青岛市社区公共服务立法问题研究

青岛市社区公共服务立法问题研究

青岛市人大常委会课题组

一、青岛市社区公共服务情况及立法现状

（一）社区公共服务的内涵

根据2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号），社区公共服务体系包括社区就业服务，社区社会保障服务，社区救助服务，社区卫生和计划生育服务，社区流动人口管理和服务，社区安全服务和社区文化、教育、体育服务等。本文所称“社区公共服务”，是指以城市街道、居民委员会为依托，使用公共权力与公共资源为居民提供服务的活动。简言之，是以社区为单位提供的社会公共服务，是由公共机构代表社区内群体的利益作出服务的规划、融资并组织生产，包括福利性服务、公益性服务和互助性服务。应注意的是，一方面，不是所有的社会公共服务均可体现为社区公共服务，有的公共服务只能由社会组织，而不能由社区组织，如城市交通、铁路、民航、电信、电力等服务；另一方面，不是社区内发生的所有针对居民日常需求的服务都是社区公共服务，如送报送奶、房屋水电维修、食品百货、钟点工、家教等私人提供的服务即不在社会公共服务的范围之内。

社区公共服务的特点：第一，社区公共服务主要面向本社区不特定居民，如为社区残疾人提供的康复服务，只要符合是本社区居民且为残疾人，即可享受该项服务，这就是针对不特定居民，随着人口的流动，其人数也会有变化。第二，社区公共服务具有公益性，不是以营利为目的。第三，社区公共服务由政府以某种方式介入，如财政资金、公共产权或公权特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，则属于公共服务。第四，社区公共服务并不一定由政府直接提供，也可以向社会组织购买等方式提供。第五，社区公共服务提供的是基本的、与经济社会发展水平相适应的公共产品和服务。

（二）青岛市社区公共服务工作开展情况

青岛市是社区服务开展较早的城市之一，早在1987年青岛市根据民政部的统一部署，在全市7区普遍开展了社区服务运动，政府投入社区服务基础设施以及投入一定的启动资金；举办一些服务项目，特别是福利性、公益性项目；组建社区服务机构，即社区服务中心和社区服务站，社区服务中心具体组织、管理、协调和从事社区服务工作，并普遍配备了事业编制；对社区服务单位实行资格认证制度（此项制度在后来的行政审批制度改革中被撤销）；强化培训，实行标准化管理等等。

截至2011年年底，社区工作取得明显成效。一是社区工作者待遇和社区工作经费得到保障。市、区两级社区专项工作经费标准已达每年每百户1．2万元，居委会主任月生活补贴达到1500元、副主任1400元，社区助理月工资1500元左右。社区办公经费平均每年2万元以上。二是社区服务设施条件改善。累计已有353个社区的服务用房面积超过300平方米，占社区总数的87．4％，市财政兑现奖励资金7060万元。城市社区办公服务用房面积平均达到553平方米以上，其中用房面积在1000平方米以上的社区数已达44个。大型综合服务场所建设已经起步，5个5000平方米区（市）级、6个2000平方米的街道大型综合服务场所正在建设中，将陆续投入使用。三是创新社会共建机制。形成了以市北区宁夏路街道为代表的“以街道为主导、社区为纽带、联动中心为平台、社区服务组织为主体，构建为民服务组织、服务长效保障、为民服务项目三大体系”建设新经验。四是社区服务体系不断完善。养老服务方面，2009年新增城市养老床位1700张，2010年上半年新增1588张，市内四区5000多位困难家庭的老人享受到政府出资购买的居家养老服务；社区社会组织服务能力明显增强，全市社会组织近6000家，胶州市太平路社区就业培训中心，使30多名下岗失业人员实现了就业、培训、创业一条龙服务；全市社区卫生服务机构已达205个，95％的居民到最近的社区卫生服务机构步行时间不超过15分钟。

