进一步完善青岛市城乡社会保障体系对策研究

进一步完善青岛市城乡社会保障体系对策研究

青岛市人力资源和社会保障局课题组

社会保障制度是现代国家以政府为主体，通过动员社会资金或用再分配国民收入的办法，对社会成员因年老、疾病、伤残而丧失或暂时丧失劳动能力，或因失业、灾害和不幸事件以及曾为社会尽过义务而生活面临困难者，提供资金或物质帮助以保障其基本生活的社会准则或社会事业。在实践中，社会保障制度通过实现“老有所养、病有所医、失有所济、伤有所偿、育有所得”来保障社会成员的基本生活，解除社会成员的后顾之忧，有效地化解可能发生的各种社会矛盾，从而实现国家的安定和社会的稳定。因此，现代国家为保障国民的基本生活和提高其社会福利，一般都设置若干种保障项目，由此构成社会保障体系。当前，我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等保障政策。中共十七大报告提出了“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的社会保障的指导思想，并在医疗保障、养老保险、住房保障等领域全面推进社会保障体系的构建。

为了更好地落实中央指示精神，加大民生投入，全面推进青岛市和谐社会建设。青岛市人民政府根据国家《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》、《山东省人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》和《青岛市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的要求，提出了“民生为本、人才优先、开创科学发展新局面”的社会保障目标。

社会保障既是一个全局性、系统性的事业，也与本地经济、社会、文化发展水平息息相关，如何在中央顶层设计及指导方针的宏观指导下，因地制宜地提出本地区社会保障的发展思路尤为重要。因此，我们必须科学分析青岛市当前社会保障体系建设和相关政策的实施情况和问题，提出相应的政策建议，以便更好地指导和推进未来青岛市社会保障政策的实施。本课题在分析青岛市社会保障事业发展现状及存在问题的基础上，提出了完善城乡社会保障体系的模式和目标，并对完善青岛市城乡社会保障体系的政策建议进行了思考。

社会保障事业是一个系统工程，在具体的社会保障制度建立和政策实施过程中，除了坚持社会性、公平性、强制性以及福利性等基本原则外，还需要坚持青岛市提出的“以人为本、政府主导，全民参与、统筹兼顾，提高效益”等指导思想。本课题即以上述各项原则为指导，提出构建青岛市社会保障体系的具体构想。

一、青岛市社会保障体系建设现状及存在问题

（一）我国社会保障制度与体系建设的回顾

20世纪80年代以来，我国社会保障制度经过改革和发展，已经建立了相对比较完善的制度体系（图1）。从现阶段来看，我国社会保障制度具有城乡二元结构的特征，表现为城镇社会保障和农村社会保障两种差异化的制度体系。从未来的制度改革目标来看，我国社会保障制度将形成城乡社会保障相同（全民基本保障）与差异化设计（城乡一些社会保障项目分设）并存的格局。

图1

（二）青岛市社会保障体系建设现状

社会保障政策是随着社会和经济的发展而逐步建立起来的。改革开放以来，我国的社会保障制度几经改革与完善，逐步向规范化、法制化方向发展，党的十七大明确提出，社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。具体到青岛市，经过近30年的发展，青岛市目前已基本建立起以养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险为主体，覆盖城乡居民的社会保障制度体系，社会保障政策制度体系基本形成。

1．青岛市城镇社会保障体系趋于完善

“十一五”期间，青岛市人力资源和社会保障事业迈出重要步伐，取得了突出的成绩。在市委、市政府的正确领导下，面对各种挑战，全市人力资源和社会保障系统始终坚持民生为本、人才优先的工作主线，科学务实、努力拼搏，全面完成了“十一五”时期各项任务（表1）。

表1　“十一五”社会保障主要指标完成情况

注：①323．9万人包括城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险参保人数，2005年基数和“十一五”规划目标不含城镇居民基本医疗保险（2007年启动）参保人数。

目前，青岛市覆盖城乡居民的社会保障体系初步形成，社会保障制度建设实现重大突破，社会保险待遇水平大幅度提高，已基本建立起与市场经济体制相适应的制度体系。这一体系主要包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和住房保障等，具体情况为：

（1）社会保险。社会保险是社会保障的核心内容。它是通过立法强制建立社会保险专项基金，对因年老、工伤、失业等原因丧失劳动能力或暂时不能劳动的人提供物质帮助。

经过近30年的发展，青岛市目前已基本建立起以养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险为主体，覆盖城乡居民的社会保障制度体系。其中，基本养老保险在制度上覆盖了年满16周岁（不含在校学生和公务员）的所有人员；基本医疗保险在制度上覆盖了所有城镇职工、城镇居民，农民实行了新型农村合作医疗制度。建立了城乡低保制度，城乡低保保障水平不断提高。并且实现了由国家统管向国家、单位、个人三方负担转变，由企业自保向社会互济转变，由政策调整向法律规范转变，初步建立起具有青岛特色的社会保障体系的基本框架。首先，社会保险制度基本建立。一是城镇企业及其从业人员以及个体工商户和自由职业者等各类从业人员均纳入了养老保险范围，实现了企业养老保险政策的全覆盖。目前，全市企业参保人数已超过160万；98％的退休人员实现社会化管理，其中社区管理率达到81％。二是社会统筹与个人账户相结合的城镇居民基本医疗保险制度以及大额医疗救助制度不断推进。目前，全市参保职工已达199万人，覆盖到城镇各类用人单位以及包括个体自由职业者、进城务工人员在内的各类从业人员。三是失业保险的覆盖范围已扩大到除国家公务员和参照公务员管理之外的城镇各类企事业单位的所有从业人员。截至2007年年末全市参加失业保险人数为116．5万，全年累计领取失业保险金的人数为10．25万。四是生育保险政策进一步拓展，参保范围扩大到行政区域内的城镇所有企业、机关事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工。目前，参加生育保险的职工超过100万人。五是逐步完善了工伤保险制度，尤其是不断加大了农民工工伤保险扩面力度，开辟了农民工工伤认定绿色通道。

（2）社会救助。社会救助也称社会救济，其内涵是指国家和社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被视为政府的当然责任和义务，采取的也是非供款制与无偿救助的方式，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，保障其生存权。社会救助主要包括城市居民最低生活保障、灾害救助、和孤寡病残救助。

目前，青岛市社会救助制度正在不断完善（表2）。在完善城市居民临时困难救助制度方面：一是增加了困难大学生救助项目。如低保和低保边缘家庭，有子女通过国家统一考试升入国家认可的全日制普通高等院校，在校期间学生家庭生活特别困难且一年内未获得其他救助的，可以申请临时困难救助。二是提高了临时救助标准。如对因灾害和突发事件造成生活困难的低保和低保边缘家庭，每户每次救助标准由300～1000元提高为500～2000元。在完善城市困难居民医疗救助制度方面：一是扩大了救助范围。如在对低保家庭参加城镇居民基本医疗保险个人缴费由政府全额补助的基础上，对低保边缘家庭少年儿童、重度残疾人员、老年居民和城镇非从业人员，参加城镇居民基本医疗保险的，其个人缴费部分给予50％的救助。二是扩大了救助病种。将重大疾病救助病种由过去的四种扩大到与市城镇居民基本医疗保险住院病种相同的范围。三是提高了救助标准。例如，对住院医疗经基本医疗保险补助后，个人实际负担医疗费用在500元至1000元的，给予当年发生医疗费个人实际负担部分40％的救助；1000元至5000元的，给予50％的救助；5000元至1万元的，给予60％的救助；1万元至2万元的，给予65％的救助；2万元以上的，给予70％的救助；对低保家庭中的孤老给予全额救助。

表2　社会救助工作现状与“十二五”规划有关指标对比　单位：元

（3）社会福利。社会福利是国家或社会在居民住宅、公共卫生、环保、基础教育领域，向全社会公民普遍提供资金帮助和优质服务的社会性制度。目前，城镇的社会福利主要包括老年人的社会福利、妇女和儿童社会福利、残疾人社会福利、教育福利、住房福利。

青岛市在推进社会福利事业时，以老、为孤、为残服务为主线，以量化落实年度考核责任目标为重点，积极推进规范化、程序化、责任化管理，养老服务体系建设得到发展和完善，孤残儿童保障水平得到了有力提升。具体体现在：①养老服务体系建设稳步推进。截至2011年，全市城镇养老机构床位1．7万张，2011年新增3036张；新增居家养老老人519人，累计为5877名困难老人提供了政府购买服务；新增社区养老互助点502个，全市互助点总数达到2110个；社区日间照料中心和老年人娱乐室392个，2011年新增64个，均完成全年目标。②孤残儿童福利事业实现创新突破。一是在全国率先以市政府名义出台了《关于加强孤儿保障工作的实施意见》；二是落实《实施意见》，制定下发了《关于做好孤儿信息管理系统升级工作的通知》、《关于做好孤儿养育金发放工作的通知》、《青岛市孤儿教育保障实施细则》等配套文件。③福彩公益金资助项目健康运行。

