公众参与政府绩效评估机制的实践效应

二、公众参与政府绩效评估机制的实践效应

党的十六大以来，青岛市按照中央的要求，着力加强民主政治建设，努力推动公众参与政府绩效评估机制的实践活动。2009年，青岛市在《政府工作报告》中明确提出，要“接受社会公众监督和舆论监督，增强政府工作的透明度和公信力”，并决定组织市政府部门开展“向市民报告、听市民意见、请市民评议”活动。“向市民报告”就是由市政府各部门的主要负责人通过公开述职的方式，面向市民报告全年工作的完成情况、存在的问题及改进措施；“听市民意见”就是听取市民代表和社会各界对政府和政府部门工作的意见和建议；“请市民评议”就是请市民代表对政府各部门工作进行评议。开展“三民”活动，是青岛市站在全局和战略的高度，进一步增强政治责任感、历史使命感和时代紧迫感，增强政府工作的透明度和公信力的一项重大举措。

（一）提高普通民众参与活动的程度

扩大公众参与，促进政府工作在更大范围内接受民众的评议和监督，是建设人民满意的服务型政府的必由之路，也是深化“三民”活动、完善政府部门绩效考核的主要途径之一。“三民”活动的开展，大大地提高了普通市民的参与程度。

1.科学客观公正地筛选民众代表

只有最大限度地选择民众参与评价，才能对政府的施政行为作出符合事实的评判。这就要求，一方面，在选择民众代表即评价主体时应尽可能地扩大范围，参加的民众数量越多，越能反映民意，体现代表性和广泛性；另一方面，选择评价主体时应尽量选择那些知情、知政的人，体现针对性和公正性。民众代表只有知情、知政，才有可能发表真实、客观的看法；相反，如果民众代表对政府施政的基本情况不了解或知之甚少，就很难使人相信他们所作的评价是正确和客观公正的。因此，青岛市近年来在将评价主体界定在“两代表一委员”的基础上，大幅提高城乡居民、企业单位、乡镇街道代表份额，其目的就是将参与评价主体的代表性和广泛性较好地体现出来。

青岛市开展“三民”活动期间，每场述职报告会组织主会场和分会场的2500名民众代表对报告部门进行评议，他们接受全市850万市民的重托，行使对政府部门的评议权。由于民众代表的议政能力和结构直接关系到民众的参与程度，影响着活动的实际成效，因而在筛选市民代表过程中，各区市、各有关部门都本着对全体市民、对城市发展高度负责的态度，认真负责、扎实细致地做好这项工作，并注意把握好三点：一是严格按照市政府规定的市民代表构成比例和抽样方法进行筛选，既体现市民参与的代表性、广泛性，也重视市民代表与被评议部门的直接相关性。二是把随机抽样与组织推荐的方式结合起来，从中筛选政治素养高、群众基础好、参政意识强、为人公道、作风正派的市民代表。三是不重复选取同一个市民代表参加多个组的评议，以便让更多的市民代表有机会参与到活动中来。

为更加客观公正、真实准确地评价政府部门履行职责情况，2010年，青岛市在总结上一年开展活动经验的基础上，对市民代表的构成作了一定的调整，增加了特邀专家学者和新市民代表，压缩了机关代表份额，扩大了城乡居民代表和企业代表份额，使得代表构成更为优化：依据市政府部门述职分组和工作职能，机关代表份额压缩了30.6％，城乡居民、企业单位、乡镇街道代表份额分别提高了61.3％、12.2％、16％；同时新增了对全市经济社会发展贡献突出、在新市民中有较强影响力的134名新市民，以及时反映社会阶层的新变化，适应形势的动态变化，突出其特点。按照目前国际上普遍采用的抽样调查原理，全市划分的各类代表所占份额为：城乡居民代表占10％，机关代表占12％，企业单位代表占17％，事业单位代表占10％，乡镇街道代表占5％，社团组织代表占2％，个体业户代表占5％，各级党代表占7％，各级人大代表占10％，各级政协委员占10％，各民主党派代表占2.5％，工青妇代表占5％，专家学者、监督员代表等占4.5％。

2.及时畅通政府与民众互动平台

开展“三民”活动的一个主要目的，就是搭建政民互动沟通的平台，推动政府科学决策，促进政府改进工作。在“三民”活动中，青岛市坚持把征求市民意见、倾听市民呼声、了解市民意愿贯穿始终，多渠道、多形式征集市民的意见和建议。表现在：一是准时开通青岛政务网等网站上的“三民”活动专页，把各政府部门的职责、年度目标、年终述职报告等提前向社会公示，让市民能够全面掌握政府工作的相关信息，更加客观公正地评议政府部门工作，更加有针对性地提出意见、建议。二是准时开通网上意见、建议征集平台，引导广大网民重点就“十二五”规划实施及2011年经济社会发展，加强服务型政府建设以及改进政府工作等方面，以实名方式提出建设性的意见、建议。

