青岛市人民调解工作机制创新研究

青岛市人民调解工作机制创新研究

中共青岛市委党校课题组

完善化解社会矛盾的调解处置机制，及时化解社会矛盾，是社会管理创新的重要内容之一。青岛市“十二五”规划明确指出：“建立人民调解、司法调解、行政调解相衔接联动的社会矛盾调解机制，建立调处化解矛盾纠纷综合平台，重点推进劳动争议、医患纠纷、交通事故等专业化调解。”以人民调解为核心的民间解纷机制是纠纷解决的第一道防线，属源头性化解矛盾纠纷。推动青岛市人民调解工作，及时有效化解当前社会矛盾，建立满足不同群众需求的多方面、多层次的矛盾纠纷解决机制，具有重大的现实意义。

一、青岛市人民调解工作的现状分析

（一）在党政权力主导和参与下，人民调解的组织建设、队伍建设得到加强

近年来，在维稳、遏制上访、矛盾不上交和地方官的政绩挂钩的情况下，地方政府利用人民调解实现对本地区的治理任务。目前，在党政权力主导和运作下，青岛市在组织结构上大体成立了“三级五层一中心”（市、区（市）、镇（街）三级组织协调体系，区（市）、镇（街）、管（片）区、村居、楼院五层排查化解体系，区（市）“12348”矛盾纠纷调解服务中心）人民调解工作体系。以乡镇街道为例，各街道（乡镇）建立了以党委副书记为主任，司法所、综治办、信访办、劳动保障服务中心、公安派出所、法庭、妇联等相关单位主要负责人为成员的人民调解工作领导小组。在人民调解工作领导小组的领导下，各街道（乡镇）建立了矛盾纠纷排查调处中心。街道（乡镇）矛盾纠纷排查调处中心（以下简称矛调中心）是街道（乡镇）排查调解矛盾纠纷的工作机构，主要负责矛盾纠纷的排查、化解工作，分担政府综治维稳的任务。矛调中心不是国家正式机关，有的地方如崂山区规定矛调中心是全额拨款的事业单位，其经费来自财政拨款。同时，许多企事业单位、人民团体、行业协会也至少在形式上成立了人民调解委员会。同传统的人民调解相比，现行人民调解无论组织形式、性质任务都发生了变化。现行的人民调解大都依党政权力为依托，分担社会转型期政府维稳的任务，官方、行政色彩较浓。

（二）人民调解的工作机制建立并逐步完善，主要服务于政府综治、维稳等

各区市在理顺人民调解内部体制机制等方面做了一些工作，取得了一些成效，其主要表现在：

建立矛盾纠纷排查、化解机制。发挥各层级人民调解在矛盾排查化解机制中的作用。街道（乡镇）矛调中心负责辖区社会矛盾纠纷的排查化解任务，每月对社区（各村）辖区排查上报的情况进行汇总。村级（社区）调委会对本辖区发生的矛盾纠纷就地调解；对多次调解无效的要及时上报街道（乡镇）矛调中心。街道（乡镇）矛调中心对社区调解无效的矛盾纠纷，一般每月进行一次集中调解。在重大节假日、敏感时期开展专项集中排查调处。

建立人民调解员培训机制。按规定，各区法院和司法局承担人民调解员的培训任务，开展调解员法律、法规和调解业务知识培训。法院也推行“人民调解陪审员”制度。

建立相应的考核激励机制。为提高调解人员工作积极性，各区市大都实行不同程度的考核激励机制，采取一案一补、以奖代补等多种形式，对调解委员会、基层调解员实行必要的补助和奖励。比如，崂山区对社区调解主任实行以奖代补制度和重大矛盾纠纷办案奖励制度；对社区人民调解委员会、街道人民调解员（司法助理员）实行以奖代补制度，奖励标准为500～2000元不等，其资金来源年初列入年度财政预算；同时，设立专项资金，实行“一案一补”制度。对成功调处的重大矛盾纠纷实行办案奖励制度。对各专业调委会及街道、社区成功调处的重大矛盾纠纷，根据社会影响大小、纠纷难易程度及调解的规范化程度制定标准，统一审查。一类案件，每案奖励1000元；二类案件，每案奖励500元。