（4）优抚安置。社会优抚安置是国家和社会依法对社会上的特殊公民——为保卫国家安全而作出贡献和牺牲的军属、烈属、残疾军人及退伍军人等所给予的优待和抚恤。

2．青岛市农村社会保障体系逐渐跟进

与城镇相比，我国农村经济发展水平较低。在农村，土地既是生产资料，又是生活资料，土地属于集体所有，实行家庭联产承包责任制。受历史传统文化影响，农村具有家庭供养、自我保障、家庭互助的长期传统。根据农村经济社会发展特点，国家实行城乡差别的社会保障制度。但随着社会的进步，国家逐步向着城乡一体化保障的格局迈进。农村社会保障体系主要包括：农村社会救助和农村社会保险。

（1）农村社会救助。农村社会救助主要包括“五保”救助、农村居民最低生活保障。

青岛市农村低保制度于1996年12月建立。农村低保制度建立以来，标准调整过6次，现行农村低保标准是2011年10月调整的。截至2011年年底，全市城乡低保对象共76661户、133360人，其中城市低保对象20069户、41191人，农村低保对象56592户、92169人，全年支出城乡低保资金3．3亿元，其中市财政1．8亿元。2011年，由青岛市民政局、市财政局、市物价局、市统计局联合下发《关于调整青岛市城乡居民最低生活保障及农村五保供养等标准的通知》，对城乡低保、农村“五保”供养标准及城乡低保家庭中的分类救助标准进行调整，并于2012年7月1日起实施。其中，农村低保标准由每人每年2604元提高到3000元。农村低保标准提高后，青岛市标准为全省最高，在全国也属前列。青岛市农村“五保”对象集中供养标准调整为每人每年5400元，其中农村居民最低生活保障金3000元（250元／（人·月）），“五保”生活补助金2400元；分散供养标准调整为每人每年3120元，其中农村居民最低生活保障金3000元，“五保”生活补助金120元。此次城乡低保标准分别提高了14．3％和15．2％，城乡低保差距进一步缩小。城乡低保标准提高后，青岛市标准为全省最高，预计城乡低保人数将达到近8万，将进一步改善青岛市城乡低保家庭的基本生活条件，保障困难群众的基本生活权益。

同时，青岛市对农村低保家庭中的各项分类救助标准也作出了调整。标准调整后，2012年全市用于城乡最低生活保障、农村“五保”的资金将超过4亿元。

（2）农村社会保险。农村社会保险包括农村社会养老保险和新型农村合作医疗制度两部分。①我国政府从20世纪80年代开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。随着城镇化、老龄化的发展，我国不断探索新型农村社会养老保险体系的建设。而青岛市的新型农村养老保险制度已初见成效。据统计，2009年全市已有53．6万农民参加新型农村养老保险，基本实现了被征地农民参保全覆盖。“五保户”全部纳入农村低保范围；“五保”对象由过去村集体供养为主改为财政供养为主，集中供养标准每人每年达到2400元，分散供养标准每人每年达到1600元，达到全省最高标准。为保证被征地农民“失地不失业、失地不失保、失地不失靠”，青岛市打破被征地农民村人均农业用地少于0．3亩的限定。只要发生征地，不论全村人均农业用地是否少于0．3亩，承包人都将纳入保障范围，在全国率先探索建立了一条农村筹集社会保险基金的新渠道。②2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出建立新型农村合作医疗制度。按照中央部署，青岛市新型农村合作医疗制度从2003年开始在全市逐步推开。截至2011年，新农合制度已在青岛实施了8年时间。8年来，青岛市新农合制度从无到有，逐步发展。制度运行以来，共筹集新农合基金16．9亿元，累计支出15．3亿元，累计结余1．6亿元，累计受益1071万人次，累计补偿万元以上的有1．6万人次，有效地保障了参合农民享有基本医疗卫生服务的权益，减轻了农民的经济负担。2010年，新型农村合作医疗参合率达到99．9％，筹资水平从2005年的人均36元提高至161元，住院费用报销比例达到60．2％，农民抵御大病风险的能力进一步提高。乡村居民健康水平明显提高，看病难看病贵问题逐步得到缓解，人民群众通过医改得到更多实惠，满意度逐年提高。

3．社会保障覆盖面不断扩大

全面实施城乡居民社会养老保险制度，率先实现制度全市覆盖。青岛市在社会保障建设方面提出了“广覆盖、保基本、多层次、可持续”和建立覆盖城乡居民的社会保障体系的总体思路，并将非公企业从业人员、灵活就业人员和农民工纳入社保体系，社会保险覆盖面不断扩大。截至2010年年底，青岛市企业养老、医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到224．9万、253．4万、148．1万、207．1万和148．2万，全市城镇居民基本医疗保险参保人数达到70．9万。由此可见，青岛市社会保障覆盖面不断扩大。

4．初步建立城乡居民社会养老保险制度

城乡居民社会养老保险制度是社会保障制度的核心所在。这一地位是由我国人口城镇化、人口老龄化以及家庭养老能力功能弱化的现实所决定的。人口老龄化是指按某一起点年龄定义的老年人口占总人口的比重随时间推移不断上升的过程，反映的是随着人口寿命延长和生育水平下降而出现的人口年龄结构的变动趋势。根据青岛市2010年第六次全国人口普查数据显示，青岛市常住人口为871．51万人，同第五次全国人口普查2000年11月1日零时的749．42万人相比，十年共增加了122．09万人，增长16．29％，年平均增长1．52％。其中，全市常住人口中，0～14岁的人口为117．17万人，占13．44％；15～64岁的人口为664．95万人，占76．30％；65岁及以上的人口为89．39万人，占10．26％。同2000年第五次全国人口普查相比，0～14岁人口的比重下降了3．74个百分点，15～64岁人口的比重上升了2．83个百分点，65岁及以上人口的比重上升了0．91个百分点。由此可以看出青岛市人口老龄化具有以下几个特点：首先，人口老龄化速度快，老龄人口绝对数增长快。其次，未富先老。第三，城乡和地域差异明显。第四，性别差异明显。自2003年起，青岛市先行在城阳区、崂山区、黄岛区及五市探索建立起以被征地农民为重点的新型农村基本养老保险制度，被征地农民适龄参保率达到了96％以上，其中“三区”覆盖范围由被征地农民向普通农民延伸，适龄人员参保率达到98％以上，基本实现了全覆盖；2009年，按照统筹城乡的思路，青岛市将城镇无保障居民和农村居民“合二为一”，研究制定了青岛市关于实施城乡居民社会基本养老保险制度的意见，将国家新农保政策扩大到城镇未参保居民，标志着青岛市社会养老保险政策实现了城乡无缝全覆盖。目前，市内四区、城阳、即墨、胶州等7个试点区市城乡居民养老保险参保人数为94．6万，适龄人员参保率达到93％，总计收缴保险基金9．8亿元，待遇发放人数38．6万，发放率达到100％，发放养老金5．08亿元，基本实现应保尽保。

5．社会保障增长机制初步形成

根据经济社会发展情况和各方面承受能力，在结合青岛市经济发展的实际水平和居民收入状况的基础上，有步骤地提高社会保障水平是促进社会保障发展的有效途径。首先，普遍开展以常见病、多发病为重点的居民医保门诊医疗费用统筹。进一步提高城镇居民医疗保险财政补助标准。逐步提高城镇居民基本医疗保险的筹资标准。均衡职工医保、居民医保的待遇水平。其次，建立失业保险金标准与物价上涨挂钩联动机制，健全失业保险金正常调整机制。适时调整1～4级工伤人员伤残津贴、生活护理费和供养亲属抚恤金标准。再次，企业职工基本养老保险月人均由1386元调整为1561元，增长175元；将企业退休人员取暖费由80元提高到1100元；最后，进一步提高医疗保障水平，对七区城镇居民医疗保险费的补助统一提高到每人每年120元，老年居民、重度残疾人和城镇非从业三类人员的住院和门诊大病各支付段的报销比例提高10个百分点，每个医疗年度的最高支付限额由10万元提高到15．3万元，连同大额医疗补助制度的保障标准，参保职工每个医疗年度最高报销额度达到35万元。