3.评价指标体系设置体现科学性

评议指标作为评议活动的载体，是指“评议什么”，即通过评议什么来显示出政府施政行为的成效。公众参与政府绩效评估是广大民众对政府的表现或业绩进行评判的一种活动，具有非专业性和明确性的特点。这种特点要求组织者在进行指标体系设计时，尽可能地深入到群众中，以民众切身感受最深且影响最大的问题为切入点，力求使指标体系简单明了、通俗易懂，同时由表及里，透过表象看本质，既要突出指标的易懂性，让民众在评价时能够看得见、心里明白；又要突出指标的明确性，将指标细化为可以量化的具体数据，便于判断而不产生歧义。

在评议指标的设置上，我国地方政府大致经历了一个从简单到复杂、从个别到全面综合的发展过程。沈阳等城市在最早开展这项活动时，大都将“评议什么”定位于民众对政府部门工作的满意度上。此后，经过不断总结经验，发展到今天，大部分城市的评议指标是根据国务院纠风办的要求，将政务公开、服务质量、党风廉政、执法形象、服务态度、办事效率和工作作风等作为评议主要内容；有的是评议政府的某项工作成效，如2007年杭州市针对政府举办首届休闲博览会的工作进行的整体评估；2007年深圳市对劳务工的医保等制度的改革成效进行评议；^[2]还有的是用凸显城市特色的内容来评议政府的具体工作，如珠海市将“开拓创新”、“计划生育”作为评议内容，各占8％；上海市由于评价对象是政府部门的网站，故其评价内容主要集中在电子政务方面；辽源市的主要指标为“教师工资”、“学生负担”、“城市管理”等；江苏省泗阳县作为唯一一个由公众来评议的县级政府，其指标也较为特殊，主要体现在重视“经济发展”和“顾客抱怨”。^[3]

设置绩效考核体系，应该坚持科学发展、规范高效、精简务实、公众参与、客观公正和公开透明的思路，以提高政府执行力和公信力为重点，创新考核方式，扩大考核民主，把群众需求作为第一信号，把群众评价作为第一标准，逐步建立起体现科学发展观要求和市政府部门工作职能的绩效考核评估机制，提高政府公共服务水平，提升人民群众对政府的信任度和满意度。

应该讲，经过几年来的努力，青岛市在综合考量政府各部门职能特点的基础上，努力探索共性规律，构建起了一套体系完备、实用性强的政府部门目标绩效考核体系。以2010年为例，青岛市市直部门绩效指标评估体系涵盖了经济建设、政治建设、社会管理和文化建设等各个领域（图1）。

图1　2010年度市政府部门目标绩效考核体系框架图

从图1可以看出，青岛市政府部门目标绩效考核实行的是千分制，内容包括目标考核（30％）、履行行政职能考核（20％）、综合评议（50％）和专项监控考核（实行重大问题减分制）四个大部分。其中，“公众评议政府”在评议指标体系中占有不可缺少的重要地位，因为如果缺少“公众评议政府”，就会回到传统的“内考内”体制上去，直接导致评议结果失真甚至出现南辕北辙的现象，使整个评议活动失去意义。

社会评议主要通过开展“三民”活动和“网络在线问政”等方式进行，是请市民代表当考官，考核政府部门的工作绩效。“网络在线问政”作为“三民”活动的一个重要组成部分，是指56个政府部门分组集中上线和平时在线，开展与网民的在线交流，对网民提出的问题，耐心细致地予以解答，并就全市以及部门、行业工作中的重点、热点和难点问题，公开向市民征集“金点子”，集思广益、广纳良策，改进各项工作。此外，“行风在线”、“民生在线”等一系列活动，也在社会评议中占有相应的权重。

在“三民”活动中，市联席会议办公室每年都制发年度政府部门民主测评票，由参加活动的市民代表填写，对市政府部门的工作作出总体评价。一般而言，测评票共设有7个问题，内容涉及对市政府部门年度工作完成情况、履行职责情况、政务（办事）公开情况、办事效率情况、服务态度情况、廉洁自律以及总体情况等方面的评价。活动结束后，现场回收测评票。