（三）建立了人民调解、司法调解、行政调解衔接联动的工作机制

建立人民调解、司法调解、行政调解衔接联动的“大调解”工作格局，其主要目的是整合各类资源、化解社会矛盾纠纷、维护社会稳定。各区市根据实际，进行了有益的实践和探索。

一是推进人民调解与司法调解有机衔接。市司法局和市中级人民法院联合出台《关于人民法院委托人民调解组织调解民事案件的试行意见》，确定了法院委托人民调解组织调解的离婚、继承、相邻关系、财产损害赔偿等12类民事案件，明确了在人民调解委员会主持下达成的调解协议具有相同性质的法律效力。

二是推进人民调解与劳动争议调解的有机衔接。当前，劳资矛盾纠纷日趋复杂，且民事、经济、劳动纠纷交织在一起，法律、政策问题混杂。市司法局与市人力资源和社会保障局建立了工会调解、人民调解和劳动争议调解的“三调联动”机制。市北区司法、工会、劳动等部门加强协作，成立了“职工维权综合服务中心”，探索人民调解与劳动仲裁相衔接的机制。

三是推进人民调解与治安调解、交通事故调解的有机衔接。许多基层司法所与当地公安派出所建立了“所所联动”机制。公安派出所接警后，对单纯民间纠纷、情节轻微不够治安处罚标准或虽然做出治安处罚但仍需调处的案件，移交给司法所进一步调处或进行联合调处。崂山区司法局与崂山区交警大队联合成立了交通安全人民调解委员会，对交通事故纠纷进行分类调处。

四是推进人民调解与信访工作相衔接。近年来涉法涉诉案件占信访案件比例逐渐上升。市委、市政府制定了《关于进一步加强矛盾纠纷排查和信访工作的意见》，总结推广了莱西经验，在乡镇（街道）普遍实行综治、司法、信访三部门工作人员合署办公，使部门职能和人员力量得到有机整合，进一步健全和加强了人民调解与信访工作相衔接的工作机制，提高了对涉法信访案件的调处能力。

二、现阶段青岛市人民调解工作面临的主要问题

（一）对人民调解工作重视程度不够

人民调解作为一项具有中国特色的法律制度，历史上在我国矛盾纠纷解决体系中曾发挥了重要作用。但在推进依法治国进程中，出现了片面强调借鉴西方法治经验，而忽略本土司法资源和传统调解工作优势的倾向，使得原本可以由社会自我消解的纠纷大量涌入人民法院，大量纠纷未经“过滤”即以案件形式进入诉讼渠道，人民调解工作受到削弱和冲击，甚至被弱化和边缘化。近来，在维稳、遏制上访、矛盾不上交和地方官的政绩挂钩的大背景下，地方政府开始重视、推动人民调解工作。但主要是利用人民调解完成对本地区的治理任务，重秩序轻权利、维稳胜于维权。但即便如此，有些单位领导仍对人民调解工作重视不到位，认为人民调解“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，认为人民调解是“软任务”，短期内看不到效果，做好了也没有亮点，将人民调解工作与其他维稳工作割裂开来，没有理清“防火”与“救火”的关系，一旦在管辖范围内出现纠纷事件，就找公安、找法院，没有从源头上研究解决问题的办法。

（二）“两委”直选制度给基层人民调解工作带来了一定的冲击

农村（社区）人民调解员选拔、任用机制存在一定的问题。按照刚实施的人民调解法的规定，村民委员会、居民委员会都应设立人民调解委员会。由于人民调解委员会调解案件是免费的，调解员的工资实际上由村委会或居委会来支付，一定程度上说，村委会或居委会承担了一定的社会维稳成本。农村调解员数量每多一名，村里就要多发一人的工资，对一些经济状况不富裕的村委来说，是一个不小的开支；按照法律规定，人民调解委员会成员是由村民（居民）委员会选举产生的。选举耗时、费力，而且要支付给选民一定的补贴作为误工补偿。大部分村（社区）从节省经费角度考虑，只设调委会主任一人，而且调委会主任不经选举产生，由村委会（居委会）直接任命，由“两委”成员兼任。这些村委会（居委会）成员大都是在村委会（居委会）选举过程中由群众投票选举产生，选举中难免存在徇私舞弊、拉票贿选、家族宗族势力干扰等因素，这样选举出来的村委会成员担任调解员素质很难保证，有的无论在思想素质还是在业务素质方面不适合担任调解工作。调解工作难免会得罪人，有的调解员怕得罪选民影响自己将来的选票而不愿调解、故意逃避调解，有的借“调解”名义对他人打击报复。按照法律规定，村委会（居委会）具有一定的任期，任期届满，又会产生新的调解人选，这样就人为造成了调解员队伍的不稳定。

