青岛市三级政府债务风险分析及对策研究

青岛市三级政府债务风险分析及对策研究

青岛市审计局课题组

近年来，各级地方政府多渠道筹措资金，在基础设施、城市公用设施和教育等方面取得了显著成效，较好地推动了地方经济和社会发展。据审计署审计公告，截至2010年年底，全国地方政府性债务余额107174．91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109．51亿元，占62．62％；政府负有担保责任的债务23369．74亿元，占21．80％；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695．66亿元，占15．58％。从政府层级看，截至2010年年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111．94亿元、46632．06亿元和28430．91亿元，分别占29．96％、43．51％和26．53％。

由于地方政府债务涉及诸多方面，它对地方经济生活发展带来了一系列的严重影响。如何处理好发展经济与政府负债的关系以及如何加强对政府债务的监管成为改革发展的一个重点和难点问题。

一、青岛市三级政府债务现状

近年来，随着中央“扩大内需”、“转方式、调结构”和青岛市“环湾保护、拥湾发展”战略的实施，海湾大桥接线工程、海底隧道、青岛火车北客站等开工建设，需要大额资金投入，投资需求远远超过了政府当期可动用的财力，为解决资金缺口问题，各级政府通过举债融资保障地方经济发展已经成为一种普遍现象。青岛市和各区市运用政府性债务资金，建成了一批有利于青岛长远发展和群众生活改善的重点项目，为促进地方经济社会又好又快发展发挥了积极作用。

（一）债务规模情况

截至2010年年末，青岛市本级政府性债务余额470．03亿元。其中：政府负有偿还责任的债务320．64亿元，政府负有担保责任的债务39．08亿元，政府可能承担一定救助责任的债务110．31亿元。

截至2010年年末，青岛12区市都有政府性债务，余额合计410．75亿元，其中城阳区69．46亿元、市南区67．72亿元、胶州市47．41亿元、胶南市46．7亿元、李沧区44．25亿元、黄岛区36．42亿元、即墨市29．18亿元、平度市19．79亿元、莱西市16．89亿元、市北区14．65亿元、崂山区10．68亿元、四方区7．6亿元。

另外，据2010年审计调查结果，截至2009年6月末，市南、市北、李沧和崂山区的街道办事处无政府性债务，其余8个区市的135个镇（街道）负有政府性债务的有132个，债务总额为90亿元。

（二）举借主体情况

青岛市本级政府债务的举借主体主要是融资平台公司和交通部门，如青岛国信集团、华通集团、城投集团等青岛市属国有投资公司，均是2008年组建的政府融资平台，主要承担全市重大基础设施筹资建设，参与国有经济布局与结构调整，截至2010年年末，3家投资公司融资规模达390多亿元。

（三）资金投向情况

青岛市本级政府债务主要投向城乡交通和市政建设。近年来，通过融资借债，青岛市相继组织建设了诸多市级重大基础设施项目，投资建设的胶州湾隧道、青岛大剧院等项目已建成并投入运营，城市地铁、董家口港区、青岛客运北站等项目在有序建设。

（四）融资来源情况

青岛市政府债务融资来源主要是银行贷款，其中：市本级和各区市政府性债务90％左右来自银行贷款；乡镇级政府性债务30％左右来自银行贷款，在所有资金来源渠道中也占最高比重，借上级财政和企业（单位）的资金，分别占20％左右。

（五）融资时间情况

青岛市政府债务主要发生在2008年之后，其中：市本级339．07亿元，占2010年年末债务余额的72％；12区市284．3亿元，占2010年年末债务余额的69．21％。2008～2010年，为应对国际金融危机对经济造成的影响，国家实施了“扩内需，保增长”的经济政策，青岛市各级融资平台公司加大投融资力度，大规模开发建设项目，负债规模相应急速上升。

（六）偿债时限情况

青岛市政府负有偿还责任的债务偿还期，区市集中在2011～2012年，市本级半数以上在2016年之后。

二、青岛市地方政府债务的形成原因

（一）财政管理体制方面，财权和事权不匹配加大了政府负债的压力

现行的分税制财政体制，造成中央财权过度集中，而大量事权属于地方各级政府，以至于形成地方政府财权、事权的不匹配，财权少而事权多。特别是对五市而言，近年来相继推行社会保障体制改革、粮食体制改革、农村税费改革等重大改革，既要发展地方经济，又要给中央建设项目配套，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力匮乏。而现行的转移支付制度又不完善，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要。现行财政体制不合理，地方政府财权与事权不匹配，致使地方财力远远不能满足社会发展资金需求，加之财政金融体制不健全，导致地方政府只能举债解决支出压力，政府债务增加。