在广大市民群众的积极参与下，在各区市、各部门的大力配合下，2009年、2010年和2011年的“三民”活动都取得了良好的社会效应，实现了扩大市民参与度、增强政府公信力，以及听民声、汇民意和聚民智的预期目标。在这三年的“三民”活动中，青岛市有3万人次的市民代表参加了主会场和各分会场会议，共收回意见建议表28836份、社情民意调查表24453份、民主测评票29256份、政风行风测评票7863份，征集市民意见建议55386条。调查显示，到2011年，受访市民代表对活动的总体满意度达到了97％。“三民”活动的开展，使群众得到了真正的实惠。

总之，通过实施“三民”活动等一系列活动，青岛市逐渐形成了一个以群众满意度测评为主、多种方式互补的公众评价政府绩效工作的新机制。

4.正确把握舆论的导向作用

正确把握舆论导向，积极回应媒体和公众的关切，做好宣传工作，既是深化政府信息公开、增强政府工作透明度的重要方式，也是充分阐释政府的方针政策，为政府工作营造良好舆论环境的重要措施。青岛市非常重视发挥新闻舆论的正确导向作用，积极营造良好的社会舆论氛围，使社会各界和广大市民对开展“三民”活动的目的、意义，评议的内容、建议的重点和有关要求都清楚明了，从而更加积极主动、更加有针对性、更加客观公正地参与评议活动。一是引导新兴网络媒体积极参与。在2010年的“三民”活动中，青岛市首次形成了人民网、大众网、青岛新闻网、青岛政务网、青岛传媒网、半岛网、青岛财经网“七网联动”格局，累计发布信息92条次，征集市民意见、建议1532条。二是传统媒体关注方式更加多样。早在2009年12月18日，中央人民广播电台进行了实况连线报道，青岛广播电台进行了3个小时的专场直播，青岛电视台全程播出了活动实况录像。三是组织新闻媒体进行深入报道。在“三民”活动期间，中央、山东省、青岛市等20多家媒体给予了高度关注，中央电视台《新闻联播》、人民日报、大众日报、新华网等媒体累计报道近200次，刊播了《青岛：广纳民意改善民生》、《青岛“网络在线问政”向网络施政转变》、《“民考官”——政府主动接受监督》等一批深度报道稿件，产生了较好的社会反响。2010年以后，在“三民”活动结束后，都及时在青岛政务网等网站公布活动视频，并在青岛电视台全程播出活动的实况录像，每年的网页浏览量都多达81000次，电视录播最高峰时有10.2万人收看。正是由于相关部门及新闻媒体及时地宣传报道活动的进展情况，并充分利用网站等手段，广泛听取民众对政府部门工作的意见和建议，才推动了“三民”活动的持续深入开展。

（二）加强组织领导有序推进“三民”活动

“三民”活动涉及面广、工作头绪多、社会关注度高，能否顺利开展，能否取得实效，组织领导工作、重视程度至关重要。青岛市按照活动方案的要求精心准备、高效推进，重点把握了以下几点。

1.加强领导，明确责任

“三民”活动是一项事关全市的重要工作，是青岛市作出的重要决策。“三民”评议活动，是在市考核委的统一领导和大力支持下进行的。为保证活动的顺利开展，市政府成立了由市委常委、常务副市长牵头，市政府办公厅、市监察局、市统计局、市政府新闻办、市纠风办等部门组成的联席会，领导和协调整个活动的组织实施。市委、市政府要求各区市、各部门高度重视，把“三民”活动工作提到重要的议事日程上，成立工作班子，确定分管领导和牵头部门，真正做到思想认识到位、组织领导到位、工作措施到位。市联席会议各成员单位建立了“分工明确、责任落实、标准统一、时限严格、指令畅通、督促有力”的工作推进体系，确保每个阶段、每个环节有序推进。

2.积极协调，有序推进

作为一项全市性的重要工作，“三民”活动具有时间紧、任务重、要求高的特点。各级各部门在组织过程中，进一步强化了主动意识、责任意识和协作意识，提前筹划、科学安排，抓好各项工作落实。市联席会议成员单位更是充分发挥职能作用，及时掌握动态，加强组织协调，严格工作要求，切实履行职责，周密安排各个环节，认真组织监督检查，确保评议评价结果客观、公正和真实。同时，市联席会还加强了对各区市、各部门的联系和指导，确保评议活动各项工作高质量、高效率地按期完成。各部门对此积极配合、加强协作，及时与市联席会议成员单位沟通和协商解决工作中遇到的问题，确保了活动顺利进行，达到了预期效果。

