青岛市失业保险促进就业的问题研究

青岛市失业保险促进就业的问题研究

青岛大学课题组

失业保险是指针对失业风险，国家通过立法强制实施的对非因本人意愿中断就业者和初次就业而没有就业者提供一定时期的经济援助和再就业服务的社会保险制度。与其他社会保险制度不同，失业保险的功能不仅仅在于在失业者面临失业风险时给予经济补偿，更主要的在于为失业者提供机会和条件使其再就业。

失业保险作为解决失业问题的策略和制度已为全世界所共识。国际劳工组织于1988年通过了《促进就业和失业保护公约》。提出，仅仅保证失业者的生计是不够的，应该为他们提供教育培训和就业服务，并通过在培训期间和最初重新工作后继续支付保险津贴，鼓励失业工人改变失业状况。

西方发达国家的失业保险制度自20世纪初在法国诞生，经历了从初期以强调保障失业者基本生活为主的消极救济到现在侧重促进失业者再就业的积极救助的转变。其后，俄罗斯等中东欧和独联体国家也强化其失业保险制度促进就业的功能。随着经济全球化，一些新兴工业化国家和发展中国家，如韩国、泰国、阿根廷、巴西等也相继建立和完善失业保险制度。迄今，运用失业保险促进就业已经成为各国积极的劳动力市场政策的一个重要组成部分。

近几年来，随着我国失业率的上升，我国政府也越来越认识到应该从过去的只注重失业保险的生活保障功能转到保障生活与促进就业并重。青岛市作为沿海工业城市，其失业与就业难的状况也比较严重，针对现实，青岛市出台了一系列鼓励就业和抑制失业的政策和措施，但是，这些措施与政策大多忽略了已经存在的失业保险制度本身对促进就业的影响。因此，探讨青岛市失业保险促进就业的功能，改变原有的消极保障功能，通过改革和完善失业保险在促进就业方面的制度和措施，使青岛市失业保险促进就业的功能发挥出来，形成解决失业问题促进就业的长期的稳定的制度，才能更好地促进就业。

一、青岛市失业保险促进就业的现状

青岛市自1986年开始实行失业保险，并建立了失业保险基金，目前参保人数已达137万。从近几年的数据看，青岛市失业人数不断增长，但领取失业保险的人数较少，失业保险金支出比例不太高，每年结余过多，详见表1。

表1

注：自2009年4月起至12月，青岛市市级统筹地区适当降低城镇职工失业保险，累计降费1．9个百分点。其中，失业保险单位缴纳费率由缴费基数的2％降为1％，职工由1％降为0．5％，所以，失业保险基金收入减少。

在促进就业与职业指导、职业培训和职业介绍方面，资金支出比例比较低，涵盖劳动者较少，职业介绍成交率偏低，见表2。

表2

近几年，随着整个就业大环境的变化，青岛市也陆续出台了许多新政策，促进就业，稳定就业形势，取得了一些积极的效果。

具体而言，主要有以下几方面：

（1）降低“三险”费率，扩大失业保险基金的支付范围，用失业保险基金为企业支付补贴。2008年12月，为应对金融危机及所带来的就业危机，人力资源和社会保障部等下发文件，提出了帮助困难企业稳定就业的政策措施，“一减一缓两补贴”，“一减”，即降低困难企业的失业保险费率，减少企业负担；“一缓”，即授权当地政府确保失业保险按时足额支付，不出现基金缺口的情况下，缓缴失业保险费率，缓缴期间不征收滞纳金，可减轻企业和劳动者的负担；“两补贴”，即失业保险基金结余较多的统筹地区使用失业保险基金向困难企业支付社会保险补贴和岗位补贴，补贴期限最长不超过6个月。

青岛市以此为契机，相应地作出了政策调整。自2009年4月起至12月，市级统筹地区适当降低城镇职工失业保险的缴费费率，累计降费1．9个百分点。其中，失业保险单位缴纳费率由缴费基数的2％降为1％，职工由1％降为0．5％，