（三）完善青岛市城乡社会保障体系存在的问题

1．社保基金运转负担依然较重

社会保障基金是指用于社会保险、社会救助、社会福利的社会消费基金。社会保障基金的构成源于社会保障制度各构成部分形成的基金，包括社会保险基金、社会救助基金、社会福利基金和社会优抚基金等。目前我国社保基金主要由四个部分组成：全国社会保障基金、省级统筹基金、个人账户基金和企业补充养老保险基金。我国人口老龄化速度居世界首位，社保基金压力十分巨大。以养老保险为例，我国的养老保险体系面对人口老龄化趋势和自身市场化取向改革需求的双重压力，为偿还固化在国有企业资产中老职工的历史欠账以及填补养老保险体制转轨过程中带来的空账，我国养老金的转制成本使得养老金制度更加步履维艰。根据世界银行等测试，我国养老金的转制成本在3万亿元左右。如此巨额的转制成本在短期内无法有效解决，目前我国除了辽宁省等个别省份外，其他地方都是“空账运行”。因此，社会保障面临巨大的财政压力。从全国来看，失业保险已经大范围出现收不抵支。医疗保险也面临着种种复杂的问题，形势不容乐观。有资料显示：1993年全国职工保险福利费用总额已达1670．2亿元，为1985年的5．04倍，年平均递增22．4％；全国离休、退休、退职职工保险福利费用总额达913．7亿元，为1985年的6．1倍，年平均递增25．3％。两项社会保险福利费用支出的增长速度大大高于同期国内生产总值的增长幅度。可见，社会保障体系如不改革，国家和社会将愈来愈不堪重负。按照目前养老金筹集水平，养老基金当年收支已经无法得到平衡，随着老龄化社会的来临，基金支出压力会越来越大。就青岛市而言，目前社保负担系数为0．287，即每3．5个在职职工供养1名退休人员。离退休人员养老金水平为1561元，在职职工月平均缴费基数为1676元，两者之比即替代率为93．1％，比全省高13．54个百分点。基金积累薄弱，养老基金仅够支付10．44个月，远低于全国、全省平均水平，生育保险开始出现当期负结余。特别是青岛市自1987年进入老龄化社会，目前全市60岁以上人口为131．8万人，占总人口的17．29％，预计到2015年将达到20％。现有企业退休人员47．1万人，将以每年10％的比例增长，由此必然给基金支付带来风险。

2．社保基金扩面资源匮乏

当前，社会保障的资金主要来源于社会各类企业、机关和事业单位，依靠市场来筹资。但市场这只“看不见的手”并不是万能的，不完全竞争、个人决策短视、信息不对称、政府仅提供最低保障等原因都会导致“市场失灵”。社会保障具有公共物品的性质，按市场失灵理论，它的供给无法租用市场原则，必须由国家出面干预和管理，将全社会纳入社会保障的范围，承担相应的责任和义务，才能保证基本社会保障有充分的资金来源。当然，各类企业、机关和事业单位也才具有相应的享用基本社会保障的资格。目前我国社会保障资金缺口正在逐年扩大。由于养老保险基金当期收支存在地区间不平衡等问题，2000年当年基金缺口已由1998年的100多亿元扩大到近400亿元。预计今后几年随着国有企业下岗职工的增多，人口老龄化问题的日益突出，社保资金的缺口可能会进一步扩大。具体到青岛市，近几年通过开展“开源增收”行动、实施养老保险“前补后延”政策和灵活就业人员参保缴费政策等，参保人数始终保持快速增长，各险种年均净增参保人数达到10万左右，但是，目前政策内的扩面资源已相对匮乏，虽然青岛市近年来产业结构优化调整，服务业等第三产业有了快速发展，但由于整体高度不够，从业人员流动性强、风险意识淡薄，社保基金扩面征缴的难度很大。另外，社会保险清欠难度大。第一，老国有企业包袱沉重、经营困难，加之管理体制问题，长期拖欠社会保险费，欠费数额大、无力补缴、形成“呆账”。欠费3年以上企业基本都属此类情况，除今后通过土地、资产变现外很难有办法解决。另外，部分企业实际没有资产进行折抵。第二，欠费1～3年的国有集体企业，属于经营困难、资金紧张，不能按时足额缴费。第三，欠费一年特别是半年的企业，大多属临时性的资金困难、暂时欠费，通过催缴大部分可以逐步补齐，但也有部分企业出现前清后欠现象。

3．社保政策“碎片化”问题

在整个社保体系中，养老和医疗保险是资金使用规模最大、涉及人口最多的项目，也是与劳动力流动联系最为紧密的项目。但就目前来看，每一保险类别之下都并列着相互分割的几个板块，分别覆盖特定的人群。每一个板块又进一步“碎片化”，基金统筹单位只是一个个独立的区或市，同一保险种类的板块之间互不联通，不同统筹单位之间的资金也互不调剂。“碎片化”社保制度带来了以下危害：一是不利于社会稳定。二是不利于社会公正。三是不利于社会流动。四是不利于提高社保资金运用效率。五是不利于控制财政风险。六是不利于社保制度长期建设。七是不利于拉动内需。八是不利于扩大覆盖面。九是不利于提高社保制度运行质量。十是不利于社会融合与社会和谐。青岛市社保政策“碎片化”问题同样明显，城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和“新农保”之间，城镇职工医疗保险、城镇居民疗保险和“新农合”制度之间，还缺乏有效衔接，各项制度转移接续还存在政策上盲点；各项社会救助之间也各自为政，缺乏统筹安排。另外失业、低保的待遇标准与最低工资标准之间没有合理的差距，不利于促进就业和再就业。事业单位与企业退休人员待遇差距较大，引发了一些矛盾。社会保障待遇在国家机关、事业单位、企业以及其他劳动者之间存在显著差别，这种差异在养老保障、医疗保险等方面表现最为突出。以养老保障为例，整体而言国家机关以及享受全额拨款的事业单位，其职工的退休工资要远远高于企业退休职工的养老金。

4．基本医疗保险保障水平比较低

目前国家在医疗卫生方面支出水平较低。另外，在社会保障分项支出中，养老保险、失业保险、社会救济、社会福利、社会优抚等支出挤占了社会医疗保险支出，使得基本医疗保障水平很低。青岛市尚未建立长效、稳定的政府投入机制和多元化办医模式，据统计，全市卫生总费用占GDP的比重仅为2．57％，低于全国平均水平。医疗保障的低覆盖率，首先损害了医疗体制的公平性。而这种公平性差又主要体现在三个方面：一是筹资公平性差；二是城乡社会医疗保障的覆盖人口只占少数且范围不断缩小；三是卫生服务利用的公平性差。另外，青岛市基本医疗保险还存在以下突出问题：基本医疗保障多头管理，加大了各项制度之间衔接转换的难度；城镇职工与城镇居民基本医疗保险由于缴费费率不一，导致保障水平差异较大；市内七区统筹与五市，基金共济能力差，抗风险能力弱；基本医疗保险保障水平还比较低，包括支付限额较低，个人负担比例高；基金使用效率低，个人账户资金利用效率低；医疗保险与医疗服务机构对接能力不强，如医保经办机构缺少与医疗机构、药品供应商的价格谈判手段。

5．社会救助体系城乡之间仍存在较大差别

统筹城乡社会保障是我国社会主义市场经济发展和现代化建设的内在要求。我国有13亿多人口，70％左右在农村，与城市相比较，我国农村的社会经济发展水平还很低，社会保障制度也不完善，有许多空白，为统筹城乡社会保障带来巨大阻力。青岛市由于自然和历史等方面的原因，目前城乡居民之间社会保障差异较大。一是城乡保障标准差别较大。从城乡低保标准来看，青岛市城市低保标准为每人每月480元，农村低保标准为每人每月250元，城市是农村的1．9倍，与上海等地比较科学的1．5倍的城乡差别相比还存在一定差距。二是制度设计有缺陷。目前，青岛市农村社会救助还没有建立临时困难救助制度，农村医疗救助制度也仅仅是限定在尿毒症、恶性肿瘤等6种大病，群众往往由于在遭遇车祸、灾害、疾病等突发性困难时得不到救助而生活困难。三是保障标准有待进一步提高。目前，青岛市的城乡低保、“五保”供养标准是2007年7月调整的，当时在全省最高，目前来看，这个标准与青岛的城市经济地位和发展水平不相称。从低保标准占人均可支配收入的比较来看，反而呈现出经济快速增长城乡居民收入不断提高、保障水平相对下降的不协调现象。

