保障措施协议

第三节　保障措施协议

一、产生背景与宗旨

保障措施是指成员方在进口激增并对其国内相关产业造成严重损害或严重损害威胁时，采取的进口限制措施。

保障措施在性质上完全不同于反倾销措施和反补贴措施。保障措施针对的是公平贸易条件下的进口产品，反倾销措施和反补贴措施针对的是不公平贸易。

1943年，美国和墨西哥签订的《互惠贸易协定》首次规定了保障条款。在美国的倡导下，该条款纳入1947年GATT，成为第19条“对某种产品进口的紧急措施”。

但是，该条款的实施并不理想，主要是条款本身存在缺陷。如缺乏对重要概念的定义，没有界定“增加的进口”与“损害”之间的因果联系，程序规则不明确等。加以“自愿出口限制”之类的“灰色区域”措施泛滥，该条款形同虚设。因此，缔约方希望能进—步完善该条款。

就此，“乌拉圭回合”中达成多边的《保障措施协议》把第19条具体化。协议宗旨是澄清和加强1947年GATT，重建对保障措施的多边控制，并消除逃避此类控制的措施。

协议由14个条款和1个附件组成。内容包括总则、条件调查，严重损害和严重威胁的确定、保障措施的运用、临时保障措施、减让水平与其他义务、发展中国家成员、先前存在的第19条措施，禁止几取消若干措施、通知与磋商、监督、争端解决等条款。

二、保障措施的定义与特征

保障措施是指如因不能预见的情况和某个成员在本协议项下负担包括关税减让在内义务的影响，某一产品进口到该成员的数量大量增加，并对生产相似或直接竞争的产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，该成员可在适当的时间和程度内，对该产品全部或部分中止义务或撤销或修改减让，以消除或减轻此种损害或损害威胁。

保障措施的作用主要是暂时免除一成员已承诺的义务，允许他对有损害产品的进口提高关税，实行配额等，以限制或减少进口，保护国内同类产品的生产。这种临时性保护措施，最终为国内产业赢得结构调整时间与机会。

保障措施具有四个特征。第一，特定性。保障措施实施是针对有损害行为的特定产品，不是针对其他进口产品。第二，暂时性。保障措施实施应限于临时性或暂时性，在估计能消除损害造成影响的范围内实施，一旦损害消除，保障措施应即取消，以免造成保障过当。第三，递减性。在保障措施实施中，其程度要随国内产业竞争力的恢复与增强而逐步放宽，直到恢复采取保障措施的水平。第四，非歧视性。一成员采取保障措施时，应在最惠国待遇原则上实施，不能有选择地针对某个成员。但“自由贸易区”或“关税同盟”不受保障措施的限制。

三、实施保障措施的条件与程序

（一）实施保障措施必须的条件

WTO成员方实施保障措施必须具备三个条件：第一，某项产品的进口激增；第二，进口激增是由于不可预见的情况和成员方履行WTO义务的结果；第三，进口激增对国内生产同类产品或直接竞争产品的产业，造成了严重损害或严重损害威胁。

进口激增是指产品进口数量的急剧增长，包括绝对增长和相对增长两种情况。前者指产品实际进口数量的增长，后者指进口产品所占市场份额的上升。

进口激增是由于不可预见的情况和WTO成员方履行WTO义务的结果。“不可预见的情况”并无明确含义。后者主要指成员方履行关税减让和削减非关税壁垒等义务。

进口激增对国内生产同类产品或直接竞争产品的产业，造成了严重损害或严重损害威胁。

“严重损害”是指对国内某一产业的状况总体上造成重大损害。在确定对国内某一产业造成严重损害或严重损害威胁的调查中，主管机构在评估影响的因素应包括：进口绝对增长或相对增长的比例和数量，国内产业的销售水平、总产量、生产率、设备利用率、盈亏与就业的变化等。

“严重损害威胁”指为损害危机显而易见，对其判定要基于事实，不能任意凭空指控。

（二）实施保障措施的程序

保障措施的实施程序主要包括调查、通知和磋商等3个环节。

1.调查

WTO成员主管机构在采取保障措施前，应向所有利害关系方发出公告、举行公开听证会，或给进口商、出口商及其他利害关系方提供适当的机会，以陈述证据和看法，对其他相关方的陈述作出答复。调查结束后，主管机构应公布调查报告，列明对一切相关事实和法律问题的调查结果，以及作出的合理结论。