同时，在不影响失业人员待遇的前提下，青岛市失业保险基金用1．2亿元来为困难企业发放稳定岗位补贴。岗位补贴标准参照当地失业保险金标准确定。其中，市内七区按每人每月420元的标准补贴、五市按照370元标准补贴。

（2）不断提高失业保险待遇，为失业者重新就业提供经济支持。从2009年1月1日起，青岛市不断调整失业保险金标准，2011年7月1日，根据山东省规定，青岛市又调整了失业保险金标准，市内七区失业保险金由原来的510元调整为600元，五市由原来的450元调整为550元。

（3）提高统筹层次，将失业保险基金的统筹层次统一到市级，以增强基金的抗风险能力和促进就业的支付能力。2011年6月，青岛市政府通过《青岛市失业保险市级统筹实施方案》，改变了原来由市县两级统筹的模式，在全市范围内实行统一的失业保险参保范围：对于涉及失业保险基金征缴、支出和管理等方面的政策，按照国家、省的政策规定，统一规范相关制度和政策并组织实施。

（4）停止失业保险金续领规定，形成促进就业的激励约束机制，促进失业人员积极就业。为了防止出现“失业陷阱”，青岛市为促进就业，激励失业者积极寻找工作，规定了严格的失业保险金申领条件和程序，在区分申请人员有无劳动能力的基础上，将申领条件与接受职业介绍、职业培训以及参加公益性劳动情况相挂钩，逐步形成了促进就业的政策导向。将享受失业保险待遇人员和有劳动能力、有就业愿望的城市居民最低生活保障人员组织到职业介绍、职业培训、公益性劳动等活动中，鼓励和吸引其积极就业。

二、青岛市失业保险促进就业存在的问题

青岛市失业保险在促进就业方面依然存在一些不足，主要体现在以下几方面。

（一）促进就业政策具有权宜性、短期性与被动性，缺乏制度与规则约束

青岛市促进就业的措施与政策大多是为应对2008年金融危机影响的阶段性、临时性措施，如“一减一缓两补贴”政策只在2009年有效，没有形成长效的、可持续性的促进就业的措施与机制。而失业作为现代市场经济的普遍性风险，具有周期性，依靠短期的、权宜性的措施不可能解决。世界绝大多数国家都是通过立法建立健全有关制度和操作易行的规则，以应对失业风险。如德国，其失业保险制度规定的非常详细，其中关于促进就业方面的规定就达100多项。

我国的失业保险制度是在1998年国有企业改革，国企职工大规模下岗分流、减员增效的背景下出台的，既未做过周期性的预测，也未考虑经济衰退时的应对措施，而只是被动的发展，本身就具有权宜性和暂时性，其主要内容以经济补偿为主，没有明确规定促进就业的功能。后来，国家两部委扩大失业保险基金支出的试点政策，也没有用于促进就业的支出项目。2008年在国际金融危机的背景下，国家三部门出台的关于失业保险的“一减一缓两补贴”政策涉及失业保险援企稳岗政策，因其为特殊时期政策，也在2009年末停止执行。

青岛市促进就业的各项措施也受国家政策的影响，体现了这种不足。

（二）失业保险基金用于促进就业的覆盖范围较窄，支出偏低

青岛市失业保险的覆盖范围是依据国务院1999年1月颁布的《失业保险条例》，包括城镇企事业单位及其职工，范围比较窄，如乡镇企业职工、个体经营者、私营企业的工人、大量农村剩余劳动力、每年从大中专院校毕业没有就业的毕业生，未予涵盖。而其中，失业保险促进就业的覆盖范围则更窄，只限于失业人员领取失业保险期间接受职业介绍、职业培训补贴，使用范围和支出项目非常有限。后来，政府出台的扩大支出试点，增加了社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息三项支出，但覆盖范围还是仅限于领取失业保险金期间的人员。从总体来看，原本失业保险覆盖范围就非常有限，仅限于城镇登记失业者，未登记的近年来越来越多，多数失业者享受不到失业保险金待遇。

