实施公众参与政府绩效评估机制的动因与价值取向

一、实施公众参与政府绩效评估机制的动因与价值取向

公众参与的政府绩效评估是指作为政府服务对象主体的广大市民或市民代表按照一定的方式有序组织起来，对政府依法行政的工作实绩、效率和作风等方面进行的一种综合评价。构建公众参与的政府绩效评估机制，符合建设服务型政府的内在要求，不仅有利于促进行政机关转变工作作风和增强为民服务的意识，更有利于唤醒广大民众参与公共事务的意识和热情，保障他们的知情权、参与权、表达权和监督权，增强他们的主人翁责任感和归属感，调动他们直接参与民主政治进程的积极性、主动性和创造性。

（一）实施公众参与政府绩效评估机制的动因

从根本上讲，公众参与政府绩效评估是对公民基本权利和主体地位的肯定，而不仅仅单纯是为绩效评估提供一种新的科学方法。实施公众参与的政府绩效评估机制是当代民主政治发展的必然产物，是中国特色民主的一种具体实现形式。改革开放以来，在行政管理体制改革的基础上，青岛市积极探索和创新公众参与政府绩效管理的有效形式，借鉴国内外的成功经验，将政府绩效管理的有益做法应用到实践之中，以增强公务人员的服务意识，体现公众参与的主动性和民主政治的发展。

1.动员和吸收广大民众直接参与政府绩效评估

“参与的含义就是亲自参与，是自发自愿的，也就是说参与不是被卷进来的，更不是被迫的、被促动的。”^[1]民主政治的含义当然包括多个方面，但其中核心的部分则是公众直接参与。直接参与既是民主政治制度下公众所享受的一项基本权利，也是衡量民主政治进程的一项重要标准。公众通过不同的途径合法有序地直接参与国家和社会事务的管理，目的是将自身的意愿和要求在政府决策和执行的过程中充分地表达出来，维护自己的民主权益。中外大量的实践表明，公众直接参与在促进民主政治进程方面发挥着非常重要的作用，它不仅能够确保人民群众的主人翁地位得到实现，而且能够唤醒公民参与民主政治的意识和热情，增强他们参与公共事务的责任感和归属感，并使他们在参与社会行动的过程中自觉履行公民的基本义务，推动整个社会的和谐健康有序发展。

但是，改革开放以前，对于政府绩效评估，公众直接参与始终是件可望而不可即的事情，显得非常遥远。长期以来，在传统体制的影响下，我国地方政府绩效评估一直是一种单向的由上级部门主导的“自上而下”的目标责任制，是一种典型的内部控制系统。在这种评估机制中，政府在其中明显地居于主导和垄断地位，自身既担当着主要评估主体的角色，同时自身的行为又作为被评估的对象出现，可谓集事实上的“运动员和裁判员”两种角色于一身。与此同时，本应作为评估主体的广大公众却由于种种原因被排斥在体系之外难以直接参与其中，被置于一种可有可无的尴尬境地，致使他们既不能在政府绩效评估工作中发挥主体评估作用，又不能对政府的行为进行有效的监督。正是由于这种传统的评估机制缺少广大民众的直接参与，缺少必要的外部监督力量，才导致政府机构往往把上级机关的满意与否作为衡量工作的标准，无法真正将民众的利益放在首位，因而其评估结果难以得到民众的真心认同，说服力也随之大大地降低了。

2.树立公众满意度为导向的民主施政理念

为摆脱公众无法直接参与的窘境，树立起“让人民评判，让人民满意”的正确导向，青岛市近年来坚持“以人为本、执政为民，建设服务型政府”的施政理念，充分借鉴和吸收有益做法，以世界眼光谋划未来，以国际标准提升工作，以本土优势彰显特色，以保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权为目的，以持续开展大规模的“三民”活动为着重点，不断改进和完善公众参与的评价机制，初步探索和形成了一套体现公众满意度为导向的公众参与的政府绩效评估。这条“民考官”的新路子，推动了政府绩效考核管理工作创新，为经济社会又好又快发展提供了保障。

青岛市实施的公众参与政府绩效评估机制，是从传统的“政府本位”体系向“民众本位”转变，彰显了以人为本的科学发展观理念，不仅有利于塑造“阳光政府”的形象和有助于提高政府绩效，更为重要的是有利于各级政府树立公众满意度为导向的民主施政理念，使广大民众加深对政府各项工作的了解，在政府与民众之间建立和发展起良好的互动、互信和互谅关系，使大家能够心往一处想，劲往一处使，增强社会的凝聚力。