6．城镇居民“看病难”、“看病贵”的问题仍然存在

经过30余年的改革与发展，我国已初步建成新型的医疗保障体系。传统板块结构、封闭运行的公费医疗、劳保医疗与合作医疗三元架构体系走向了现行的社会化的城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的新三元构架体系，医疗保障改革取得明显成就。然而，青岛市医疗卫生事业总体上滞后于经济社会发展的局面尚未根本改变，不能适应人民群众日益增长和多样化的医疗卫生服务需求的状况尚未根本改变。换言之，当前的医疗保障制度并未从根本上化解城乡居民“看病难、看病贵”的难题。例如，看病难，主要表现在基层卫生服务水平低，导致群众舍近求远到大医院看病，增加了各方面负担。看病贵，主要贵在药品、耗材和大型医疗器械上。据卫生部测算，医用耗材、大型医疗器械和药品的费用占到医疗总费用的80％左右。医疗费用增长过快，医疗保障水平不高，经济的可及性下降。从目前医疗保障水平来看，城镇职工保障不足70％，居民保险50％～70％，“新农合”41％。一般认为，如果医疗保险不能覆盖70％～80％参保者的医疗费用，按照社会保险的“大数法则”来说，不仅其风险分摊的功能大打折扣，而且其作为第三方购买者控制费用的机制也无从运作；基层卫生服务水平低，导致群众舍近求远到大医院看病，增加了各方面负担。

三、完善城乡一体化社会保障体系的原则、模式和目标

党的十七大作出了统筹城乡经济社会一体化发展的战略部署。鉴于青岛市实际情况，青岛市社会保障制度发展在坚持社会保障的一般性原则之外，还应严格遵循“统一、适度、政事分开、多重以及社会保障基金有效利用”五大原则，按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的指导方针，不断健全保障项目，稳步提高待遇水平，积极拓宽筹资渠道，加快规范管理服务，逐步建立起覆盖城乡居民的社会保障体系，让广大群众共享经济发展成果。

（一）建设城乡一体化社会保障体系应坚持的原则

1．统一原则

所谓的“统一”原则，是指在社会保障的实施过程中，坚持统一收缴、统一法规、统一制度、统一政策和统一管理，这就是要使社会保障的各个环节和各个项目，始终能在统一的框架下，有计划、有步骤地展开。

2．适度原则

社会保障的发展，要坚持与经济社会的发展“相适应”。这里讲的“适度”原则，主要是指社会保障水平的适度，就是要实现社会保障需求与供给，在适度水平上的平衡发展。进而确保社会保障事业与经济建设协调发展，城乡之间、区域之间、人群之间统筹协调发展。坚持适度原则有利于社会保障体系的可持续发展。

3．政事分开原则

政府行政管理和保险基金营运管理分开，执行和监督机构分设。社会保障管理机构主要是管政策、管制度、管标准，但不得直接管理资金的收缴和营运。社会保障基金的营运由社会机构依法经办，受政府和社会监督。防止社会保险金被挪用、滥用，让老百姓缴的养命钱和保命钱真正用到养命和保命上。

4．多重原则

所谓“多重”，就是指多层次的社会保障，这些层次既包括政府法定的，也包括企业和个人层次的，更包括众多民间性质的。①多元化的保障主体。②多渠道的筹资形式。③多层次的保障结构。

5．社会保障基金有效利用原则

社会保障基金是保证社会保障正常运作的物质基础，是实现保障的物质条件，也是社会保障法应重点规制的对象。没有坚实可靠的社会保障基金作后盾，社会保障的实现最终只能是“纸上谈兵”。因此，在社会保障立法时，必须充分强调社会保障基金的利用原则。在社会保障基金的投资阶段，要在确保基金安全的前提下，允许多渠道投资，确保基金最大程度的保值增值，从而充实社会保障基金的实力。要提高管理效率，节约开支，减少浪费，保证按法律规定严格发放。建立完善的社会保障基金监督机制，保证社会保障法律执行的透明度。

（二）城乡一体化社会保障模式与目标设计

制定和完善城乡社会保障制度衔接办法，统筹城乡居民社会养老保险和基本医疗保险政策，完善各项社会保险关系跨区域、跨险种转移接续办法。探索建立统筹城乡的社会保障管理体制，稳步提高各项社会保险统筹层次，逐步提高城乡居民养老保险基金管理层次。实现医疗、失业、工伤、生育保险市级统筹。建立城乡居民养老保险基金征收奖励机制，实现城乡居民养老保险基金市级集中管理，是构建青岛市城乡一体化社会保障模式的主要思路。

具体而言，在青岛市社会保障发展模式上，必须根据青岛市实际创新思路，实现从“有差别的统一社会保障”逐步向“分级式社会保障”过渡。即在近中期阶段，社会保障目标应实行全社会“有差别的统一”，从无到有、实现全覆盖，从不完善到完善、实现有差别统一，这既符合国情和实际需要，又不超出国情和实际能力。随着我国国力增强和社会主义市场经济体制不断完善，逐步向“分级式社会保障”模式转变。

分级式社会保障是以中央和省两级政府作为社会保障主体，分级统一筹集社会保障基金，即通过全国社会保障基金、地方社会保障基金方式分别筹集。每个劳动者享受的社会保障待遇由两部分构成：一部分是全国社会保障基金。只要是我国具备条件的居民，都可以领取相同的全国社会保障金。它体现了社会的公平性，表明人人平等。另一部分是省一级地方社会保障基金。只要是该省区域内具备条件的城乡居民，都可以领取相同的地方社会保障金。对于省内来说，它体现了一定的社会公平性；对于全国来说，又体现了效率性，以激励劳动者的积极性和创造性。这应该是一种目标模式，需要通过努力来实现。据此，在不同发展阶段应有不同层次的实现目标。

1．远景目标（到2020年）

以完善养老保险为中心，全面建立覆盖城乡，无缝隙的，以养老、医疗、失业和工伤四大保险为基本内容的社会保障制度体系，并形成基本法律、配套法规和规范性文件以及相关实施办法和细则的体系内容。从而使人人享有公平的生活保障。全体公民依据社会保险法及配套法规，根据国家、省级政府社会保障的事权的规定，向两级政府缴纳不同数量、不同内容的社会保障费，形成不同层级的社保基金积累；各级基金管理部门通过市场化运作和管理，实现社保基金的保值增值，在各自范围调剂、周转、运用和支付。使全体公民不仅“老有所养、病有所医、失有所济、伤有所偿、育有所得”，而且能够充分享有发展成果，既实现社会公平，又体现市场效率原则，形成科学发展、和谐稳定的良好局面。

其中“十二五”期间，基本建立符合青岛现代化国际城市要求、覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。基本医疗保障制度更加健全，公共卫生和医疗服务体系更加完善，药品供应保障体系更加规范，医疗卫生管理体制和运行机制更加科学，医疗卫生服务能力、服务质量、服务效率、社会满意度和居民健康素质显著提高，全体居民享有公平、安全、有效、适宜的公共卫生和基本医疗服务（表3）。

表3　“十二五”人力资源和社会保障事业发展规划主要指标

（续表）

注：［］表示五年累计数；①115万人是2009年统计数；②50万人是2009年统计数。

在未来五年青岛市人力资源和社会保障事业发展的主要目标是：

——努力实现充分就业。就业规模持续扩大，就业结构进一步优化，就业局势保持稳定。全市城镇五年新增就业75万人，转移农业劳动力就业50万人，城镇登记失业率控制在4％以内。

——率先实现人人享有社会保险。社会保险覆盖范围进一步扩大，率先实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖，企业职工基本养老保险参保缴费人数达到207万，城乡居民基本养老保险参保人数达到240万。城镇基本医疗保险制度参保人数达到362万，其中，城镇职工283万人，城镇居民79万人。失业保险参保人数达到178万。工伤保险参保人数达到237万。生育保险参保人数达到176万。社会保障水平稳步提高，企业退休人员基本养老金稳定增长，60岁以上农村居民和城镇非就业居民普遍享受政府提供的基础养老金待遇，并逐步提高待遇水平。城镇职工和城镇居民基本医疗保险住院总费用支付比例分别达到75％和70％以上。全市社会保障（市民）卡发放达到800万张，覆盖率90％以上。

——造就宏大的高素质人才队伍。全市人才资源总量达到155万人。其中，专业技术人才总量达到66万人，高技能人才总量达到19．2万人。引进国外高层次和创新型科技人才2000人左右。