领取失业保险金人数持续下降，受益对象十分有限，如表1显示，2008年青岛市领取失业保险金人员共有70863人，2009年是66821人，2010年是64603人。

由于受覆盖范围窄、支出项目少的双重限制，近几年来青岛市用于促进就业的支出（含转岗培训试点支出）仅占当年支出的不到10％。如2008年，失业保险基金收入总额75328．4万元，失业保险基金发放22052．8万元，职业培训补贴仅475．3万元。

另外，促进就业优惠政策的条件严格，许多企业，特别是中小民营企业，生产经营出现暂时困难，由于受到困难企业认定条件的限制，被新出台的稳定就业、扩大就业政策排除在外。

（三）失业保险基金结余多，未能有效促进就业

青岛市失业保险基金历年结余较多，说明其应有作用并没有完全发挥出来。截至2008年年底，失业保险基金累计结余达13．05亿余元，按2012年领取失业保险金的人数和标准计算，这笔结余基金足够支付6年以上。如表1显示。

2008年，全市共有70863人领取失业保险金，失业保险基金收入总额75328．4万元，失业保险基金发放22052．8万元，结余53275．6万元，累计结余13．05亿元。

2010年，全市共有64603人领取失业保险金，同比增长1．07％。1～12月份，失业保险基金总收入49947．8万元，总支出26855万元，结余23092．8万元。

从以上数据可以看出，近几年来，每年失业保险基金收入比支出多，结余较多。之所以有如此大量的结余，一方面是因为国家对社保基金的严格管理政策，社保基金被认为是“高压线”，任何人都不得突破规定使用，即使这些钱实实在在用在参保人身上，用在促进就业、预防失业上，也是违规；另一方面是由于领取失业保险金的人数逐年减少所致，但更主要的是由于失业保险基金促进就业的支出范围限定过窄造成的。

这种状况与当前青岛市严峻的就业形势不协调，也与国家要求实施积极就业政策的总体要求不相适应，需尽快转变观念，采取有效措施，有效促进就业。

（四）统一的失业保险基金筹集费率不合理

青岛市失业保险金的筹集采用的是统一费率，尽管2009年为应对经济风险，失业保险单位缴纳费率由缴费基数的2％降为1％，职工由1％降为0．5％，有所降低，但依旧没有改变统一费率的原则。对所有的企业采用统一费率征费，不考虑不同行业的不同失业风险，不考虑不同企业的经济状况，无法体现企业失业率和其保险缴费之间的关系，失去了失业保险的社会公平性：效益好、失业率低的企业和效益差、失业率高的企业一样缴费，前者会丧失积极性，后者会助长依赖和懒惰。企业只有参保缴费的义务，但未能从失业保险制度中享受到权利，会感到不公平。如此，失业保险失去了刺激企业预防和减少失业的功能。而在世界大多数国家，采用浮动失业保险费率的做法。

（五）促进就业的评估指标体系不合理，失业保险基金促进就业的质量不高

青岛市的促进就业的政策虽然对失业者给予了创业补助和培训补助，对用人单位给予了就业补助，但是由于促进就业的评估指标体系不合理，促进就业的质量不高。例如，2008年共支出促进就业资金39140．99万元，共组织职业指导城乡劳动者职业指导248724人，组织城乡劳动者职业培训111371人；2009年共支出促进就业资金41265．38万元，组织城乡劳动者职业指导229551人，组织城乡劳动者职业培训84096人；2010年共支出就业资金41134．23万元，共组织城乡劳动者职业指导204530人，组织城镇失业人员培训39616人。

但有多少人员通过培训找到了工作，没有专门的部门去调查与统计；另外，青岛市目前针对失业者的培训没有考虑失业者的具体情况，如个性、工作经验、年龄、特长等，很多失业者参加了就业培训，但是仍然没找到相适应的工作。另外，由于没有专门的机构负责监督和评估，职业培训的质量高低无法衡量。可能的情况是，费用支出了，但没有收到预期的效果，对失业者帮助不大。据统计，全市近60％的失业者是通过找关系、托亲戚朋友帮忙找到工作或自主创业或不定期就业的，这些人就业质量不高，工作又不稳定，再次失业的风险较大。