（二）实施公众参与政府绩效评估机制的价值取向

青岛市实施公众参与政府绩效评估机制，其目的是为了创新考核机制，提高和实现考核工作的科学化、民主化和制度化，促进政府部门的各项工作，增强政府工作透明度和公信力，实现由“内考内”向“外考内”、“民考官”的转变，凸显“公众满意”价值导向。同时，通过实施公众参与的政府绩效评估机制，切实解决老百姓关心的一些国计民生问题，真正做到听民意、解民忧、聚民智、惠民生。

1.构建服务型政府的必然要求

我国1978年以前的政府绩效评估一直是在政府系统内部自上而下展开的，评估的主体也是政府部门自身，处在一种“自己评自己”的状态，公众没有直接参与的空间。这种现象，显然与公众的热切期待有较大距离，是一种“政府本位”价值取向下的片面强调政府的社会管制功能，忽略了服务型政府的建设，忽视了民众主体地位和参与作用，影响和阻碍了公众对地方政府绩效评估的参与。

建设服务型政府，其目的就是要适应社会经济的发展和社会公共需求的变化，建立起一个能够反映广大民众利益、满足广大民众各种需求包括参与需求在内的政府。青岛市建设服务型政府，不仅突出了以人为本、执政为民，强调了通过健全机制，吸收广大民众直接参与政府绩效的评估，还强调了通过“三民”活动，完善民众利益诉求机制，切实依法依规保护好和维护好民众的权益，充分反映和尊重民声、民情和民意。

建设服务型政府的实质就是要坚持以人为本，执政为民的宗旨。青岛市按照中央的要求，在着力深化行政管理体制改革和优化机构设置的基础上，加快了服务型政府建设的步伐，而开展“三民”活动，就是“问政于民、问需于民、问计于民”的具体化，体现了建设人民满意的服务型政府的必然要求，体现了执政为民的价值取向。建设人民满意的服务型政府，出发点就是为民众着想，对民众负责，根本目的就是造福民众，这就决定了政府在想问题、办事情、做决策时，必须贴近实际、贴近基层和贴近群众。从这个意义上讲，深入开展“三民”活动，让政府服务更到位，让人民群众更满意，是青岛市实践以人为本、执政为民理念的重要着力点和切入点，是建设人民满意的服务型政府的必然要求。

2.促进政府与民众之间的交流和沟通

青岛市实施公众参与的政府绩效评估机制，开展“三民”活动，一方面是为了保障和扩大民众的知情权、参与权、表达权，使他们了解政府正在做什么，目前能够做什么；另一方面是为了使政府部门了解到公众需要什么、期盼什么。通过这种机制，在政府与民众之间搭建起一座沟通的桥梁和纽带，建立一种新型的政民互信互动关系。

推动经济社会平稳较快发展，需要广大民众的热情参与，也需要政府部门与广大民众之间建立相互信任的关系。青岛市实施公众参与的政府绩效评估机制，一方面促进群众对利益诉求的表达，在官民之间增强交流和沟通，增进双方的信任；另一方面是通过这一机制搭建起“开放性”、“公共性”的信息互动平台，使政府部门可以更加广泛地集中民智、汇聚民力、共谋发展，能够及时了解民众所思、所想、所求、所盼，引导政府部门围绕民众的需求，真正把着眼点和着力点放在解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题上。青岛市通过公众参与政府绩效评估机制的方式，增强了政府与广大民众的交流和沟通，增进了互信，密切了与人民群众的紧密联系，也使各部门工作得到人民群众更多的理解、支持和拥护。

3.加强政府工作的作风建设

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”政府工作的成效，公众最清楚，最有发言权，评价也最公正。改革开放以来，随着民主政治进程的推进，广大民众对于政府行为的知情权、参与权、表达权和监督权提出了愈来愈高的要求，增加行政透明度、实现政务公开等日益受到关注，这就要求政府在决策和执行过程中广泛而深刻地听取民众的意见。通过采取包括民众参与政府绩效评估在内的多种渠道和形式广泛征求民众的意见，虚心倾听民众的呼声，全面了解民众的意愿，想民众之所想，急民众之所急，有利于促进政府自身的建设，也有利于提高和完善政府决策的规则和程序，使政府决策更加科学化和民主化。

不言而喻，经过改革开放几十年的努力，政府工作作风建设取得了有目共睹的进展，但某些问题依然存在。例如，一些工作人员依法行政意识不强；一些干部脱离群众、脱离实际，形式主义、官僚主义严重；一些领域腐败现象易发多发，等等。青岛市实施公众参与的政府绩效评估机制，就是要使广大民众行动起来，就是要让政府部门在转变工作作风、提升行政效能上感受到压力，达到由社会“主人”来评判社会“公仆”的功效。