（三）青岛市社区公共服务法制建设现状

1．国家立法情况

截至2010年年底，我国法律中提及“社区”一词的，有12部；行政法规中提到“社区”的有8部；另有10余件司法解释中提到“社区”。关于社区的法律规定涉及基层组织、教育、科学、卫生、体育、就业、特殊群体权益保障、刑事法治等方面。法律中对于社区的规定可以分为三类：第一类规定了社区工作的组织领导，如《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》。第二类以《刑法》《禁毒法》为代表，主要将社区作为社会的单位，发挥一部分社会管理和控制的功能。第三类体现了社区的公共服务功能，如相关特殊群体权益保障类法律中的规定，以及《科学技术普及法》、《传染病防治法》、《就业促进法》中的规定。

我国法律中关于社区公共服务方面的规定较少，《城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。”只有这一条款笼统地规定了开展社区服务的主体，其他的主要是关于社区公共服务专项内容的规定。但是不能因此认为《城市居民委员会组织法》是关于社区服务方面的基本法律，亦不能认为居民委员会是社区公共服务的法定责任主体。居委会建设和社区建设是一致的，但也有区别。社区是一个地域概念，包涵市、区、街道、居民区，具有一定的弹性，社区建设内容是多方面的，有些是政府管理的事项，有些是属于群众自治的事务，有些任务则应当由物业公司等企业事业单位承担。居委会是社会主义基层民主建设的一项基础工作，居委会作为群众性自治组织，当然也要承担一定的社区管理服务的职能，但主要是办理群众自己的事务。总之，我国社区公共服务方面的法律只是笼统地规定某项服务的义务主体，缺少相关的操作性、实施性规定，更没有关于社区公共服务的系统规定。

2．地方立法情况

国家法律与地方法规都是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。就社区公共服务立法而言，由于各地经济社会发展不平衡，同一地区不同社区之间在规模大小、人员构成、基本需求等方面也有较大差异，所以国家层面立法难度更大，地方立法能够发挥针对性强、突出地方特色的优势，立法的实效性更强。青岛市社区公共服务工作不断发展，但是作为享有地方立法权的城市，有关地方立法相对滞后，没有充分发挥法在执行社会公共事务方面的作用。截至2010年年底，青岛市现行有效的地方性法规90余部，提到“社区”一词的3部，其中《青岛市森林防火条例》中的规定，更多地体现了社区协助政府开展社会管理的作用。《青岛市实施〈中华人民共和国红十字会法〉办法》、《青岛市志愿服务条例》中关于社区的规定，强调的是社会的责任，而非政府的公共服务职能，不属于严格意义上社区公共服务的范畴。

二、加强社区公共服务立法的意义

第一，加强社区公共服务立法是推进青岛市服务型政府建设的重要途径。随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，城市社区在经济社会发展中的地位越来越重要，居民对社区公共服务的要求越来越高。社区公共服务是近年来政府创新活跃的领域之一，2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》中提出要加强社区公共服务体系的建设。青岛市是社区服务开展较早、成绩显著的城市之一，1999年民政部确定的全国城市社区建设11个实验区中有两个是在青岛市（市南区和四方区），从1998年6月起，社区建设在全市7区5市普遍推广和深入发展。青岛市也是国家城市社区建设几个典型模式之一，在全国反响较大，具有典型性和代表性。充分发挥法律制度在社区公共服务方面的调整规范、促进引导作用，以地方立法的形式将青岛市社区公共服务中好的做法固定下来，将社区公共服务中政府、民间组织、社区居民等各方主体的权利义务关系通过法规加以理顺、规范，更好地发挥政府在社区层面的公共服务职能，惠及千万百姓的日常生活。

第二，加强社区公共服务立法是满足居民需求、创新社会管理的重要方面。社会主义市场经济体制逐步建立，原有单位制解体所剥离出来的社会职能和一些政府职能逐步还原给社会，由社区来承担。因此，加强社区公共服务立法，是城市社区建设的重要任务。社区公共服务应当致力于满足社区居民日益增长的物质和文化生活需求，而且社区作为居民的生活家园，需要提供的服务越来越多。社区应当提供哪些公共服务、如何使社区居民平等地享受公共服务、服务质量应达到何种程度、服务中出现的矛盾纠纷如何解决等问题有待以法的形式明确和规范。