（三）基层人民调解力量需要调整充实

解决社会矛盾的重点、难点在基层，但调研中我们发现，基层调解力量亟待加强。比如，许多村（社区）实际上只有一名调解主任或调解员，调解委员会形同虚设，矛盾纠纷长期处在无人过问的状态；有的村（社区）调解委员会没有固定的调解场所；有的村（社区）发生纠纷后，村民（居民）要调解不知去找谁；有些调委会对辖区内发生的矛盾纠纷不愿管、不敢管、不会管，导致小事变大、易事变难，失去了解决矛盾纠纷的最佳时机。在乡镇政府（街道办事处）一级，通常是信访、综治、司法、矛盾调解中心合署办公，“一个机构，多块牌子”。调研中我们发现了一个奇怪的现象：一方面现有编制利用不足，有空编、缺编现象，另一方面工作任务重、人手紧。许多司法所所长大都是政法编制，具有公务员身份，其他人员包括副所长都是事业编制，给定编制未能充分利用。按照规定，司法所除了承担所辖区域的矛盾排查、纠纷化解任务外，还承担刑释解教人员安置帮教、社区矫正工作，这些都是分内工作。调解一件纠纷，按规定应配备两名调解员，人手本来就很紧张。再加上在编人员还承担了与职务不相干的其他工作，被当地政府委以驻村等任务，配合政府做好防火、防震、换届选举等工作。不合理工作安排加剧了人员紧张的矛盾，影响了调解工作的正常开展。为了完成对本地区社会治理的任务，做到矛盾不上交，许多司法所只能使用一些编外人员。

（四）调解方式落后，培训理念、方法简单

计划经济时代，民事案件类型固定，争议简单，标的额小，当事人之间的民事关系单纯，容易说服当事人达成协议。随着市场经济的发展，民间纠纷类型逐渐增多，新类型案件不断涌现，法律关系日趋复杂，当事人之间的关系也从“熟悉”走向“陌生”，当事人对利益得失的重视，超过了对友好关系的维持；民众法律意识日趋成熟，努力维护自己的合法权益，调解中彼此很难妥协让步。调研中，我们发现，各地对纠纷当事人上门申请调解的案子，基本做到一案一调，调解率100％；调解成功率，各地不一，一般维持在60％左右。近几年来，尽管加强诉调、检调、公调的衔接，但调解难度明显增大。现代化过程中出现了许多新类型的纠纷，如医疗解纷、拆迁纠纷等专业性较强的纠纷，这些都是传统人民调解没有涉足的领域，对没有相关专业知识的人来说，彼此沟通都成问题，很难说服双方做出一定的让步。尽管政府也强调加强人民调解员的培训工作，但培训理念、方式明显落后，培训内容大多是针对新颁布的法律法规，请社会上的律师、大学老师集中宣讲，形式主义严重，对做好本职工作的意义不大。

（五）人民调解“国家本位”色彩严重，民间性被“淡化”