3.上下联动，抓好实施

作为事关全市的一项重要工作，“三民”活动的许多基础性工作是由各区市承担的，责任重大、任务艰巨。各区市从全市工作大局出发，以对人民群众高度负责的精神，认真负责、扎实细致地做好具体实施工作。表现在：一是严格按照市政府规定的抽样方法和构成比例，按时限、高质量地完成市民代表的筛选工作，确保了市民代表人选恰当合理，具有充分的代表性。由于此项工作直接关系到评议结果的公正性、准确性和真实性，直接关系到活动的效果，是整个活动的关键环节，因而各区市都给予了特别的重视，认真抓紧抓好，没有丝毫的懈怠。二是细致安排、全程参与，做好会前、会中和会后每个阶段的组织实施工作，确保了各个阶段工作任务的顺利完成。

4.规范操作，严肃纪律

严格的纪律和秩序规范是“三民”活动能否顺利进行的关键因素之一。为确保评议工作公开、公平和公正地开展，活动方案中专门规定了评议工作纪律，对市政府各部门、各区市及组织活动的部门都作了严格要求，各级各部门要严格遵守，认真贯彻落实，做到令行禁止。各部门的领导本着对人民负责、对部门负责、对自己负责的精神，做自觉遵守活动纪律的模范。市委、市政府提出，开展“三民”活动，是对各部门领导党性观念、组织观念、纪律观念的一项考验，也是关系到诚信政府建设的一件大事。任何部门及其工作人员如有违反活动纪律的，都要依据有关规定追究相关责任。被评单位违反规定的，一经查实，直接取消年度考核中的评优资格。活动期间，市政府办公厅和市监察局专门制定了活动工作纪律；各区市、部门“一把手”都签订了杜绝拉票等非正当活动的“承诺书”。整个活动期间，通过发放纪律调查问卷，成立现场巡查小组，对各会场进行全程监督。此外，还通过设立举报电话、调查部分市民代表等措施，构建起立体化的监控网络，确保评议活动的公平和公正性。

（三）市民代表对“三民”活动的评议情况

在广大市民的积极参与下，在各区市、各部门的大力配合下，自2009年起，青岛市连续三年开展“三民”活动，取得了良好的社会效应，实现了扩大市民参与度、增强政府公信力，以及听民声、汇民意和聚民智的预期目标。以2010年的“三民”活动为例，青岛市联席会议办公室对市民代表进行了社情民意调查。调查内容涉及经济、政务、教育、医疗、社会保障、就业等方面。调查共回收问卷8743份，其中有效问卷7717份。调查结果显示，市民代表对政府2010年工作的总体满意度为91.2％。

1.2010年“三民”活动调查问卷的基本情况

2010年调查问卷范围为参加“三民”活动评议的近万名代表，涵盖不同行业、不同层次，具有较广泛的代表性。其中，各级党代表、人大代表、政协委员占27.5％；民主党派、群团组织、专家学者代表占10％；机关、企事业单位代表占38.3％；乡镇街道、社会组织、个体经营代表占12.3％；城乡居民代表占11.9％。调查内容涉及经济、社会治安、教育、医疗、社会保障、就业、食品安全、住房、交通、环境、综合评价等12个方面。

2.九成多市民对政府2010年工作表示满意

调查结果显示，多数市民对政府2010年工作表示满意，总体满意度为91％。其中，满意的占53.0％，比较满意的占38.0％，一般的占8.2％，不满意的占0.6％，另有0.2％的市民未发表意见（图2）。

图2　市民对政府工作满意度评

3.各领域工作满意度情况

与2009年相比，市民代表对大多数领域的满意度呈现可喜上升变化；但是，随着机动车保有量的急剧增加、对居住环境要求的逐渐提高以及全国性的房价上涨，市民代表在交通出行、环境和住房方面的满意度有所下降。具体到各个领域，2010年市民对各领域工作满意度评价如下（表1）。

表1　2010年政府工作分领域满意度情况对比一览表

（续表）

（1）经济发展总体评价稳居榜首。受访市民对政府在经济发展方面工作的总体满意度为95.8％，稳居各领域之首。进一步调查得知，受访市民对地铁、海底隧道、海湾大桥等城市大项目的推进情况满意度为95.1％；对一年来的经济发展方面满意度为93.3％；与此同时，有98.9％的受访市民对青岛市未来经济社会的发展充满信心。

（2）社会保障工作满意度居第二位。调查显示，社会保障工作的总体满意度为88.4％。其中，对于政府开展的对生活困难家庭（个人）社会救助工作满意度为88.1％；养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险工作满意度为88.6％。

