旅游改革发展政策创新依据

7.4　旅游改革发展政策创新依据

7.4.1　旅游审批政策创新依据

1.试行下放行政审批权政策

政策探索研究建议将城市规划、财税工作、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展6个方面的17项事权下放到腾冲，赋予腾冲旅游改革试点更大的改革发展自主权，并在腾冲旅游改革试点，重大项目实行备案登记制的主要依据是:首个获批的综合配套改革试点上海浦东新区对行政审批为主要组成部分的行政体制进行改革，先行探索研究试行，以建立“小政府、大社会”。在行政体制改革过程中，上海市政府决定把城市规划、财税工作、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展6个方面的17项事权下放到浦东，赋予浦东更大的改革发展自主权。

保山腾冲旅游综合改革试点要借鉴其在政府体制改革研究的先行成果，为旅游产业发展提供制度保障和服务，减少对旅游产业为代表的产业发展行政审批权限的束缚，给予试验点更多的旅游产业发展自主权。

2.试行减化审批程序政策

在保山腾冲旅游改革试点范围内，减少行政审批事项，实施取消、合并审批环节，压缩审批时限，通过取消或代缴方式，对行政收费事项进行清理;开通政策咨询热线，为重大项目答疑解难并安排专人接待、跟踪、协调审批过程中出现的问题。对旅游重大项目提供减免税服务，营造更好的市场软环境的主要依据是:来源于上海浦东、天津滨海新区试行的减化审批程序政策措施。在两大试点内就行政管理体制改革进行了探索，精简行政审批事项，简化审批流程、环节和时限等方面已有突破，在腾冲旅游改革发展试点可就此引入其成果。

7.4.2　旅游用地政策创新依据

1.旅游土地使用审批政策

在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下，为保障旅游产业建设用地供应，争取旅游用地跟着产业走的政策，优先安排旅游项目用地，并在用地指标上和审批权限上给予专项支持。对一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷(9000亩)以下，用于旅游开发建设的，由腾冲旅游改革发展试点区县人民政府批准，开发后用于旅游建设项目的土地，保证50%～70%用于种植草地和林地。主要依据如下:

●《云南省土地管理实施办法》、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中都有规定，而腾冲旅游改革发展试点是以旅游产业发展为重点和目标，土地成为制约旅游产业更新换代发展的重要瓶颈因素，因此以上述“下放行政审批权政策”为基础，优先安排和支持旅游开发用地，是符合国家鼓励各地区根据实际情况提高土地利用效率的基本原则的。

●《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中指出:“各种经济组织和个人可以依法申请使用国有荒山荒地，进行恢复林草植被等生态环境保护建设，在建设投资和绿化工作到位的条件下，可以出让方式取得国有土地使用权，减免出让金，实行土地使用权50年不变，期满后可申请续期，可以继承和有偿转让。进一步完善建设用地审批制度，简化程序，及时提供并保障建设用地。”

●《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1999)第十七条规定:“一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准;开发600公顷以上的，报国务院批准。”

●在《云南省土地管理条例》(1999年)规定——开发国有荒山、荒地、荒滩批准权限为:①一次性开发60公顷以下的，由县级人民政府批准;②一次性开发60公顷以上、300公顷以下的，由州、市人民政府、地区行政公署批准;③一次性开发300公顷以上、600公顷以下的，由省人民政府批准。参照审批权下放的原则，可将600公顷审批权限下放给试点区政府。

2.旅游土地开发政策

建立土地征收和农地转用相对分离制度，按照“一次审批、分期实施”的原则，依据土地利用总体规划，将今后一个时期城镇建设涉及的农地转用和土地征收总规模，一次性上报国务院批准后，再根据建设需要和年度农地转用计划指标，实行集体土地统一先行征收、政府储备，适时实行农地转用，保障重大旅游工程项目用地供应。

该政策依据来源于“天津滨海新区土地管理制度改革”。天津滨海建立土地平衡试点改革，突破现有行政界限，探索建立土地征收和农地转用相对分离制度和跨地域耕地开垦补偿占补平衡新方式，为滨海新区的发展提供土地资源保障，尤其是重点发展的用地需求。国土部原则上同意这些土改的措施。