另外，世界通用的衡量失业保险促进就业职能的主要评估指标，包括失业保险金期限缩短的长度、领取失业金的耗尽率、重新就业的速度和再就业率等在青岛市失业保险促进就业的政策中没有确立。

三、青岛市失业保险促进就业的政策建议

失业保险是一个国家应对现代失业风险的主要机制，是社会保障体系的重要内容，又是积极就业政策的重要支柱。应借鉴国际经验，立足实际，开拓创新，提升失业保险促进就业的作用。针对青岛市失业保险促进就业的缺陷和问题，提出以下政策建议。

（一）进一步扩大失业保险基金促进再就业的支出范围

扩大失业保险基金支出范围，是发挥失业保险促进就业最直接、最有效的途径。近几年来，青岛市扩大了失业保险基金支出范围，将失业保险基金支出项目由职业介绍和职业培训，扩大到社保补贴、岗位补贴和小额担保贷款。但失业保险基金促进再就业的支出范围还是太窄，应根据实际情况做如下调整：

（1）“一减一缓两补贴”政策应长效化，即降低困难企业的失业保险费率，缓缴失业保险费率，缓缴期间不征收滞纳金，减轻企业和劳动者的负担；失业保险基金结余较多的统筹地区使用失业保险基金向困难企业支付社会保险补贴和岗位补贴。2009年为应对国际金融危机而采取的暂时性优惠政策应每年有效，原因是因为失业问题的周期性和普遍性，只依靠暂时性的政策无法应对失业危机。

（2）将失业保险金用于帮助困难企业职工转岗转业培训，调动企业优先安置本单位职工的积极性。特别是用于辅助中小民营企业发展，以利于提供更多的就业岗位。

（3）将失业保险基金用于高技能人才培训支出，提高劳动者技能素质，以缓解结构性失业。

（4）将失业保险基金用于开发公益性就业专项补贴，主要用于进一步开发公益性就业岗位，对特别困难的失业者实行就业托底安置；青岛市促进就业工作领导小组《青岛市公益性岗位管理暂行办法》（青就发〔2009〕5号）规定，对公益性岗位从业人员所在单位，给予岗位补贴和养老、医疗、失业三项社会保险补贴，但这些补贴不是出自失业保险基金，而是由政府专门建立的就业资金。

在这方面，世界各国经验很多，各国在这方面的实际做法各有不同，但大多以就业项目或计划方式实施。法国1998年根据“全国就业行动计划”制订了旨在帮助青年失业者就业的“新起点就业计划”。英国在世纪之交实施了集中利用公益性岗位帮助困难群体临时就业的“新政就业计划”。德国政府在20世纪90年代初为帮助东部地区的大批下岗失业职工再就业，实施了“购买公益性就业岗位安置失业人员”的计划，组织失业12个月以上的失业人员参与清理垃圾、环境整治、公共设施维护等社会服务工作。1998年，德国还实施了“岗位战略联盟”计划。办法是向一些具有公共性质的用人单位提供资金支持，共同合作开发公共设施维护和社区服务等临时性工作岗位，以用来优先安置失业一年以上、且无法通过一般就业渠道再就业的失业人员。

（5）将失业基金用于失业愿意灵活就业的人员，帮助失业人员创办小企业，为其免费提供创业信息，提供由失业基金担保的小额银行贷款等。

（6）将失业保险基金用于就业市场信息系统运行维护，主要包括人力资源市场信息网络建设费、运行费、日常维护费和公共性就业信息服务费等，做好促进就业服务，以减少摩擦性失业。

除此之外，还应借鉴国际经验，鼓励失业者创办企业，实现自雇就业。具体做法：

一是将失业津贴转为创业补贴，法国、西班牙、英国等国有关失业保险的法规有明确的规定。如西班牙规定，失业者如参加生产合作社或从事任何自谋职业活动，都可以将其应领取的全部失业津贴作为创业资金进行一次性领取。