第三，加强社区公共服务立法是坚持以人为本、立法为民的要求。加强社区公共服务立法，能够把以人为本的侧重点放在保障弱势群体基本生活和基本需求，维护社区居民的基本权利、积极扶助社会弱者，落实对公民的基本生存权、发展权的保障，实现“国家尊重和保障人权”这一宪法规定，促进社会公平与秩序。

第四，加强社区公共服务立法是妥善处理利益关系的要求。在以地域为基础的社区中，人们面对面的互动、交流，形成邻里之情。使人们的感情与居住的地域自然融合，社区成员通过社区与整个社会进行交流。社区中感情、传统和共同联系使人与人之间更易于合作、减少对抗。通过立法维护社区功能、增进居民感情，有利于利益关系的妥善处理。在法制的框架内解决各种问题和矛盾，使社区成员既充分享有权利、行使权利，又切实履行义务、承担责任，实现社区的有序治理。同时，加强社区公共服务立法，促进社区公共服务建设，能够实现帕累托改进，扩大公共服务的对象、范围，实现社会资源的公平配置，促进国民福利。进而，有效减少由于社会发展的不均衡、尤其是城乡贫富差距持续拉大而引发的社会矛盾。

第五，加强社区公共服务立法是推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的要求。加强社会领域立法，是当前和今后一个时期加强和改进我国立法工作的一个重要方向，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求，对于全面落实依法治国基本方略、促进社会公平正义具有重要意义。社区公共服务立法是社会领域立法的组成部分，因此，加强社区公共服务立法，符合立法工作的新要求，是保障和改善民生方面的重要立法。

三、青岛市社区公共服务立法的难点

青岛市社区公共服务立法不健全。在90余部地方性法规中，基本没有社区公共服务的专门规定。这一方面因为地方在上位法有相关规定的情况，可以直接适用，而无须在法规中重复规定。另一方面也折射出的社区公共服务立法的难点。主要表现在以下方面：

第一，社区公共服务立法涉及就业、社会保障、社会救助、教育、科学、文化、卫生等方面，其内容散见于相关法律中，而相关法律的制定，往往从全社会的角度，从立法技术上也不宜对在社区层面的实施予以系统、全面的规定，有的则通过规范性文件和政策予以落实。

第二，社区公共服务立法需要以社区实践为基础，随着工业化、城市化的发展，社区的组织、结构、观念等均发生变化。与传统社区相比，现代社区中人们生活方式和价值观的差异加大、社会认同感因此而受到削弱；现代科技的发展扩大了人们的交往范围，不再局限于血缘的限制和地理空间的限制，传统以邻里地域为基础的“社区”范围内，人与人之间的交往减少了，关系较疏远。朋友之间的交往增加了，交往的地方性减少。在城市社区，由于大部分居民工作不在社区，其经济收入来源并不在社区，充其量只是需要一个安定、清洁、便利的居住环境，因此，居民与社区建设的利益关系度不高。传统社区中发达的社会网络和强烈的社区意识逐渐淡化，社区功能的弱化使得难以承载过多职能，即便有相关社区公共服务法律法规，亦难以有效发挥作用。

第三，各个社区之间人员构成、规模等有很大差异，难以在法律法规中规定统一的标准、要求。自1998年开始，青岛市依据“便于服务管理、便于综合开发利用社区资源、便于民主自治原则”和地域性、认同感等要素实施了历史上最大的一次居（家）委会规模调整，市内四区1176个居（家）委会调整为747个，调整幅度为37．1％，调整后平均每个居（家）委会1340户，最大的有3000多户，是成片开发的居民小区，最小的只有100多户，是封闭式的高档公寓。显然，收入结构、年龄结构不同的社区，其需求亦有不同，笼统地规定社区公共服务的保障标准，无法满足不同阶层、不同年龄段人群的需求。而且，随着人口流动性的加强，社区中居民构成也在不断变化，给社区公共服务立法的细化带来了挑战。这是法律、法规中对社区公共服务只作笼统规定的重要原因。