3.旅游土地使用优惠政策

用活土地出让权和土地出让金。除权力下放外，对一些涉及土地使用权改革的禁区进行突破，在实行农民以土地入股获得公司收益，同时按照国家有关规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，明确和完善土地出让收入支出方向，规范土地出让收支管理。探索设立专门财政账户，整体进入政府预算核算。土地出让总价款必须首先足额支付土地补偿费、安置补助费等，其余资金逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。将试验点核心区范围内土地出让金政府纯收益分成划转，将较大比例的土地出让金政府净收益留给地方政府，主要用作重点项目资本金及偿还国家开发银行政策性贷款。

该政策依据主要来源于成都、天津滨海土地管理政策。成渝国家级综合配套改革试点内，财政倾斜农村、财权向下，土地出让金也下移给基层政府管理，在权力下放的同时，对一些涉及土地使用权改革的禁区进行突破，在一些县乡，农民以土地入股获得公司收益，实行“三集中”模式保障“全市土地一盘棋”，盘活闲置的存量用地，保障重点发展项目用地。

7.4.3　旅游对外开放政策创新依据

●在中国—东盟自由贸易区框架下，在腾冲猴桥口岸设立“猴桥口岸特色经济区”，给予管理、税收、贸易等相关优惠政策，并给予基础设施建设资金补助。配合国际大通道建设的需要，积极探索海关特殊监管区域管理制度的创新，以点带面，推进区域整合，“猴桥边境口岸”将来建成国际物流中心，更好地发挥其国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务作用。主要依据是借鉴滨海新区设立天津东疆保税港区政策，构建猴桥跨境旅游贸易区或自由贸易保税区。

●申请批准“腾冲驼峰机场”落地签证权和对旅游团队的限时免签证权，争取将“腾冲驼峰机场”建成云南省第五个实施口岸签证的国家级口岸，争取航权开放政策，增开国际航线。主要依据是来源于海南省“国际旅游岛”试验区相关政策。

●争取在腾冲县城、猴桥、火山地热旅游点各开办一家免税商店的政策，以方便国际游客旅游购物，主要依据是来源于海南省“国际旅游岛”试验区相关政策。

7.4.4　旅游投融资政策创新依据

●云南省旅游投资公司在保证旅游开发建设资金的引导性投入同时，对腾冲旅游改革发展试点有良好开发前景的旅游项目提供借贷担保，以鼓励、引导国有及商业银行加大在旅游基础设施开发建设方面的资金信贷投入，主要依据是目前云南省四大国有银行及商业银行均未开展信贷业务。

●省市政府对腾冲旅游改革发展试点各级农行、农村信用合作联社等金融机构给予试点项目贷款优惠政策的扶持，对试点信用贷款项目给予“贴息”优惠，主要依据是扶持新农村建设的优惠支持，因为目前农村信用合作联社的信贷利率约为商业银行贷款利率的1.5倍。

●政府采用财政垫付性贷款、信用贷款和提供信用担保的方式，解决旅游开发资金投入不足、贷款难的问题，主要依据是参照云南省水利政策，由省政府委托云南农业发展银行开展此项业务。

●投资者在旅游试点投资建设的景区景点和相关旅游项目，金融部门优先给予贷款支持，并可灵活采用门票收费权抵押贷款、信用贷款等形式，对某些景区景点和旅游企业遗留的历史债务，可采取短期贷款转为长期贷款，抵押贷款转为按揭贷款等办法处理，帮助企业减轻债务负担，主要依据来源于《赣州市人民政府〈关于印发加快培育旅游支柱产业工作意见〉的通知》。

●探索通过发行旅游彩票筹措资金，缓解旅游所面临的经费不足问题，在借鉴美、英等发达国家和我国发行体彩、福彩的经验基础上，建议允许试点试行旅游彩票融资的运作模式，包括旅游彩票的发行管理，具体的发行、销售，资金的试行，探索切实可行的旅游融资渠道。主要依据是国家在加快现代服务业发展和旅游业发展中，已明确可以试行。

●探索发行旅游债券，建立旅游行业地方标准，以景区门票质押、发行旅游债券等多种方式，融通旅游建设资金。主要依据是国家在加快现代服务业发展和旅游业发展中，已明确可以试行。