现有的人民调解工作体系并不是本然意义上的人民调解，其实质是政府职能在一定程度上的延伸。“国家”事实上是在代替“社会”履行处理民间纠纷的功能，未能摆脱“国家本位”观念的影响，缺少对社会的自由地位和独立价值的重视。人民调解的动力、活力在于民间，行政权力的过度介入会弱化人民调解的民间性，形成人民调解对权力资源的过分依赖，最终破坏社会自治力量，将人民调解异化为一种似是而非的“准司法性质”的机制。另外，政府权力的不当干预，也可能激化矛盾，影响干群关系，影响政府自身形象。目前，乡镇（街道）人民调解委员会实际上是“一套人马，几块牌子”，导致政府权力向人民调解领域直接渗透，人民调解以及当事人意思自治容易受到“国家”权力的直接干预。我们承认，目前中国，离开党委和政府的推动与运作，许多事情干不成。我们也承认，社会转型期许多矛盾纠纷是在政府行使职能过程中形成的，与行政权力不作为、滥作为有关，“解铃还需系铃人”。当前，社会管理创新应该走出单纯依靠政府管治的圈子，逐步转向依靠政府、社会共治的理念。党委、政府应发挥“总揽全局、协调各方”的作用，依靠、调动民间力量解决民间纠纷，充分发挥社会自身“免疫系统”的作用，政府的角色是作为主导者和主持者，组织社会力量参与纠纷解决。一些不涉及公权力的民间纠纷，应该吸取民间智慧，依靠民间力量。政府与民间解纷组织的应建立“契约式”平等主体的合作关系，政府可通过委托调解、政府购买服务等形式调动民间力量参与纠纷解决。民间能够解决的由民间力量解决，只有民间力量不能解决或解决不好的情况下，才考虑公权力介入。

近年来，青岛市人民调解的“民间性”有回归的迹象。比如，市北区出现了完全依靠民间力量建立起来的“个性化调解室”。目前市北区共有个性化调解室7个：“周大姐调解室”、“建平巾帼调解室”、“李大爷调解室”、“曲师傅调解室”、“唐大姐调解室”、“郭主任调解室”、“和为贵调解室”，调解了一大批矛盾纠纷，收到了较好的社会效果。这些调解室的共同特点是：淡化官方色彩，还原民间本色。政府对这些解纷组织给予更多的是宏观上的帮扶、指导，让这些民间调解组织充分发挥其在解决纠纷第一道防线的作用。

三、创新青岛市人民调解工作机制的政策建议

（一）注重发挥农村“实用型”人才的作用，建立农村人民调解员选任的新机制

农村人民调解和城市人民调解具有不同的逻辑。青岛市是“小马拉大车”的城乡结构，加强农村人民调解工作尤为必要。村级人民调解组织的调解员与当地村民生活在同一个地域，可以充分利用地方资源，包括公共道德、习惯和乡规民约等规则，以及特定的人际关系等条件促成当事人达成和解，具有便民、快捷的优势，村级人民调解的基础地位必须夯实。在调研过程中我们发现农村确有一批热爱调解工作，具有强烈责任心和事业心的调解员，他们强烈的工作热情、娴熟的调解技巧，对人内心的深刻洞察、对地方知识的熟悉，使得他们在调解工作中游刃有余。只要政府的保障措施、激励机制到位，他们的聪明才智就会竞相迸发，农村的社会稳定就不是一句空话。

应当看到，当前农村老龄化趋势明显加快，纠纷愈来愈多样化和复杂化，随着城乡一体化进程的加快，传统的村庄共同体面临解体的危险，加强以乡镇为重点的调解队伍建设尤为必要。要注重发挥农村实用型人才的作用，把那些被称为“土专家”、“田秀才”，在农村有较高威望和影响力的经济能人、离退休干部以及其他有一技之长的，社会阅历丰富并且热心为群众服务的人员纳入农村人才范围，以乡镇为单位，建立农村调解人才库，为各类矛盾纠纷的化解提供人才保证。可以组织成立各种形式的民间矛盾纠纷调解队，积极活跃在各村各户，做党委和政府的好参谋、好助手，为民间矛盾纠纷的化解献计献策。