——人事制度改革不断深化。公务员配套法规体系和管理机制更加健全，科学分类制度基本形成，公务员队伍整体素质和能力全面提升。权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力并符合各类事业单位特点的人事管理制度初步建立。军队转业干部得到妥善安置，军转安置工作机制进一步健全，军转安置制度办法逐步完善。

——加快形成合理有序的工资收入分配格局。符合机关、事业单位和企业不同特点的工资收入分配制度进一步完善，企业工资正常增长机制和支付保障机制逐步健全，机关、事业单位工资水平决定和调整机制不断完善。职工工资水平合理较快增长，遏制并逐步缩小不合理的工资差距。最低工资标准年均增长13％以上。

——劳动关系更加和谐稳定。各类企业全面实施劳动合同制度，集体协商和集体合同制度普遍建立，企业与职工普遍签订劳动合同，已建工会企业集体合同签订率达到90％。协调劳动关系三方机制进一步完善。劳动标准体系更加健全。劳动人事争议处理机制更加完善，基层劳动争议调解组织和仲裁院实体化基本建设取得明显进展，劳动人事争议案件得到及时有效处理，劳动人事争议仲裁结案率达到98％。劳动保障监察执法体系更加完善，以网格化、网络化管理为基础的预防预警机制基本建立，劳动者权益得到有效维护。

2．近期目标（到2012年）

基本建立全市有差别统一的社会保障制度，城乡居民人人享有基本的生活保障。

（1）以《社会保险法》为指导，根据青岛实际制定符合市情的相应地方性法规政策和实施细则，提高青岛市养老保险的城乡统筹程度，增加依法实施的规范性和可操作性。

（2）在城乡社会保障政策全覆盖基础上，重点推进政府机关、城乡居民社会保险建立，扩大社保覆盖面，提高城乡居民参保率，实现应保尽保。

（3）按照《山东省企业职工基本养老保险省级统筹实施意见》的要求，重点统一编制和实施社会保险预算，统一信息系统平台和相关业务流程，为全省统筹打好基础。

（4）实现社会保险全市统筹，根本改变目前基金多头管理、分散使用的状况，提高社会保险基金的使用效益和保障力度，并纳入财政预算管理。

（5）加强城乡社会救助的统筹，弥补制度缺陷、缩小保障差别、提高保障水平；逐步提高最低生活保障标准和社会救助水平，实现“困有所济”；提高各相关政府部门和社会团体的信息沟通、协作互补，增强救助质量。

（6）以深化医药卫生体制改革为主线，以建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度为目标，以加快推进覆盖城乡的基本医疗保障制度建设、实施国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务均等化、启动公立医院改革试点为重点，逐步实现“两升两降、两便两高”改革目标（即提高医疗保障覆盖率和保障水平，降低个人自负比例和均次费用；在基层卫生服务机构就医和医院就医更便捷，医疗服务质量和卫生技术水平更高），有效保护人民群众健康，促进社会经济协调可持续发展。强化政府责任和投入，坚持医药卫生事业的公益性，保基本、强基层、建机制，推动卫生发展方式转变，全面提高医疗卫生服务能力和水平，满足人民群众日益增长的医疗卫生服务需求，促进卫生事业与经济社会协调发展。

四、完善城乡一体化社会保障体系的政策建议

（一）建立统筹城乡一体化社会保险地方性法规体系

社会保障体系是一个庞大、复杂的系统，与政治、经济、文化都紧密相关，它的建立健全离不开完善的配套措施，尤其是相关法律制度的建设。因此，以立法方式谋求长期解决社会保障困难，应是社会保障制度改革的首要基础工作。按照“一个体系，多个层次”的原则，应当尽快在城镇企业职工社会保险和农村社会保险之间建立通道，构建既与目前实际相吻合，又便于向城乡一体化目标过渡的社会保险制度。

1．清理现行政策、制订立法计划，加速统筹城乡的社保法规进入立法程序

立法先行是现代社会保障制度作为一种社会政策和一种国家制度安排的特征的具体体现。认真清理当前针对不同对象的各项政策中相互矛盾和不一致的规定，按照统筹城乡一体化社会保障制度的要求进行规范，将涵盖全市范围的社会保险政策规定等进行集中整理和简化处理，按照《社会保险法》的基本精神，对需要在未来5年制定和废改的立法项目进行梳理，提出“十二五”期间政策法规制订规划，提交市人大和相关部门进行立法调研，为立法工作做好充分准备。尤其是应当尽快制定和完善农村社会保障法律，以反映农村变革中的现实和复杂情况，及其不同于城市的显著特点。

2．建立社会保险地方性法规政策体系

制定统筹城乡的社会保险法规是确立社会保险制度内在要求，是对维护劳动者和失去劳动能力者基本权益的必要保障，也是促进社会和谐的重要途径。通过深入研究和论证，提出完善青岛市社会保险地方法规规章体系框架意见。通过立法规划，协调好各个立法项目间的关系，提高立法效率和质量，并通过年度立法计划来分步实施，逐步完善青岛市人力资源社会保障法规规章体系。通过建立健全法规，扩大社会保险覆盖范围，建立普惠性制度，由重点人群到一般人群，使社会范围内的用人单位与劳动者依法参与社会保险，明确规定其参保缴费义务和享受各项社会保险待遇的法定权益。

3．加强对社会保障政策实施效果的评估和研究，形成高校、科研院所与政府相关部门的合作机制

对青岛市人力资源和社会保障工作发展中遇到的一些深层次矛盾和问题进行分析研究。充分利用研究所和大学的科研力量和研究优势，制定一个长期的合作目标，具体的合作计划，并制定工作绩效考核指标，进而将先进的理论研究应用到实践。并对社保政策实施效果进行调研与评估，改进和完善社保政策及其运行机制。同时，加大政策宣传力度，以贯彻落实《社会保险法》为契机，采取多种形式，宣传好社会保障一系列政策法规。注重宣传内容的通俗性，有针对性地对有关政策、措施、办法进行宣传，用实例宣传参加社会保险、参加“新农合”的好处和实惠；注重宣传形式的多样性和宣传的准确性，广泛采用多种方式准确宣传每一项社会保障制度改革的目的、意义、方针、政策和具体办法；还要注重宣传方法的实用性，采取进村入户的方式宣传政策，做到“县不漏乡、乡不漏村、村不漏组、组不漏户”。鼓励引导群众参与，从而使其能够更好地理解政策的内涵和精神实质，为政策的顺利实施营造良好的舆论氛围。通过政府积极有效的宣传，提高群众的社会保障意识。

（二）改变社保基金分散管理状况，实现全市统筹，逐步纳入财政预算体制

加强社保基金管理，提高保障能力，坚持推行以统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂为主要特征的社会保险管理方式。为确保社会保险基金及时、安全、足额入库，提高社保基金的使用效率，应在逐步扩大社保覆盖面的基础上提高统筹层次，实现社保基金市级统筹。社会保障基金应该在财政扶持的同时，努力追求自我平衡的道路，在政府财政支持下自成体系、单独管理、自我平衡并接受国家立法机关和政府财政、审计等职能部门的监督。建立健全社会保险基金预决算制度，发挥社会保险监督委员会作用，健全行政监督与社会监督相结合的监管体系。不断优化、升级和完善基金网络监控系统，提升社会保险基金监管技术和能力。进一步完善社会保险基金监督管理办法和社保经办内控制度，探索建立社会保险反欺诈机制。建立医疗费用异地协查机制。实现对社会保险基金征收、管理和支付使用全程监管。加大社会保险基金非现场监督力度，确保基金安全。在保证安全的前提下，按照国家有关规定管理运营社会保险基金，努力实现保值增值。

1．提高统筹层次，实现社保基金市级统筹

所谓统筹层次是指统一筹集、管理和使用社会保险基金并自我平衡的单位所处的层次，通常依行政区划界定统筹范围，依行政层次界定统筹层次。提高社保基金统筹的层级是完善社会保险制度的关键环节。目前，我国社会保险基金实行的是“省级统筹”。但是从人力资源流动，以及提高社会保险整体的抗风险能力的角度来看，光靠省级统筹显然是不够的，最好实行国家统筹。比如，在个人养老保险账户基金的投资管理中，如果集中层次较低，仅在县市级，一旦该层次的资金投资失败，很难从其他县市的账户中进行资金调拨，从而使得当地的养老金面临支付困难。又如，人员流动，包括所从事的工作岗位变动，有时候在企业，有时候可能在事业单位，如果不做实个人账户，随着岗位的变动、工作区域的变化，那么社会保险就不会得到落实。青岛市目前的养老保险就存在统筹层次过低、基金管理分散等诸多弊端。因此，青岛市在社会基本养老保险应遵循“大数法则”，提高统筹层次、扩大统筹范围，增强保险基金抗风险的能力，加大对社会公众的保障力度。通过统筹面的扩大，为养老保险基金提供财力上的支持，进一步缓解养老保险基金紧张的局面。