（二）金融政策环境方面，适度宽松的货币政策为项目贷款提供了运作空间

自2008年下半年开始，为了应对国际金融危机的严重冲击，我国货币政策转为适度宽松。同时对投融资体制改革，拓宽了地方政府的融资渠道，地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展趋势。截至2010年年末，青岛市共有融资平台公司26家，其中青岛市级4家、12区市24家。一方面，地方政府利用融资平台公司，代替政府进行直接与间接融资；另一方面，部分政策性银行、商业银行以各种形式加大对地方政府投融资平台或其他政府融资中介的授信权限，帮助他们完成项目贷款申请、提供资金运作指导服务，使地方政府性债务规模急速扩展。

（三）激励约束机制方面，不合理的政绩考核体系为政府债务膨胀提供了条件

现行党政领导干部考核，未将地方政府性债务数额、管理及风险情况全部纳入考核体系。我国现行财政预决算核算管理上，政府预算分类体系中只反映了一般预算收支、基金预算收支等事项，而对地方政府形成的大部分借款收支事项，却没有纳入政府财政预决算进行核算并向人大报告。个别地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，较少考虑偿债能力。与此同时，由于各级地方政府缺乏严格的政府债务信息披露机制，进而无法对地方政府信用进行全面评估，从而导致政府债务长期处于“宽松”管理的膨胀状态。

三、青岛市地方政府债务风险分析

地方政府债务风险是地方政府不能偿还到期债务的可能性，这种风险一旦转化为现实，会对社会稳定、经济发展造成难以预料的不利影响。

（一）风险指标分析

对于政府性债务的风险指标，国家审计署是参照世界上多数国家的通行做法来掌握的，即债务率（年末债务余额／当年综合可用财力）警戒线为100％、偿债率（当年偿还债务本息／当年综合可用财力）警戒线为20％。2009年8月，青岛市出台了《青岛市政府债务管理暂行办法》，将政府性债务也分为三类，与审计署的分类基本一致，但统计范围小于审计署的口径。2009年9月，青岛市财政局制定了政府债务预警指标评价标准，其中：负债率（年末债务余额／一般预算收入）预警指标为150％，偿债率（当年偿还债务本息／一般预算收入）预警指标为20％。

比较审计署采用的政府债务风险指标与青岛市财政局制定的政府债务预警指标，有所不同。从指标名称上看，审计署采用的是债务率，青岛市采用的是负债率；从计算方法上看，计算指标使用的分子相同而分母不同，审计署采用“综合可用财力”，青岛市采用“一般预算收入”。综合可用财力比一般预算收入大得多。相比较而言，审计署采用的风险指标更宽松一些，计算的债务风险指标要小。

按照审计署提出的债务指标分析，2010年年末，青岛市本级债务率为42．96％，偿债率为7．69％，均低于审计署确定的100％和20％的警戒线，债务风险处于安全和可控范围。而区市总体上高于市本级，其中：李沧、市南2个区的债务率超过了100％，均为135％；市南、城阳、平度、李沧、莱西5个区市的偿债率超过了20％，分别为38．1％、23．55％、23．31％、21．88％、21．09％。

（二）风险因素分析

通常情况下大部分债务风险处于隐蔽状态，这造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了风险的累积和膨胀。如果地方政府债务风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解，必然会牵连上级财政的正常运转，从而引发整体财政风险，使政府陷入危机之中，进而危及社会稳定。面对错综复杂的经济发展形势，需要密切关注影响地方政府债务风险的以下几个主要因素。

1．债务偿还对土地出让金依存度大，易引发财政金融危机

“土地财政”非常突出，占当年地方财政收入的相当比重。大多债务资金投向公益项目，这些项目都是以社会效益或环境生态效益为主，经济效益较差，有的项目甚至没有经济效益，其债务还款资金来源难以保证。由于偿债能力不足，一些地方政府只能通过举借新债偿还旧债。青岛市部分区市政府仍然以吃饭财政为主，土地出让金收入成为偿还政府性债务的最主要资金来源，政府必须依靠大量出让土地来筹集还款资金。因此，政府的偿债能力易受政府土地政策和宏观调控的影响，存在较大的不稳定性。随着国家宏观调控的影响，“土地财政”的受限，以及偿债高峰的到来，地方政府如果大范围难以按期偿还到期债务，容易引发债务危机，从而引发金融危机，甚至经济危机。