第四，社区公共服务立法中要适度把握权责的分配以及法律与道德调整方法的平衡。社区公共服务立法既要确认政府或相关组织的职责，确保公共权力或公共资源在这方面的支持或投入，又要明确社区建设不能仅仅依靠政府，还要依靠社区居民的参与、发挥社区自治的优势；既要以法律规范在社区公共服务方面的权利义务，又要看到社区的特殊性，看到伦理、道德、民约在社区中的作用，法是用以调整社会关系的重要方法，但不是唯一的方法。如何在立法中保持这些关系之间的平衡，使各种调整方法协调作用于社区公共服务工作中，需要立法者根据具体情况妥善把握。

四、加强青岛市社区公共服务立法的建议

（一）社区公共服务立法的形式

社区公共服务立法应当主要采取分散立法的形式，不宜采取制定社区公共服务专门法的立法形式。究其原因，一是社区公共服务立法涉及就业、社会保障、社会救助、教育、科学、文化、卫生等诸多方面，而每个方面都有其调整的特殊性。在各相关法中分别予以规定，与我国现行法律体系保持协调、一致。

二是社区公共服务在上述不同方面发挥的作用大小不同。例如，老年人健康、娱乐、学习等切身利益与社区密切相关，与社区建设程度密切相关，老年人通常比年轻人有更高的社区参与度，因此在老年人权益保障立法时，应当注意发挥社区公共服务的作用。而职业教育、妇女权益保障、促进科技成果转化等方面与社区关系不大，在立法时则无须规定社区服务方面的内容。

三是社区建设的实践尚不具备制定社区专门法的条件。城市许多新建小区的历史不长，人际关系淡薄，加之单位制的干扰和分割作用，导致居民的社区意识不强，社区参与度不高。另外，社区建设，包括社区公共服务中的部分内容还处于试点、探索阶段。在社会转型期，传统社区中的一些功能已经弱化甚至丧失，而新的功能尚未充分建立。因此，制定社区专门法的时机尚不成熟。

此外，社区公共服务立法应当在现有基础上增强可操作性，但是不应过于具体、细化，应当考虑到不同社区之间的差异，为实践中的特殊情况留有余地。

（二）社区公共服务立法的指导思想

社区公共服务立法应当以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，推进社会主义和谐社会建设，以不断满足社区居民的物质、文化、生活需要为出发点，充分发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及居民个人在社区公共服务中的作用，整合社区资源，健全服务网络，创新服务方式，拓宽服务领域，强化服务功能。

（三）社区公共服务立法的原则

在社区公共服务立法方面，国家、省法律、法规是有所规定的，青岛市地方性法规应当在其规定范围内进行细化。对于上位法对社区公共服务立法规定较少的现状，根据《立法法》第六十四条第二款规定“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”，青岛市地方立法应当坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则制定地方性法规。

社区公共服务立法应当坚持以下五项原则：

一是普遍性原则。社区公共服务立法应当面向社区中的不特定人。不因民族、种族、性别、语言、职业、家庭出身、宗教信仰、政治见解、社会地位、教育程度、财产状况、居住期限等而有不同；在一定情况下可以有差别，但这样的差别应当是合理的、非歧视性的。

二是弱势群体保障原则。对权利易受侵害的群体，如未成年人、老年人、残疾人等，在社区公共服务立法时给予一定的特殊保护，实行必要的倾斜，开展维护其权益、促进其发展的特殊服务，使他们真正享有平等参与、平等发展的权利。