2．市级基本养老保险统筹的思路和方法

提升统筹层次就不能不提到扩大覆盖范围，这两者有着不可割断的密切联系。覆盖范围的扩大必然能够推动统筹层次的提高。目前的社会保障体系，主要覆盖了城镇企业职工，其中主要是国有和集体企业职工，其他经济成分的职工尚处于逐步加入的过程中，虽然近年来青岛市基本养老保险和医疗保险参保人数逐年增加，但参保人数占城镇人口的比例仍处于30％左右的水平。市级基本养老保险统筹采取逐渐扩大范围的方法，即先市区后五市的统筹；先企业、事业单位统筹，推进政府机关养老保险建立，并直接进入市级统筹；提高未参保城乡居民的参保率，后实行城乡社会养老保险全覆盖、全统筹的思路。建立市级统筹调剂金，基金分级管理、分级核算。实行市级统筹后，各区市在年度养老保险基金预算中应安排社会保障补助资金，每年新增财力应主要用于社会保障的支出。在此基础上，县级养老保险基金发生缺口时，按照市级统筹目标考核办法，由市级统筹调剂金进行适当补助。各级党委、政府和有关部门要进一步加强对养老保险工作的领导，对“两个确保”继续实行“一把手”责任制和责任追究制。

3．择机将社会保险预算纳入财政预算体制

社会保险预算是财政复式预算体制重要内容之一，在提高统筹层次、实行全市统筹的基础上，逐步将社会保险预算纳入复式预算体制。这既是完善社会主义市场经济发展的应有之义，也是最终向分级式社会保障制度过渡的重要途径。区市保险经办机构应及时编制本地区保险基金年度收支预算，预算要以确保保险金发放为原则，以省、市下达的社会保险各项目标任务为依据。各区市养老保险基金收支预算由本区市社保经办机构编制，同级劳动保障部门复核、财政部门审核，报同级人民政府批准。市本级预算由市社保经办机构编制，经市劳动保障部门复核、财政部门审核，报市人民政府批准后执行。在预算过程中，政府要加强领导，明确责任。

（三）重点突破、填补空白，实现城乡居民养老保险全覆盖

坚持民生为本，扩大基本养老保险覆盖面，建立城乡居民养老保险试点，先将部分区市城镇居民（无业者及老年居民、农转非人员、家属工等），及农村居民纳入城乡居民养老保险的保障范围。再根据政府财力和支出能力，逐步扩大试点范围。

1．灵活设立参保人员缴费档次

青岛市城乡居民参保个人缴费在国家“新农保”规定每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次的基础上，规定各区市可根据自身经济发展状况，相应提高缴费档次。全市普遍增设1000元、1500元、2000元、2500元四个缴费档次，由参保人自主选择。为体现长缴多得，规定缴费超过15年的每超过1年加发1％的基础养老金。今后可根据经济发展情况，适当增设缴费档次，同时，要建立正常增资机制，逐步缩小各险种之间的待遇差距。确定适宜的缴费基数和缴费率。当低收入者面临较高的资金折现率时，参保可能减少其可支配收入，他们可能会作出逃避缴费的选择。因此，应确定适宜的缴费基数和缴费率。目前各地探索的基数一般都设为当地上年度社会平均工资的60％～300％，在此基础上设立高、中、低几个缴费档次。确定合理的缴费年限，建立灵活的缴费方式，确定多层次的待遇水平。

2．实行对特殊困难群体的倾斜

切实抓好重点保障，并在此基础上逐步完成从重点保障向全民保障的过渡。根据有关资料，我国目前每年约有20％的人口基本生活会发生困难（主要是老人、丧失劳动能力者、灾民、失业者和贫困户），他们构成了社会保障事业的重点保障对象。因此，把各方面筹集起来的资金集中用于基本生活保障项目的建设，把基本生活保障项目的经费主要用于社会成员中的重点保障对象，同时兼顾其他方面，就构成了现阶段重点保障的主要内容。为减轻特殊困难群体的负担，提高和改善他们的生活质量，青岛市制定了对重度残疾人按照国家“新农保”规定的个人缴费标准，最高档次500元给予15年的政府代缴保费，同时享受每人每年30元政府缴费补贴的政策，实行普惠制。参照城镇职工有关规定，建立了居民养老保险丧葬补助制度，规定城乡居民养老保险待遇领取人员死亡并按规定时间办理养老保险手续注销登记的，一次性发给1000元丧葬补助金。今后，青岛市应进一步加大对特殊困难群体的政策和资金倾斜，对享受低保人员、下岗再就业人员以及其他灵活就业者参保提供一定比例的补贴。

（四）规范社保筹资制度，形成财政投入增长的长效机制

资金是社会保障制度运行的“血液”，没有资金建立社会保障制度就成了空话。扩大资金来源，一方面要鼓励和引导参保人员积极缴纳社会保险费，鼓励社会捐赠，另一方面要加大公共财政的建设力度，增加财政对社会保障的投入，特别是社会救助、社会福利的资金来源主要是财政，必须保持必要的投入力度。还要发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用。多渠道增加社会保障基金，加强社会保险基金、社会保障基金投资监管，实现保值增值。

1．建立社保基金筹集的效率、公平、刚性机制

社会保障基金的筹集应坚持国家、用人单位、个人三者合理负担的原则，使受保人享受社会保险待遇的高低与个人缴费多少直接挂钩。如退休养老保险和失业救济金的发放要与本人对社会的贡献相联系，保证社会保障的公平性。为了缓解企业在社会保障方面的负担，应将社会保障基金股份化，这样社会保障基金就可以分享公司的红利，以增加社会保障资金的来源。第一，推动建立更有效率的筹资机制。通过广费基、低费率的方式更好更多地筹集养老保险等所需资金。第二，拓宽社会保障基金投资渠道。满足社保资金收益性要求用社保资金购买国债、向银行进行大额协议存款，增强社会保障基金的可持续发展能力。第三，推动建立更加公平的筹资机制。在提高养老保险统筹层次基础上，逐步解决区市之间、企业之间和群体之间社会保险费补贴和负担不均问题，协调和统一不同区市的养老保险政策。第四，建立更具刚性的筹资机制。提高养老保险费征管的效率，降低养老保险费征管的成本，减少养老保险费征管的风险。

2．加大政府对社会保险投入力度

在多渠道筹集社会保障资金，足额征收社会保险费的基础上，积极争取上级对青岛市社会保障资金的补助。加大对贫困区市和财政困难区市的资金投入力度，逐步减少和取消这些地方的财政配套。按照市场经济条件下建立公共财政的要求，进一步深化财政支出管理改革，加大财政支出结构调整力度，严格控制和压缩一般性开支，努力增加社会保障投入，财政安排的社会保障支出，每年增幅不低于当地财政经常性支出的增长比例，逐步使社会保障方面的支出占财政支出的比重达到或超过20％。按照社会保障属地管理、地方政府负总责的原则，对属于地方事权，按政策规定必须由本级政府安排的，各区市政府要足额列入财政预算，不留应该由地方承担支出项目的缺口，并根据财力增长状况逐步加大投入力度；对省、市政府要求按比例配套的地方，各区市政府要按规定比例在财政预算中安排，不能虚列预算或列而不支。

3．逐步实现事业单位与企业社会保险的对接

建立全社会统一的养老保险制度，有利于减轻国家的财政负担，促进人才的合理流动。第一，积极研究事业单位养老保险制度改革。按照不同类型的事业单位（全额、差额拨款、自收自支）的情况，分别向政府公职人员或企业职工养老保险方式靠拢，并采取“老人老办法、新人新办法”的方式，逐步减少个人缴费数额及政府补助数额，不断缩小保险待遇的差距。第二，推进企业职工养老保险待遇的提高。以法律法规的形式规定劳动在企业初次分配所占比例，不断提高各类企业劳动者的收入分配水平；加大财政对企业职工养老金的补助力度，提高补贴数额、缩小与政府事业单位的差距；建立财政战略储备基金，以应对人口老龄化挑战和化解其他财政支出风险。第三，实行社会统筹和个人账户相结合的缴费方式。社会统筹体现社会公平，一定程度上可以减少事业单位与企业之间的差距，做到发放标准统一。社会统筹基金全部由单位缴纳，缴费比例根据替代率水平测算确定。个人账户与个人缴费相挂钩，实行“多缴多得，少缴少得”，调动个人积极性。

