营等经济主体支持不够。如支持农业科研和技术推广方面，以前就只对国有农业事业单位，不对民办科研和推广机构如专业协会、企业;又如在支持粮食安全储备方面，只支持国有粮食流通企业储备粮食，没有支持农民储备粮食等等。这些做法，既不符合世贸组织的“国民待遇”原则，也不利于调动各方面力量来发展农业。今后要一视同仁地给予支持。

6．1．4．4　调整“绿箱”支持方式

以前，我国的“绿箱”措施大多是为了增加农业产量，补贴在生产性、服务性等方面。今后要将不断改善农民的生产、生活条件作为优先项目。