（二）坚持群众性和专业化相结合，推进矛盾纠纷专业化调处的新机制

随着市场经济的发展，社会分工越来越细。有些纠纷本身，技术含量和专业含量都很高。比如，在医疗卫生、交通事故等行业和领域的矛盾纠纷，直接关系着人民群众的生命财产安全，这些矛盾纠纷量大，涉及面广，利用人民调解的办法解决此类矛盾纠纷，具有快捷高效、节约社会资源的优点。这些纠纷专业性、复杂性较强，其中所含的专业技术和专业术语，很难弄通弄懂。即使交给法官处理，对于只具备法律训练和司法实践的法官来说，也很棘手。针对现代化过程中出现的一些专业性强或者疑难、复杂的纠纷，人民调解可以发挥专家优势，提高其解纷效果。近年来，市南区法院受理的医患纠纷案件逐年增多，由于此类案件专业性强，医患双方缺乏信任，纠纷发生后双方各执一词，难以协商解决。同时，由于法官缺乏医学知识，在调解中难以说服当事人，处理难度很大，判决后也难以使当事人信服，影响了司法的公信力。市南区法院经过调研论证发现，政协委员中人才济济，其中有很多医学专家，而且政协委员在社会中享有很高的威信，由政协委员中的医学专家参与医患案件的调处将会有良好的效果。经协商，建立了由市南区法院和市南区政协联合调处医患纠纷案件的新机制。目前，市南区法院运用该机制调处的医患纠纷，大多取得了案结事了、服判息讼的效果，包括医患双方在内的社会各界都非常满意，该机制展现出良好的发展前景。

针对现代化过程中出现的一些专业性强或者疑难、复杂的纠纷，可以建立人民调解员专家库，从专家库成员中指派人民调解员进行调解，为人民调解委员会开展人民调解工作提供咨询意见或者建议。专家库成员从具备法律、医疗卫生、劳动争议、交通事故等方面专业知识的人员中遴选。专家库成员的基本情况应向社会公示。青岛是少数具有地方立法权的副省级城市之一，完全可以利用这一优势，在经验累积的基础上，结合地方实际，在适当的时候对《人民调解法》的具体实施作出规定，上升为具有约束力的地方法规，在立法上形成中央和地方的良性互动。

目前，某些行业、领域存在对高端专业化调解的需求。高端专业化调解组织的设立成本较高，应事先对其需求、可行性、成本效益等进行充分论证，避免重复设立过多的正式机构。青岛市可以根据经济社会发展的要求，结合自身实际情况，逐步探索成立专业化的民间解纷组织。在纠纷数量不多的情况下，可以发挥人民调解员专家库的作用，不设或少设专业调解机构，发挥相关专家在调处纠纷中的作用。随着社会的发展，纠纷种类、数量会越来越多，专业性调解组织会越来越有市场，会越来越受欢迎。政府可以因势利导，根据当地纠纷类型、数量和特点，探索成立专业性的调解组织，满足社会高端性调解的需求。比如，日本对环境纠纷、劳动纠纷、建筑工程纠纷都有一套专门的纠纷解决机制（专业性ADR）。

（三）坚持公益性和市场化相结合，探索解纷组织多元化发展的新机制

随着我国社会结构的不断变迁，新的组织形态正在生成，新型的民间组织（如行业协会、非政府组织）不断涌现，政府应因势利导鼓励各类民间组织建立起解纷机构。近来青岛市司法局试点成立了3个以个人名字命名的品牌化调解室。城阳街道司法所聘任当地法律服务所主任姜兰英为专业调解员，组建了“姜兰英调解工作室”；市南区金门路街道以政府出资购买服务的方式，公开招聘张秀珍为街道调解工作室专职调解员，组建了“张秀珍调解工作室”；崂山区王哥庄街道凭借老司法所长秦世宝同志在当地较高的威信度，成立了“老秦头调解工作室”。三家调解工作室以其扎根基层、情况熟悉、业务熟练的独特优势，发挥出一定的辐射带动作用和品牌示范效应，提高了其知名度和影响力。但这些调解工作室大都具有政府背景。2006年9月，由北京大学社会学系、哲学系、心理学系临床心理学教授和法学教授4位专家学者组建了北京市第一家“燕园专家民调工作室”，主要负责影响较大、疑难复杂、各社区调委会都难以处理的一些纠纷案件。建议采取特殊政策，积极鼓励专家学者针对现代化过程中某些领域、某些行业大量出现的纠纷，组建专业化、有特色的调解工作室。对这些新型民间解纷组织，可实行公益性和市场化相结合的改革。对于公益类调解，实行“重心下移”、“关口前移”，发挥其“探测器”、“诊断器”、“稳压器”的功能，发挥其在排查、预防、化解民间纠纷中的作用。对于市场化调解，贯彻落实以奖代补、政府购买服务等理念，制定灵活的收费政策，允许按调解的不同阶段收取相应的费用。在发展初期，政府可给予税收优惠或适当资金扶持，待逐步成熟后，由“市场”决定其“去留”。