4．实行“两条腿”走路，促进企业年金发展

企业职工的养老金由社会基本养老保险和企业年金两部分组成，基本养老保险和企业年金的目标替代率分别为58．5％和20％。但实践中，企业职工养老金大部分为基本养老保险金，本应该作为基本养老保险金的有力补充的企业年金，并没有充分发挥作用。针对当前企业退休职工待遇偏低，与机关事业单位退休人员相比差距大的实际，建立和完善企业年金制度，扩大年金运用效应，对于改变基本养老保险“单腿走路”的局面，减轻国家财政负担，是非常必要的。政府应采取积极的税收激励政策、加快建立企业年金制度，以提高其覆盖率，加强企业年金的支柱作用，在老龄化高潮到来之前，积极推进企业年金养老保险体制，以此来辅助解决老年人的经济安全问题，为我国的发展提供一个安定团结的社会环境。同时要加强对企业年金运营的监督管理，保证年金制度的规范运作。

（五）完善社保基金管理体制，降低管理成本，提高服务质量

构建完善的社会保障基金管理体系，是保证社会保障基金安全、实现基金既定目标的必然选择，是维护基金产权人合法利益的制度安排，也是促进青岛市经济社会健康、稳定、和谐发展的重要制度支撑。加强社会保障管理体系建设，需要按照效能政府建设的要求，结合市、县、乡镇机构改革，理顺关系，整合机构，归并职能，建立统一高效的社会保障管理体系。建立管办分离的社会保险管理经办工作体系，加强对权力的监督和制约，解决经办机构分散，行政管理和经办职能交叉问题，形成缩小不同群体的保障差别、提升经办服务水平的整体合力。构建市、区市、街道（镇）、社区（行政村）四级服务平台。推进社会保障规范化、信息化、专业化建设。全面推进基本医疗费用即时结算，加快实现异地就医结算。全面建立公民社会保险登记制度，发放社会保障（市民）卡。健全社会保险社会化管理服务体系，逐步将符合条件的企业退休人员全部纳入社区管理。

1．提高效率、降低成本，形成良好的管理运营系统

提高管理效率、降低成本，形成良好的管理运营系统是完善社保基金管理体制的需要。实行管理、经营、监督分开，提高社保基金运作效率。监督权交给社保部门、财政部门、社会保险基金监管委员会或外部监督机构，建立一个多权分离、各行其职、各负其责的管理制度。为了解决多头管理、政出多门、监管乏力的弊端，应该将各项社会保险职能统一起来，对各项保险进行统管。建议设立专门的社会保障委员会，专门负责制定有关的社会保障的发展计划、重大政策和有关法规；设立独立的财务、会计、审计部门，统一合理分配使用社会保障基金。社会保障机构必须是独立的，专司社会保障事业，不能附属于任何一个部门。同时，新的社会保障管理体制要严格执行政事分开，政府只负责政策的制定，不负责执行。具体如下：可将“新农合”与城镇居民医疗保险管理机构合并运行，建立城乡统筹的医疗保险运行机制；社会保险经办机构调整职能，优化工作流程，减少社会保险登记、保费征收、待遇核定等重点工作环节的重复劳动，提高工作效率。

2．加强基金安全监管

基金是社会保险制度运行的物质基础，既要防止挤占挪用等显性损失，又要防止贬值等隐性损失，保证基金安全。应制定基金管理监督规定，建立健全内部控制制度、征缴稽核制度、信息披露制度和要情报告制度，建立完善社会保险监督委员会的工作制度和机制，发挥行政监督、专门监督和社会监督的作用。首先，建立一个强有力和独立的社保基金监管部门，对于社会保险基金的征收、管理、经营和使用情况进行有效的监督。在基金的投资营运上坚持独立托管原则，强化外部和内部的监督。社会保险基金应该交给与基金公司相对独立的商业银行和保险公司托管，以减少或控制欺骗和盗窃的机会，并对基金经理进行必要的监督。作为基金经理应定期接受财政、审计部门的检查和监督，主动向相关部门汇报财务收支情况。其次，规范相关行为，进行制度改革，多方监督。明确社保基金审计周期以及审计报告的公开范围。审计部门失职要追究审计部门的责任；监督部门失职要追究监督查处部门的责任，使监督查处责任落实到具体岗位及人员。加强基础信息管理，改进调查核定工作，杜绝虚报、冒领社会保障基金的行为。同时进一步推进社会保障基金监管的市场化运作模式，使基金使用合理，专款专用，并使基金保值增值。

3．制定标准，规范服务，使参保人员享受便捷服务

制定社会保险经办机构服务标准，规范服务设施建设，严格工作规程，推进经办管理服务的规范化、信息化、专业化建设；调整充实经办服务工作队伍，加强城市社区和乡镇社会保障组织建设，改善经办条件；加快信息系统工程建设步伐，采用投入较低的二代身份证认证和指纹采集信息，使参保人员享受到更方便快捷的服务。建设推行一个窗口对接市民服务中心，是指基于信息化，因地制宜地建设多险种整合的、服务标准统一的、形式多样的社保服务窗口，包括乡镇社会保障中心和窗口，以及社会保障网页、触摸机、电话服务、社保专员等多种形式。市民服务中心建在社区，可以由民政部门主导，社区组织和居民参与建设，实现社保、医保、低保、救助、计生、就业、居家养老等服务一体化提供。创建统一的信息平台，方便其养老保险关系在不同统筹区域间转移接续。并且积极探索网上办理新途径，为参保人员提供方便快捷的服务。通过简化参保的程序，进一步提高优化服务质量。加强社保服务能力建设，有条件的地方可对各类社保经办机构进行整合归并，有些服务可委托银行、商业保险机构代办。

（六）加大城乡统筹，不断提高农村社会救助水平

青岛市政府应全面贯彻落实科学发展观，抓住城乡发展不协调这个制约经济社会发展的主要矛盾，深入实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，构建城乡统筹发展的体制机制，开创城乡同发展共繁荣的良好局面。社会保障部门要牢牢把握“科学发展保民生，共建和谐促稳定”的主题，综合运用城乡统筹的思路和办法，不断完善城乡一体化社会救助体系，促进社会保障事业协调均衡发展。要进一步整合资源，建立完善社会救助“一口上下”的运作机制，创新城乡低保标准的自然增长机制，夯实社会救助资金保障。有效改善农村特困群众的居住生活条件，缩小城乡“三无”人员救助水平差距，让城乡居民均衡享有公共资源和公共服务，共享改革发展的成果。

1．有效整合资源，建立完善社会救助“一口上下”的运作机制

社会救助是一个系统工程，需要全社会的共同参与，拧成一股合力，从而形成全社会关爱弱势群体，各有关部门各负其责、各尽其能，综合推进社会救助工作的强大合力。建立一套全面覆盖、系统救助、快速反应的社会救助体系，让所有困难群众摆脱困境，全面致富奔小康，促进经济社会和谐发展，成为摆在青岛市政府面前的重要课题。为解决因各方救助资源整合不够出现的重复救助和遗漏救助问题，要进一步强化街道（镇）社会救助中心建设，将社会救助从各个条线自上而下的各项政策和资源，在街道（镇）这个“口”上“一个口子”进行衔接和整合，求助信息从街道（镇）自下而上进行统计汇总然后分发到各级各部门，实现救助对象全进入、救助内容全覆盖、救助部门全参与，最大限度地整合救助资源和救助信息，避免重复和遗漏救助，提高社会救助成效。

