优化支出结构

6．4　优化支出结构

增加对农村公共品的供给，为农村的发展提供均等化的财政服务是建立健全我国公共财政体制的应有之义，也是缩小城乡差距、统筹城乡发展的物质保障。因此，财政用于农村公共品的预算规模将随着我国经济的快速发展而不断增加。但是，由于公共品的供给存在均衡效率和技术效率的问题，因此，光有总量的增加，没有结构的改善是不够的。即使将来政府的支农支出或用于农村公共品的支出能真正按照《农业法》的要求不断增加，但是，可以预见的是，相对于农村对公共品的需求而言，财政的支持总是有限的，因此，提高使用效率就显得特别有意义。上述分析已表明，在既定的农村公共品供给总量下，优化支出结构可以大大提高公共品的供给效率。

6．4．1　优化支出结构的技术要求

根据边际收益递减规律可知，虽然从总体上来讲，我国农村公共品尚处于短缺状态，但由于公共支农支出中用于基础设施的支出比例长期以来处于较高的水平，而对科教等方面的支出则明显偏低，这就导致公共品之间处于不协调、不匹配状态，从而导致其协同效应较差，边际收益、收入弹性存在较大的差距，总体收益偏低。因此，有必要调整支出结构，适当增加对农村科教、医保、社保等选项的支出，甚至对于诸如农村信息服务、文化娱乐、村庄规划之类的公共品的供给也必须提上议事日程，保证一定的供给量，这就意味着在不同的发展阶段应有不同的优先序，否则，公共品的供给效率难以全面提高。当然，这些属于定性表述，只是提供了一种理念，事实上并无助于实际的操作。要真正对实际工作有所指导，就必须建立定量的指标。

众多农村公共品可以视为一个复杂的社会系统，而互连的社会系统在结构上与一个分布式决策系统极为相似，它由若干互相关联的子系统组成，每个子系统都有自己的决策和输出，并受外部环境的干扰和来自其他子系统关联输入的影响。根据复杂社会系统的分解—协调策略，对于农村教育—科技—医疗—社保—基础设施—农村经济这一大系统，理性的运行范式是相互适应。这样的范式对农村发展尤为重要。按照这样的范式，这一大系统存在着类似生产线那样的串行组织结构，且子系统之间的关联也是串联的。从分布式决策的角度出发，分别考虑每个子系统的决策，并把子系统之间的关联作为期望与实际决策结果的妥协来处理。

从有关农村公共品收入弹性的分析，以及偏好调查中所得到的基本结论是，就今后农村公共品的供给优先序而言，大致秩序就是:教育—科技—医疗保障—基础设施—其他。当然，这一分配秩序不应是固化的，而是动态的，应根据实际情况相机调整。

因此，在中央加大财政转移支付的力度，不断增加农村公共品供给总量的同时，要注意公共品之间的协同性、匹配关系，遵循效率原则，优化供给结构，以效率标准确定各个阶段的农村公共品供给优先序，提高有限财政资源的使用效率。

6．4．2　优化支出结构的政策要求

优化支出结构既要有技术上的措施，同时也必须有配套的政策措施。

6．4．2．1　逐步减少对流通环节的补贴

近年来国家财政投入巨资用于粮棉等农产品流通环节的补贴，实践证明，这种做法效益低下，农业和农民受益不大，且一直占用大量的支农资金，必须进行改革。流通环节属于竞争性领域，这不应成为财政支出的重点，应该将有限的资金用于投入公共品领域，以期产生更大的经济效益。

6．4．2．2　强化中央和省级支持农村基础教育的职责以及投入力度

当前我国政府间教育投入的大致格局是:中央和省级的教育投入主要用于高等教育，较少用于基础教育;基础教育投入的职责基本上由基层政府承担，特别是农村基础教育投入主要由县乡政府承担。显然，这种状况与我国当前的整体财政分配格局极不适应。基础教育是最为典型的公共品，如果缺乏中央政府的必要财力支持，势必会造成基础教育发展严重失衡的状况。实现“将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县为主”，关键是确立“优先保证义务教育”的基本国策，进一步提高教育“三个比重”:即提高教育经费占GDP的比重，大幅度提高义务教育经费在教育总经费中的比重，提高农村教育经费在教育总经费中的比重。

6．4．2．3　增加农村卫生投入，调整农村卫生投入方向和结构

实践证明，目前主要由县乡两级负责农村公共卫生服务，根本不能保证资金投入。农村公共卫生服务是政府的职能，应该通过建立专项农村卫生工作专项转移支付制度，保证对于农村卫生服务的投入。农村卫生资金要重点支持乡镇卫生院发挥公共卫生服务职能。目前，县乡卫生机构面临着沉重的人头费压力，严重影响了乡镇卫生院在计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务领域职能的发挥。因此，调整农村卫生资金投入的重点应该放在乡镇卫生院的功能重建方面，而且重点要支持乡镇卫生院防保等公共卫生服务职能，加强对基本医疗服务的支持。

6．4．2．4　调整水利投资方向和重点，建立稳定的水利支农投入渠道

虽然水利投资在农业投资中占有较大比例，但水利支农投入有限，只占到了国家财政支出的1．94%。目前每年中央和地方的农田水利投资为200亿元左右，其中中央仅占1/3。而每年农民自筹资金就达200亿元左右，再加上每年冬春农民投工折算的800亿元(累计80～100亿工日，按10元/工日计)，合计达到1000亿元左右。目前，水利支农投资缺少统一、长远的规划和考虑，大部分资金被应急投到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程项目上，对农业节水技术研究推广、灌区管理体制、生态环境不断恶化等问题重视和投入不够，投资结构有待进一步调整优化。经过建国后50多年尤其是近几年大规模的集中建设，我国重要江河的防洪标准和防洪能力已普遍得到提高，基本适应现阶段国民经济和社会发展要求的防洪体系已初步建立，应优化现有水利投资结构，适时调整水利投资的方向和重点，将重点转移到解决水资源短缺和水污染、水生态，切实加强和改善农村基础设施的条件上，加大水利支农资金投入力度。

【注释】

[1]金人庆:《稳健并非保守，让公共财政阳光普照农村》，《南方日报》2005年1月14日。

[2]嘉蓉梅、肖德均:《农村公共产品短缺的制度制约及对策探讨》，《天府新论》2004年第5期。

[3]参见中国社会科学院数量经济研究所:《经济数据》2005年第1期。