二是保留或恢复失业者的社会保障权利。如法国规定，创业者在开业的头几个月继续享受各项社会保障，包括失业津贴权利。英国规定，失业者创办企业的在一定时期内，继续保留按周给付失业津贴的权利。

（二）实行差别费率机制或给予补贴，抑制企业解雇

促进就业，不仅要帮助失业人员再就业，更积极的做法应该是稳定就业、减少失业。改变原来不合理的统一费率机制，采用差别费率机制，或通过提供补贴的方式鼓励企业减少解雇或少裁员。

差别费率，是指根据企业解雇员工的数量决定其缴纳失业保险费的比例，企业的解雇人员越多，企业缴费的失业保险费率越高，相反，企业如果减少解雇或少裁员，则可以少缴失业保险费。如此，激励企业保持就业岗位的积极性，稳定就业形势，缓解社会失业压力。

在这方面，美国实行的“浮动失业保险税征收制度”和德国的“社会福利计划”，比较有代表性，可资借鉴。美国的做法是，规定失业保险税的基本比率为应税工资总额的5．4％，但根据不同企业的就业稳定性记录或根据企业解雇人数实行浮动性缴纳，对大批解雇员工的企业，则大幅提高其失业保险税的缴纳比例，有些州最高提高到企业职工工资总额的10．5％。德国的“社会福利计划”做法是，如果企业不景气想大批解雇雇员时，须事先向劳动部门申报，同时须向被解雇人员提供补偿金。如果雇主不大批解雇雇员，劳动局则为其提供转岗培训经费，帮助其培训富余员工。

推行这样的政策，不仅鼓励企业少裁员，而且有利于体现企业解雇与其保险费缴纳之间的关系公平性。

如果此办法障碍较大，也可以不实行差别费率，而是通过从失业保险基金中调取一定资金，对参保缴费达到一定期限且未大规模裁员的企业给予培训补贴，或对参保缴费达到一定年限的企业，在其生产经营不景气，给予一定期限的工资性补贴等。

如日本明确规定，雇用保险基金从企业收缴的部分，可用于企业的雇用稳定，以减少裁员，同时失业保险机构为稳定就业，对某些企业予以资助，如资助不景气而被迫缩小经营规模的企业，力争企业在不裁员或少裁员的情况下，内部消化过剩人员；资助留用、吸纳高龄和残疾劳动者的企业，避免这些就业弱者失业；资助一些条件差的企业，帮助其改善就业环境，减少离职、跳槽等情况的发生。韩国的企业不景气时，如果停业150天不解雇员工而是进行培训，失业保险基金将给予70％的工资补贴；按照劳动部门指定的培训项目进行培训，失业保险基金支付50％的培训费。

青岛市已经有鼓励企业招聘下岗人员办法，可进一步完善制度，对于那些招聘失业人员的企业进行减税，或者对招聘失业人员的直接补贴等。

（三）提高就业培训质量，促进失业者就业

首先，应成立由失业保险各方和专家参与的专门的机构监督和评估失业保险促进就业的效果。通过调查和研究，充分了解失业者的情况、用人单位的需求，调整现有的培训内容和培训方法，以达到在适当时间内高效率地使失业者具备某项就业市场上实际需要的技能或素质。

其次，应根据失业者自身的条件和意愿改变培训方式，提高培训效率。可以借鉴德国的做法，先由劳动部门与失业者进行沟通，将其具体情况提供给培训机构，培训机构根据具体需要对失业者进行培训。培训机构或学校必须经过第三方认证，失业者培训结束后也经过第三方测试和认证，以保证质量，确实做到促进失业者再就业。

再次，完善就业信息公开交流机制，建立就业信息和劳动力市场变化的动态跟踪系统，及时将动态信息向全社会发布，使失业者和其他需要信息的人员能够方便地公开查询、自由使用，及时提供给失业人员全面、高效、便捷的就业信息服务，增加他们选择就业岗位的机会，帮助其尽快实现再就业。