2．科学确定标准，建立城乡低保标准的自然增长机制

调整低保标准本质上是对贫困救助线重新进行测定，建立低保标准自然增长机制就是将调整低保标准的依据、周期、执行等纳入日常工作管理，确保低保标准与城乡经济社会各项发展指标同步增长。坚持低保标准调整低水平起步、差异化、动态性、适度性、鼓励劳动自救和量力而行的原则。在不断深化低保标准与物价上涨指数联动机制的基础上，建立社会救助标准与人均收入、消费支出、最低工资标准、经济和社会发展等因素挂钩的自然增长机制。世界经合组织确定的社会救济标准为“一般掌握在社会中位收入的2／3”，欧盟成员国一般都采用此标准。国内南方一些城市如深圳、广州等也采用此标准，按照当地人均收入的30％作为标准，江苏则采用20％～25％作为标准。为此，按照建设山东龙头城市和提前跨入小康社会、建设和谐社会的目标，建议青岛市建立城乡低保标准按照年人均收入30％自然调整的刚性增长机制。（城市低保标准参照上年度居民人均消费支出的25％～30％、居民人均可支配收入的18％～20％、最低工资标准35％～40％的比例，三项指标同时满足；农村低保标准的确定，参照上年度人均生活消费支出30％～35％、人均纯收入18％～20％的比例，两项指标同时满足；农村“五保”标准的确定，集中供养标准参照上年度农村人均生活消费支出的80％左右，分散供养“五保”对象生活费发放标准参照上年度农民人均生活消费支出的40％左右确定。城乡低保标准在“十二五”期间增长一倍左右，城乡低保覆盖率达到2％以上。）进一步完善物价和困难居民生活补助联动机制，探索实施城乡一体的物价联动新机制。

3．夯实社会救助资金保障

政府财政部门和民政部门要千方百计筹措资金，加大投入力度。针对物价上涨给城乡低保户生活带来的影响，适当提高低保补助标准。按照建立公共财政的要求，加大财政支出结构调整力度，将社会救助所需资金列入同级财政预算，具体数量可以参照上海等地的做法，提升到年财政预算支出的2％，保证各项社会救助政策的落实。提高青岛市级资金承担比例，城市低保资金仍由青岛市财政与区财政按7∶3分担，对经济相对困难的区提高到8∶2；农村低保资金由现行的5∶5分担提高到6∶4，对经济困难的则提高到7∶3，逐步减少和取消镇（街道）级资金承担比例。鼓励和支持民间资本依法进入社会救助领域，募集社会资金，建立救灾、慈善等基金，完善社会互助的动员机制。社会救助资金是解决城乡困难群众的“救命钱”。政府财政要始终坚持专款专用的原则，严格管理使用，规范审批程序，不断提高社会救助资金的管理水平和使用效益。

（七）提高医疗保障水平，解决“看病难”、“看病贵”问题

完善政府对公共卫生、城乡基层医疗卫生机构和基本医疗保障的投入机制，落实公立医院政府补助政策。大力推进医药卫生事业改革发展，加快健全全市人民医保体系，巩固扩大基本医保覆盖面，提高基本医疗保障水平和管理服务水平。巩固完善基本药物制度，加强青岛市基层医疗卫生服务体系建设。推进公立医院改革，实行医药分开、管办分开，破除以药补医机制，同时进一步加强药品安全工作。鼓励引导社会资本办医，加快形成对外开放的多元办医格局。充分调动医务工作者的积极性，建立和谐的医患关系。加强公共卫生服务，预防控制严重威胁群众健康的重大传染病、慢性病、职业病。

1．提高“新农合”和城镇居民医疗保险筹资标准

加大政府对医疗服务领域的资金投入，为医疗保障制度的有效运行奠定基础。积极鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，鼓励社会各界投入和捐赠，形成多渠道支持的局面。加强城镇职工医疗保险管理，适当控制医保统筹金结余总量，建立科学的医保结算方式，增加政策制定过程的民主性和透明度，按时足额与医疗机构结算费用。完善医疗救助制度，加强与三项保险的衔接，降低困难人群自付比例。借鉴国内其他城市的新型农村合作医疗筹资情况，建议逐步提高政府和个人出资的额度，提高青岛市新型农村合作医疗资金筹资总额，以加大新型农村合作医疗的统筹力度，增强新型农村合作医疗制度帮助农民解决“因病致贫、因病返贫”的作用。实行医保社会统筹，建立完善社会互济机制，分散医疗风险，减轻医疗负担，杜绝一个大病拖垮一个家庭、拖垮一个企业现象的发生。进一步提高青岛市各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准，由每人每年120元增加到200元，全面推开尿毒症等8类大病保障，将肺癌等12类大病纳入保障和救助试点范围。

2．实施国家基本药物制度，加强监督管理

建立完善准入机制、制约机制和退出机制，强化对定点医疗机构和定点药店的监督管理，有效控制医疗费用，保障群众以比较低廉的费用得到优质高效的医疗服务。实现政府举办的基层医疗机构全部配备和使用基本药物，按购进价格实行零差率销售，对零售药店和其他医疗机构规定比例使用基本药物。要坚决杜绝医疗机构“以药养医”的行为，打破医药不分的垄断体制，合理控制医药费用水平。解决好药品的定价与销售问题，药品的定价必须由国家及省级有关部门确定，地市级以下价格主管部门，不得制定药品价格。要严格按照《药品价格管理暂行办法》和国家确定的政策原则审定药品的价格。对已经制定并公布的药价，要及时了解，跟踪制药企业和医院、药店实际执行的情况，发现制药企业实际出厂价、批发价低于规定价格较多的，应及时反馈给省以上定价部门以便降低政府定价。完善药品的价格登记公布制度，并加强药品价格监测系统建设，把全部药品纳入监测和公布范围减少药品流通环节，加快医药市场改革，进一步培育完善医药市场。通过搞好医药市场，达到有序竞争，产生合理的市场调节的药品价格。通过“一站式服务”和规模化经营，取代层层加码的流通形式，大幅度降低交易成本，使药品在流通环节的价格趋于合理。下决心彻底解决医药生产和流通环节中的问题，扭转药品虚高定价的局面，调整好医疗保险供、需、保各方利益。只有这样，才能实现“用比较低廉的费用，提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务的需要”的医疗制度改革目标。

3．健全基层医疗卫生服务体系，提高技术人员水平

政府应继续扩大基本医疗保险覆盖范围，加快推进全市人民医保体系的形成。在政策范围内提高住院费用报销比例，进一步扩大重大疾病医疗保障病种范围。包括加强基层医疗卫生机构建设，完成村卫生室标准化改造；由政府举办乡镇卫生院、社区卫生服务中心和服务站，并核定基本建设；发展社区卫生事业，理顺医疗卫生服务体系设备购置、人员及业务经费；推进农村医疗卫生机构一体化改革，加强基层卫生队伍建设。首先要理顺医疗保险管理体制，落实经办机构，加强对医疗保险定点机构管理，严格医疗费用审批，控制医疗费用浪费，降低医疗改革风险。不断提高医疗保险管理服务水平，妥善解决特殊人群的医疗保障问题，逐步形成多层次的医疗保障体系。其次要加强医院内部管理，提高医疗技术水平、服务质量，降低医疗成本。全面落实基本公共卫生服务均等化。创新服务内容，根据青岛市经济社会发展水平和突出公共卫生问题，在国家规定服务项目的基础上，逐步增加基本公共卫生服务和重大公共卫生服务项目，逐步提高基本公共卫生服务标准和水平，扩大群众受益范围。创新工作方式，整合管理、服务、技术、资金资源，形成面向群体、面向社区、面向家庭，协调高效的服务团队。

4．进一步明确公立医疗机构的功能定位，推动公立医院改革试点有序进行

完善补偿机制，推进人事分配制度改革，提高医务人员待遇，实行科学的职称评聘制度。落实各级医疗卫生机构承担公共卫生服务的政府专项补助政策，严格目标管理，完善规范化、精细化的工作标准、技术规范、服务流程，建立科学的公共卫生绩效评价指标体系，把考核结果与经费投入和个人奖罚挂钩。首先，政府要对公立医院或其他非营利医疗机构正确定位，通过适当的补偿机制转变医院“以药养医”的经营模式。其次，理顺医疗服务价格，体现医疗技术劳动价值。目前各级医疗机构的诊治费，体现不了医务工作者创造的劳动价值。应通过改革，充分体现多劳多得的原则，激励医生精益求精地钻研医疗技术，不断提高技术水平。最后，在工资收入方面，公立医院、基层医疗卫生机构和公共卫生服务机构，都要建立起以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，调动医务人员的积极性。在培训晋升方面，针对基层和人才缺乏的岗位，制定一些有针对性的优惠政策。重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业技术人员和护理人员的培养培训。对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面给予适当倾斜。在执业环境方面，要提高医务人员的社会地位，为医务人员创造良好的工作环境。

课题组组长

耿成亮　青岛市人力资源和社会保障局、青岛市社会保险事业局课题组成员

李明钢　青岛市人力资源和社会保障局

王学昆　青岛市劳动保障监察局

吴　宾　中国海洋大学

党晓虹　青岛农业大学

孙　莹　中国海洋大学

储艳红　中国海洋大学

陈　巍　中国海洋大学