2．地方政府债务的筹借和偿还存在政企不分的隐患

地方政府债务的筹借主体以融资平台公司为主，而主要筹集方式是银行贷款，国有商业银行和政策性银行成为地方政府融资平台贷款的供给主力，融资平台公司经营风险与金融系统性风险之间的关联紧密。融资平台公司除了承担政府确定的公益性项目外，还可能有自身的经营性赢利项目。这种状况，使平台公司的偿债责任极易转化为地方政府的偿债责任，进而使融资平台公司的信用风险与财政风险关联起来，在平台公司无力偿债、地方政府财政收入不足的情况下，财政风险的压力就会增大。

3．地方政府过度负债会制约地方经济的发展

不断加重的地方政府尤其是乡镇政府的债务负担，严重压缩了地方财政资金的运用空间，导致地方政府缺乏履行其正常职能所需要的基本手段与能力，影响了地方政府的正常运转。从长远来看，一些地方政府过度负债，会严重地制约地方经济的发展。

4．地方政府性债务资金管理还不规范、不严格

分析区市政府债务，除地方政府债券和各种财政转贷资金外，部分政府性债务收支未纳入预算管理，未得到人大的监督，财政部门及其融资平台在债务核算上也不规范、不统一。青岛市12个区市中，有8个区市未有效落实偿债准备金制度，6个区市未实行预算管理，4个区市未对举债实施统一管理，存在多头举债、分散使用的现象。由于存在监管机制方面的不足，部分地方政府性债务资金在使用上效益不高，存在资金闲置问题，部分项目贷款改变用途。

四、加强青岛市地方政府债务管理的对策

（一）完善偿债资金预算管理制度，落实偿债资金来源

一是完善政府债务管理制度。各级地方政府对负有偿还责任的债务，建立统一的政府性债务管理制度，明确财政部门在政府债务管理中的主体地位，制订科学合理的政府债务偿还计划，建立完善偿债准备金制度，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益、还款本息全额纳入本级预算管理，规范政府举债行为，靠政府预算机制强化对政府债务的举借、使用和偿还行为的约束，实现地方政府债务总体的计划性、规范性和有效性，保证债务收支集中和管理透明，确保按时偿还政府性债务。

二是对政府债务实施分类管理。地方政府化解存量债务的资金可从预算内资金、预算外资金、国有资产变现收入中筹集。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，督促项目单位制订并落实偿债计划。对负有担保责任的债务和其他债务，应预测未来各年度的支出缺口，制订弥补支出缺口计划，应坚持“谁借谁还”的原则，加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解，必要时可用法律手段进行追讨。对乡镇级政府性债务，应结合青岛市乡镇合并、财政统筹的总体部署规划，纳入区市政府统一管理，制定具体管理措施，严格控制新增债务，积极消化存量债务。

（二）加快政府投融资体制改革，提高政府投资项目效益

加快地方政府职能转变，规范政府行为，减少政府对经济、社会微观事务和商业银行等金融机构借贷业务的干预。

一是规范政府投资范围。按照海湾型大都市建设规划布局，围绕区域整体发展急需、资金暂有缺口的基础设施和公用设施领域，确定需要政府举债融资的重大建设项目，严禁超越财政承受能力负债搞“形象工程”。

二是建立政府投资项目库。对政府性负债建设项目，由同级发改、财政等部门对建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等进行评审论证，重大项目应通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，确保项目投资科学性和可行性，坚决杜绝盲目、违规举债。

三是统一政府融资管理。政府投资项目所需资金，无论是对外债务，还是国内金融机构借款、国债、地方公债等，一律由财政部门举借和担保，其他部门不得举债和担保。财政部门应根据政府投资计划编制财政融资的预、决算，加强对政府债务借、用、还全过程的管理和监督。

（三）积极拓宽资金筹集渠道，引导社会资金投资地方基础设施建设

一是争取发行地方债。2011年下半年，财政部允许浙江、广东、上海和深圳作为试点，自行发行3年期和5年期债券。青岛市作为全国经济比较发达的副省级城市，应积极争取国家政策支持，可以申请由财政部代发国债，或者申请自行发行地方债券。这种融资渠道，既有利于降低地方政府风险，又能在资本市场获得更低成本的融资。