（四）建立失业保险就业促进功能的评估指标

2007年青岛市出台了用“红黄绿蓝灯”来预警失业率的失业预警应急预案，“红黄绿蓝灯”是根据城镇失业的历史状况而设的，“蓝灯区”的登记失业率在3％以下，劳动力市场处于充分就业状态；“绿灯区”登记失业率在3％～5％之间，处于失业适度状态，劳动力市场就业比较充分；“黄灯区”登记失业率在5％～7％之间，失业增长趋快，就业形势比较严峻；“红灯区”登记失业率在7％以上，就业形势十分严峻。

这一标准具有一定的合理性，能在一定程度上反映出失业状况，但是这一标准无法反映实际的就业状态，因为如前分析，实际的失业率与城镇登记失业率相差很大。因此，还需要制定一套完整的计算再就业率和就业速度的指标。

国际上目前通用的衡量失业保险促进就业职能的主要评估指标有：失业保险金期限缩短的长度、领取失业金的耗尽率、重新就业的速度和再就业率。

借鉴国际经验，根据目前通用的衡量失业与就业状况的指标，可以将评估失业保险促进就业职能的指标确定为“登记失业率”和“年末领取保险金的人数占参保人数的比例”两部分。通过以上两个数据再计算出再就业率，可以反映出失业人数和领取失业金人数的变化，进而依此推测失业保险制度在促进再就业方面是否行之有效。

（五）失业保险促进就业政策应规范化，建立长效的制度与规则

在现代市场经济前提下，经济发展具有周期性，失业风险具有周期性，失业保险也相应地具有周期性，它通过失业保险费的提取和失业保险待遇给付的时间差，起到反周期性失业风险的作用。因此，失业保险制度在世界各国都是通过国家立法，建立正式、稳定、具有更高的执行力的、长期有效的制度和规则来实现失业保险的这种周期平衡性。

自上个世纪70年代开始，世界各国越来越认识到失业保险对促进就业的积极功能，纷纷改革国内制度，其基本经验是：修改法律，将“失业保险法”变为“就业保险法”，如1974年日本将失业保险法变为“雇用保险法”，突出内容是，将失业保险待遇和再就业挂钩；英国于1996年改革失业保险制度，用求职津贴取代失业津贴；韩国的法律本身就称“就业保险法”。

我国失业保险建立的背景是当时的国企改革与下岗大潮，但是经过十几年的发展，在市场经济已基本建立的情况下，还依靠这种被动的应付策略已无法解决存在的失业难题。所以，应改变过去的暂时性、临时性策略，把失业保险促进就业制度化和规范化，建立长效和严格的机制。

关于这一点，我国人力资源和社会保障部失业保险司下发的《2012年人力资源和社会保障工作要点》中要求各地方政府“稳步推进失业保险基金预防失业、促进就业政策措施的实施。会同有关部门在总结东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点经验的基础上，进一步研究完善相关政策措施，争取逐步扩大运用失业保险基金预防失业、促进就业政策的实施范围”。

在国内，很多地方也通过了地方性规范，如天津市前几年就颁布了《天津市失业保险基金促进就业的暂行办法》，类似的还有广东、北京等地。

对青岛市而言，首先，应制定地方性法规或政府规章，总结经验，汲取已经取得的成果和做法，在不违反国家法律法规的前提下，转变观念，把失业保险促进就业政策用法规或政府规章的形式确定下来。

其次，在内容方面，制度设计应更为详细和明确，规定费率、待遇水平、补贴条件以及相关的积极劳动力市场，以利于执行的规范性和高效性。在这点上可以借鉴天津和广东的做法，通过制定政府规章，把已有的促进就业的措施规范化，这样，便于统一执行，同时在执行时也有法可依。

最后，要明确失业保险基金促进就业的条例设定，具体规定用于促进就业培训和介绍的基金比例。从前面的介绍来看，实践中失业保险基金用在促进就业方面的非常有限，没有强制规定投入促进就业的基金比例，使得在很多时候对失业者的就业培训和介绍补贴难以兑现。

课题组组长

王洪丽　青岛大学

课题组成员

张朝霞　青岛大学

李　芳　青岛大学

刘黎红　青岛大学