三是基本服务原则。社区公共服务立法不是针对某些高端消费居民提供高端服务，而应当以公共服务保障社区居民的基本权利和基本生活需要，体现人文精神和社会公平，并在发展的基础上不断提高公共服务水平。社区公共服务也应当努力实现均等化，这主要指的是机会均等、制度均等，而不是平均主义大锅饭。

四是政府保障原则。社区公共服务以公共权力与公共资源的提供为保障。市场机制发挥作用的弱项、盲区，因而必须通过政府积极的作为才能够充分实现。政府在社会领域的基本角色定位是保障和服务。

五是公益性、非营利性原则。社区公共服务立法涉及公民基本权利、政府责任和基本公共服务，不同于经济关系和经济活动，具有明显的公益、非营利性质。在某些方面可以引入市场机制，实行有偿服务，但必须对公益性和商业性、营利性和非营利性加以区分和协调，保证基本公共服务的公益性、非营利性。

（四）社区公共服务立法中的主体

提供社区公共服务的义务主体是政府，社区公共服务的权利主体是社区居民，社区公共服务的参与主体可以包括政府、社区居民委员会、民间组织、驻社区单位、企业及居民个人。政府作为义务主体，其可以通过购买服务等方式，实现公共服务。在社区公共服务立法中，一项重要任务是明确政府责任。只有明确哪些服务应当由政府提供，避免政府支付一些本来不应该支付的费用，才能使政府充分履行自身基本职能。通过立法鼓励社会各界的广泛参与，提高社区公共服务质量和水平。居民委员会在社区公共服务立法中，既要根据《城市居民委员会组织法》的规定，发挥居民委员会在提高便民利民社区服务方面的作用，又要考虑到居民委员会是法定基层自治组织，不能将过多政府职能赋予或转嫁于社区居民委员会。而民间组织、驻社区单位、企业及居民个人不具有提供公共服务的义务，因此社区公共服务立法关于他们的规定，则主要是倡导性、鼓励性的。在法规中，可以通过对于相关主体积极提供社区公共服务的行为予以奖励等方式，鼓励其主动参与社区公共服务工作。既体现了社会公共服务在社区的延伸，又体现了社区内部的自治型服务，从而构建一个包容量大、以社区为核心的社会公共体系。

（五）社区公共服务立法的内容

社区公共服务立法涉及就业、社会保障、社会救助、教育、科学、文化、卫生等诸多方面的内容。立法时，应当考虑到社区之间在居民构成、规模大小、服务需求、服务事项等方面的差异，但这并不意味着社区公共服务立法无法细化，各专门社区公共立法之间没有普遍性、共通性可循。社区公共服务立法可以通过建立四项制度增强法律法规的可操作性。

第一，确立社区公共服务的行政机制。所谓确立行政机制，并非要使社区公共服务行政化，而是要以立法确保对社区公共服务财政投入、人员保障、物质支持等方面的行政制度。公共服务是使用公共权力或公共资源进行的服务，其投入主体是政府，尽管落实于社区层面，政府仍然应当具有作为义务主体的地位。

第二，确立社区公共服务的互助机制。社会参与是社区的根本功能，如果社区成员和他们的社区在社会意义上是健康的和有权能的，那么就允许和要求其成员参与社区的生活和治理。社区公共服务立法在明确公共权力运用或公共资源投入的同时，应当调动社区居民的积极性，鼓励其参与社区服务。社区与社会的重要区别在于社区在满足人们情感需求方面发挥的作用。因此，只有鼓励居民参与社区生活，才能加强社区居民间的联系，促进人们达成共识，维系人们共同感情。从权利义务的一致性角度来看，居民积极参与社区公共服务，为其他居民提供更好的社区服务，同时，其他居民的参与也使其享受到更好的社区公共服务。这也更有利于社区公共服务水平的提高。

第三，确立社区公共服务的志愿机制。社区公共服务的基本保障在政府，但是社区公共服务水平的提高需要社会志愿服务的参与，这既包括资金的捐助，也包括志愿者的参加。鼓励社区企业对社区公共服务捐助或志愿服务，为其企业的建设创造良好的外部环境。鼓励社会各界投身社区公共服务建设，形成奉献、友爱、互助的良好社会氛围。