二是鼓励融资平台公司拓宽融资渠道。截至2011年年底，青岛市已有两个国有投资类企业成功发行企业债34亿元，在直接融资领域实现重大突破，为重大项目建设提供了有力的资金保障。市政府要继续支持企业利用保险、信托、资产证券化、融资租赁等方式吸纳社会资金，提高直接融资比重，通过发行企业债券、短期融资票据和中期票据，扩大债券融资规模，优化企业融资结构。

三是扩大项目融资方式。对一些大型基础设施项目，如桥梁、水厂、污水处理厂等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，筹措建设资金。

（四）健全政府性债务制约机制，增强监督效力

一是建立健全政府举债审批制约机制。将地方政府性债务管理纳入行政控制的范围，建立起结构优化、功能合理、规模适度、良性运行的政府性债务体系和控制约束机制，确保政府性债务良性运行，防止为了追求政绩而不考虑财政承受能力，大规模举债问题的发生。

二是落实各部门的监管职责。各级人大对地方政府性债务的举借要严格按程序审批，切实发挥人大权力机关的监督职能。纪委监察、财政、审计等有关部门要尽职尽责，加大对政府性债务项目的监督检查力度，实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题，督促项目单位整改到位。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围，公开审计结果。

三是加强责任追究。对严重违反资金使用规定，造成资金损失浪费的项目，要停拨项目资金，责成项目单位进行整改，同时对有关责任人要依法依纪严肃查处，以保证借款资金利用的有效性。

（五）建立完善政府债务风险预警机制，控制新增贷款规模

完善并实施政府性债务的风险评估和预警机制，构建债务监测体系，防范财政风险，对政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，保证政府性债务规模控制在安全可靠的范围内。

首先，要进一步规范界定地方政府性债务统计口径，根据地区人口、生产总值、财政收入、居民人均收入等经济指标制定规则、设定限度，防止盲目举债行为的发生。将地方债务纳入统一的国家债务监测体系，分级统计监测汇总，掌握地方政府性债务的总体状况，为今后政府的科学举债决策和建立债务风险预警体系提供重要依据。

其次，要参照国家和国际的做法，选择更能体现青岛市地方债务风险情况的方法，建立预警指标体系，如债务率、偿债率、债务逾期率等指标。

第三，制定预警指标的标准值和数据库，以评估地方政府债务的总体风险。数据库和分析指标可以为地方政府的信用评级提供基础，从而为地方政府科学举债提供决策依据。

（六）完善政府绩效考核监督体系，减轻政府财政支出和债务压力

要着力解决地方财政供养负担重、财政支出压力大和刚性大的矛盾，就必须加快地方政府行政管理体制改革。

一是淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，将地方政府的职能从经济发展与经济建设方面转换到公共管理和公共服务上来，通过政府职能调控，加大地方经济的市场化程度，推动地方经济发展。

二是进一步精简地方政府行政机构数量，压缩地方财政供养人员数量，缩小地方财政的供养系数。通过精兵简政，节约行政开支，减轻地方财政支出压力，减少地方政府债务规模不断扩大的压力。

三是充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，从源头上防范地方政府债务危机的发生。完善对地方政府官员考核评价机制，将地方政府债务的借、用、还情况纳入领导干部考核指标体系，考核结果与选拔任用、升降去留、奖惩及行政问责等进行有机的结合。

（七）合理确定政府的财权和事权，加大转移支付力度

造成地方财政困难、地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区市的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。

（八）加强对融资平台公司的管理，建立完善有关财务管理制度

按照国家有关规定，对融资平台公司进行清理规范，严格政府性债务资金管理，确保贷款资金规范使用。按照政府平台项目资产和市场化项目资产，理清其资产构成，实施资产分类管理和收益分别核算。对于纯支出性的政府平台项目建设资金，建议分期分批纳入财政预算列支；对于收不抵支的政府平台项目和因政策原因不能达到预期赢利的公益性项目，建议给予适当的政策扶持或差额补助；对于纯市场性项目，督促企业加强项目管理，提高赢利能力。从长远看，要合理确定公司的政府平台项目资产和市场化项目资产的比例，使其逐步按市场原则做到自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。

课题组组长

姜　毅　青岛市审计局课题组成员

李广磊　青岛市审计局

孔庆卫　青岛市审计局

李　媛　青岛市审计局

朱立鹏　青岛市审计局