（3）社会治安工作满意度居第三位。调查结果显示，社会治安工作总体满意度为86.3％。进一步分析看，受访市民对社会治安工作表示满意的占49.2％，比较满意的占37.1％，一般的占11.5％，不满意的占2.1％，另有0.1％的受访市民回答不了解。

（4）政务环境工作满意度居第四位。从调查数据看，受访市民对政务环境工作满意度为83％。其中，对政府信息公开工作满意度为87.4％；对政府依法行政工作满意度为83.5％；对政府办事效率方面满意度为83.1％；对政府廉政建设工作满意度为77.8％。

（5）教育工作满意度居第五位。教育工作总体满意度为82.5％。调查中，当问到“您对中小学的教学质量感到满意吗”时，回答满意的受访市民占47.4％，回答比较满意的占34.0％，回答一般的占14.1％，回答不满意的占3.2％，另有1.3％回答不了解。

（6）交通出行满意度居第六位。调查显示，受访市民对交通出行方面工作满意度为82.3％，居第六位。进一步分解看，认为乘坐公交车、出租车或长途车方便的占51.5％，认为比较方便的占30.8％，认为一般的占12.2％，表示不方便的占5.3％，另有0.2％的受访市民没有发表意见。

（7）就业工作满意度居第七位。调查结果显示，受访市民对就业工作满意度为81％。当问到“您对政府提供的就业岗位、信息、培训等满意吗”时，回答满意的受访市民占45.8％，回答比较满意的占32.6％，回答一般的占16.3％，回答不满意的占2.1％，另有3.2％的回答说不清楚。

（8）医疗卫生工作满意度居第八位。调查显示，医疗卫生工作的总体满意度为78％，在各领域中列第八位。其中，受访市民对全市医疗卫生服务工作的满意度为72.2％，认为到所在的镇卫生院或社区卫生服务机构看病方便的占84％。

（9）环境方面工作满意度居第九位。调查显示，环境方面工作满意度为74.7％，居第九位。进一步分解看，对政府环境监管和污染防治工作认为好的占38.3％，认为比较好的占32.9％，认为一般的占21.6％，认为不好的占6.8％，回答不了解的占0.4％；对所在的社区（村庄）卫生环境认为好的占44.2％，认为比较好的占33.4％，认为一般的占17.4％，认为不好的占4.7％，未发表意见的占0.3％。

（10）住房工作满意度居第十位。住房问题仍然是市民关注的焦点。调查显示，市民对住房工作满意度为59.9％，居第十位。进一步分析，对住房工作表示满意的占34.5％，表示比较满意的占25.4％，表示一般的占24.5％，表示不满意的占15.2％，不了解的占0.4％。

（11）食品安全工作满意度居末位。食品安全问题依然是市民关心的热点。受访市民对食品安全工作总体满意度为58.7％，满意度居末位。进一步调查得知，受访市民对全市食品安全现状表示满意的占32.8％，表示比较满意的占25.9％，表示一般的占25.6％，表示不满意的占15.4％，另有0.3％的表示说不清楚。

4.市民最关注食品安全、住房、环境和医疗卫生四个方面

调查中，受访市民除对上述11个方面的内容进行回答之外，还提出了一些自己最关注的问题（表2）。

表2　市民最关注的工作领域分类情况

（续表）

（1）食品安全、住房、环境和医疗卫生方面关注度居前四位。调查显示，受访市民最关注政府工作居前四位的分别是食品安全、住房、环境和医疗卫生，上述四个方面受关注度累计为52.7％。其中，食品安全方面关注度为17.4％，居首位；其余分别为：住房方面关注度为15.2％，环境方面关注度为10.5％，医疗卫生方面关注度为9.6％。

（2）市民对其他领域的关注度。除上述四领域外，受访市民对其他领域的关注度累计为47.3％。其中，对交通方面关注度为8.8％，教育方面关注度为7.0％，社会治安方面关注度为5.9％，社会保障方面关注度为5.5％，政务环境方面关注度为4.4％，就业方面关注度为3.4％，工资待遇方面关注度为3.3％，物价方面关注度为2.6％。此外，城市规划与管理、新农村建设、经济发展等方面关注度共计6.4％。

调查问卷反映出的问题，是广大市民通过“三民活动”对政府作出的一种真诚评价，反映了他们的心声和意愿。问卷调查的目的就是使政府各部门能够及时发现存在的不足，认真查找原因，努力解决问题，不断提升工作水平和工作质量，以提高群众对政府工作的满意度。