第四，确立社区公共服务的市场机制。社区公共服务的提供者，如果全部为政府工作人员，很可能造成行政机构规模的扩大，公共服务提供的方式、手段等可以多样化。例如，通过政府向民间组织或者私人购买服务的方式实现。而究竟具体采用何种方式提供，主要取决于这种方式可以实现效益最大化，也就是以最小的公共权力或公共资源投入，使社区居民享有的服务最大化。可以通过引入市场机制，实现效益最大化。

（六）社区公共服务立法中应注意的问题

社区公共服务立法应当特别注意以下问题：

一是正确处理法律与道德的关系。社区为居民提供满足生活需求的空间，然而其功能远远超出一个简单的地方空间，特别是在城市，社区需要集体认同、社会认同。社区的一个重要特点是人与人之间的熟识和互动，而使道德约束感强。法不是万能的，有其固有的局限性，需要道德的辅佐或补充。法与道德之间可以相互渗透、相互制约、相互保障。人们说，法是道德的政治支柱，道德是法的精神支柱。在社区公共服务立法时要妥善处理法与道德的关系，分清哪些属于法律调整的范围、哪些属于道德调整的范围。社区公共服务立法应当更有针对性地满足地方性需求，在提供基本物质服务保障的同时，创造或强化社区认同和责任，推进社区共同文化、共同意识、共同情感的培育，满足居民的精神需求，促进社区道德的维系。

二是注意社区的特殊性。有社会学家认为：社区在功能上作为社会活动组织，是为了满足人们日常生活必需的广泛资源和活动的地方性需求。因此，社区公共服务立法应当关注社区的地方性、特殊性。另外，随着社会转型，社区的“碎片化”、疏远和不断增长的人口流动，以及与之伴随的公民参与公共生活的下降、参与选举和志愿者活动的人越来越少而产生的社区衰落。现代社区有着不同于传统社区的特点，同时就青岛市而言，还应当注意到由于各地发展不平衡，在城市化进程中，城市化程度高的社区与“村改居”不久而形成的社区之间的差异。“村改居”工作是一项涉及基层组织建设、集体土地与资产处置、村民住宅处理、市政设施建设与管理、社保和就业等问题的庞大的系统工程。部分“村改居”社区还存在着集体经济，作为利益共同体居民间的联系更加紧密，但也存在着社区公共服务不完善、利益纠纷复杂等问题。在社区公共服务立法中，应当考虑这些社区发展中的新情况、新问题，以确保法规能够在全市范围内顺利实施。

三是避免社区公共服务的行政化。建设服务型政府要求把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。要求优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，加快法治政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为。要求加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，发挥公益类事业单位提供公共服务的重要作用，支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。要求完善公共财政体系，调整财政收支结构，扩大公共服务覆盖范围，把更多财政资金投向公共服务领域，把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群众，增强基层政府提供公共服务的能力。社区公共服务立法中应当体现这些政策要求，以公民基本需求为导向，避免少数地方以行政考核、行政命令等方式将社区公共服务义务转嫁给基层组织的不当行为，促使各级政府优质高效地生产公共物品，提供公共服务，不断满足人民群众日益增长的公共需求。

四是社区公共服务立法并非只能规定服务而与有形的公共产品无关。提供社区公共服务，不意味着只提供劳务等无形的服务产出。部分有形的公共产品也在公共服务的范围内。社区公共服务需要有一定的物质载体，如为社区居民提供健身、体育服务，就需要以一定的体育设施、设备等公共产品为载体。因此，社区公共服务立法中也可能涉及对设施、设备等的投入。

课题组组长

万振东　青岛市人大常委会

课题组成员

卢东雁　青岛市人大常委会

刘志荣　青岛市人大常委会

周怡萍　青岛市人大常委会