（四）创建“网络调解室”，推动人民调解传统模式和现代模式相结合的新机制

当前社会，网络作为一种媒介，日益成为一种多方交流平台，也成了网民发泄不满、表达诉求的重要渠道。“网络信访”、“网络调解”等新兴名词在现代生活中频频出现。借助现代多媒体技术，创建人民调解工作的网络平台，可以利用迅速发展的网络来为人民调解服务，让调解工作与时俱进，更加便民、惠民；可以让广大的调解员参与虚拟社会的纠纷化解与进行网络舆情引导；同时可以借助网络平台来实现人民调解资源、力量的整合，调解员之间、调解员和纠纷当事人之间可以更好地进行交流互动。

目前，浙江省西湖区率先创建了“一库二区”的“网络调解室”系统。一库二区“网络调解室”是指共享案例库、咨询留言区、视频调解区三个栏目构成的网站系统平台。在“共享案例库”，上传了一批涉及房屋拆迁、婚姻纠纷、劳动争议、城中村改造等关系群众切身利益且多发案件的判决、裁定、调解协议书。群众有了纠纷，通过浏览网页上类似的案例，可以从中得到启发和借鉴，也为调解员调解同类纠纷作为参考依据，为纠纷成功调解打好了基础。在“咨询留言区”，选取了一批优秀调解员，建立了地域调解员、专家调解员等网络调解队伍。在网页上公布了他们的姓名、电话、邮箱等信息，并开通了留言功能和QQ好友自动添加功能，镇、街道均配备了一名经验丰富的调解员担任网络调解员，群众遇到纠纷需要咨询或调解的，可以根据所在区域选择相应的调解员，当事人可以在这里实现与调解员的在线交流，调解员也可以通过QQ好友自动添加当事人，为了解当事人的即时思想动态变化和跟踪事态的发展提供了可能。在“视频调解区”，参与调解的各方当事人可以通过这个系统“面对面”进行沟通，使得“无须奔波，化解纠纷于千里之外”调解模式成为了现实。这个系统还为以下几类纠纷的调解提供了实用、便捷的服务。第一类是重大、疑难、需要结合多方力量和专业人士调解的纠纷；第二类是当事人不在同一区域，难以在相同时间、地点接受调解的纠纷；第三类则是根据实际情况，如当事人有行动不便、出差在外等情况时，可以由当事人自行提出申请，进行网络调解；第四类是需要证据保全的纠纷，如当事人已口头应诺，但拒绝书面协议的案件。网络调解室在全区法院系统、工商系统得到系统推广，并成功化解了一些网购纠纷。通过网络调解平台，群众遇到纠纷问题可以直接连线调解员。寻求人民调解委员会解决矛盾纠纷，已经成了当地大多数人的首选。他山之石，可以攻玉。浙江省西湖区创建“网络调解室”具有很强的借鉴、示范意义。可以在前期调研和充分论证的基础上，做好“网络调解室”的试点创建工作，在总结经验的基础上，逐步推广，突破传统人民调解的模式局限，使人民调解工作再上新台阶。

（五）改革现有培训理念和方式，建立人民调解员业务培训的新机制

调解是一种来源于实践的经验和艺术，不能简单依靠学历教育，培训是提高调解技能的必要途径。现行的人民调解员培训模式存在较大问题，主要是讲授法律法规，方式方法简单，一些现代调解原理、理念、伦理规范和技巧未得到应有重视。不仅地方司法行政机构缺少这方面的理念、知识和经验，很多培训机构本身对人民调解的理解也存在偏差，给调解带来了很多误导。在美国，许多法学院围绕调解的原理、具体运用和技巧开设了一系列的课程，如谈判学、调解心理学、劳动争议处理学等等，而我国的法学院侧重于西方法治经验理论的引进和传授。围绕人民调解员的培训方式的改革，理论界、实务界有很多事情需要做。应进一步完善调解员的培训机制，注重提高调解员的职业道德和技能，对成熟的调解模式、经验、典型及时发现、总结和推广。