2.通知

WTO成员方应将下列事项立即通知保障措施委员会。其内容包括：发起调查的决定及理由；对进口增长造成严重损害或损害威胁的调查结果；就实施或延长保障措施作出的决定。

3.磋商

保障措施会影响到WTO相关产品所享有的权利，因此采取或延长保障措施的成员应与各利害关系方进行磋商，并达成谅解。磋商结果应及时通知货物贸易理事会。

四、保障措施的形式与实施

（一）保障措施形式和期限

1.形式

实施保障措施可以采取提高关税、纯粹的数量限制和关税配额等形式。在实施数量限制，不得使进口数量低于过去三个有代表性年份的平均进口水平。在实施配额限制时，应与有利害关系的供应方就配额分配进行磋商。如磋商未能达成协议，则进口方应基于供应方前一有代表性时期的进口份额进行分配。

2.期限

保障措施的实施期限一般不应超过4年。如果仍需以保障措施防止损害或救济受损害的产业，或有证据表明该产业正在进行调整，则可延长实施期限。但总期限（包括临时保障措施）不得超过8年。

（二）临时保障措施

在紧急情况下，如果迟延实施保障措施会造成难以弥补的损失，进口成员方可不经磋商就采取临时保障措施，但应在采取临时保障措施前通知保障措施委员会，在采取措施后应尽快与各利害关系方举行磋商。

临时保障措施的实施期限不得超过200天，并把此期限计入保障措施总的期限。临时保障措施应采取提高进口关税办法。如果随后的调查不能证实进口激增对国内有关产业已经造成损害或损害威胁，则增收的进口关税应迅速退还给原交税的进口商。

（三）实施保障措施递减

如果某一保障措施的适用期预计超过1年，进口方在适用期内应按固定的时间间隔逐渐放宽该措施；如果实施期超过3年，进口方须在中期审查实施情况，并根据审查结果撤销或加快放宽该措施。延长期内的保障措施不得比最初适用的措施更加严格，且应继续放宽。

（四）补偿与报复

由于保障措施针对的是公平贸易条件下的产品进口，其实施必然影响出口方的正当利益。为此，有关WTO成员可就保障措施对贸易产生的不利影响，协商贸易补偿的方式。

如果协商在30天内未达成协议，受影响的WTO出口方可以对实施方对等地中止义务，进行报复。但应在进口方实施保障措施后的90天后，且在货物贸易理事会收到中止义务的书面通知且不持异议的30天后进行。

五、禁止及取消“灰色区域”措施

灰色区域措施指有关国家根据双边达成的非正式协议，实施的与WTO规则不符的进口限制措施。因这些协议透明度很低，故被称为灰色区域措施。其主要特征是：名义上是出口国自愿承担的单方面行动，实际上是在进口方的压力下作出的；规避了取消数量限制和非歧视性原则；有关协议的内容一般包括提高产品价格、限制进口数量及进口监督等。

灰色区域措施种类很多。其中包括：自愿出口限制，有秩序的销售安排，出口节制，出口价格或进口价格调控机制，出口或进口监督，强制的进口卡特尔，任意性出口或进口许可制度等。灰色区域措施削弱了保障措施的作用。

协议明确规定，WTO成员方不应寻求、采取或维持任何此类措施；WTO成员方不应鼓励或支持国营或私营企业，采取或维持与上述做法效果相同的措施。协议要求，到1999年底，所有的灰色区域措施都应取消。

六、发展中成员的特殊待遇

协议规定，如果源自发展中成员方的产品，在进口成员该产品进口总量中的比例不超过3%，则不对该产品实施保障措施。但当比例均不超过3%的几个发展中成员的合计比例超过9%时，则适用保障措施。

发展中成员实施保障措施最长可至10年。

七、协议监督与争端解决

协议规定在货物贸易理事会下设立保障措施委员会，每年向货物贸易理事会提出报告，监督协议执行并提出建议。

成员之间就协议实施发生争端，可按争端解决程序进行。