（六）坚持审调适度分离，完善“诉调衔接”的新机制

实践证明，绝大多数民间纠纷通过调解是能够予以解决的。根据青岛市中级人民法院2011年工作报告，在上年审结的12721件离婚、抚养、继承等婚姻家庭类案件中，71％是以调撤方式结案的。但问题是，本来人民调解能够予以解决的纠纷，大量涌入人民法院，加重了人民法院的工作负担。其实，人民调解解纷的效果可能比法院调解更好。而且，现行的法院“调审合一”的制度存在内在矛盾。调解以自愿为基础，判决以强制为特征。将两种处理方法截然相反的纠纷解决方式糅杂在一起，“自愿”原则难以落实，强制原则得不到实现。主审法官既是调解员，又当裁判者，使调解活动具有潜在的威慑力、无形的强制力，影响了当事人对诉讼程序的选择权和实体处理的决定权。从现实队伍看，现有法官队伍大体可分为两派：学府派和经验派。“学府派”大多是法律科班出身，受西方法治经验和理念影响较多，但调解理论和经验明显欠缺。近年来随着大批年轻力量充实到法官队伍，善于做调解、能够用群众语言做通群众工作的法官越来越少，这给司法调解工作带来了一定的难度。可考虑实行审调主要业务分离。人民法院可通过委托调解的形式，将大部分的调解业务分离到人民调解组织，减少进入法院审理程序案件的“量”，提高纠纷解决效果的“质”。同时也可以在法院内部建立辅助诉讼调解制度。挑选政治素质高、业务能力强的人民调解员担任诉讼调解辅助人，利用人民调解员熟悉群众生活、了解群众心理等特点，在法院的指导和监督下，协助法院做好诉讼调解工作，提高诉讼调解结案率，缓解诉讼压力。通过辅助诉讼调解工作，也可提高人民调解员的业务能力，提高人民调解工作水平。

在探索人民调解协议“司法确认”的模式方面，市南区法院进行了大胆的尝试，其经验很值得在全市总结推广。市南区法院开发了网上立案系统，案件当事人可直接登录市南区法院网上立案系统进行立案，其中对于案情比较简单，双方争议不大的纠纷，当事人可通过该系统自愿选择调解（包括诉前、诉中调解），法院（社区法庭）也可将部分已经立案受理的案件指定至某街道调委会进行调解。既尊重了当事人的意愿，也有效实现了案件的合理分流。街道调委会调解一旦成功，调解员可通过扫描、上传等形式将与案件调解有关的信息输入该系统，通过该系统直接申请司法确认。在网络的另一端，社区法庭的法官根据社区调委会提供的相应的案件信息，进行司法审查。司法确认是免费的，法院确认成功后，可以法院的名义出具相应的司法调解书，并上传至该系统。另一端，街道调解员可现场直接打印该司法文书，并出具给当事人。同时，借助该系统，基层调解员和社区网络法庭的法官可以就案件中的某些问题直接交流、沟通。这样既增强了调解的信息化和科技化手段，整合了社会资源，也方便了当事人，减轻了法院的工作负担。

人民调解工作机制的完善是一个实践探索、没有终点的过程。在本课题调研的过程中，《中华人民共和国人民调解法》由全国人大常委会通过，于2011年1月1日起施行。《人民调解法》对人们关注的、社会上有争论的问题并未给出具体明确的答案，但这正给实践的不断探索、创新、完善预留了制度空间，满足调解实践的发展和要求，这正是本课题研究的前提、价值所在。

课题组组长

曲崇明　中共青岛市委党校

课题组成员

王金利　中共崂山区委政法委

薛风平　中共青岛市委党校

王新竹　城阳职教中心

刘　玫　中共青岛市委党校

毛振鹏　中共青岛市委党校