推进旅游管理体制改革的内容

9.2　推进旅游管理体制改革的内容

推进旅游管理体制改革，涉及腾冲旅游改革发展试点三县区的各相关行政管理部门，因此要围绕总体规划关于制度创新的要求，切实采取有效措施推进以下方面的改革。

9.2.1　推进旅游管理体制一体化

推进旅游管理体制改革，首先要在不改变政府行政组织结构基础上，由腾冲旅游改革发展试点区所属的县区政府牵头，组建具有决策权力和综合协调能力的旅游委员会。旅游委员会由政府主要领导兼任主任，分管领导兼任副主任，政府研究室、发改委、旅游局、城乡建设局及相关部门的主要领导为成员，有效整合行政资源，形成加快推进旅游发展的行政管理体制框架，加强对旅游改革发展工作的领导和协调。旅游委员会的组织形式与运作方式包括以下方面。

1.建立旅游委员会组织机构

旅游委员会是腾冲旅游改革发展试点各县区的旅游决策和组织领导机构，同时根据旅游改革发展的需要和重点工作，下设旅游改革发展规划办公室、旅游改革发展综合协调办公室、城乡统筹协调办公室和改革政策法规研究室四个常设机构。

●旅游改革发展规划办公室设在各县区的发改委，主要负责旅游改革发展试点总体规划的实施，旅游建设项目审批和指导协调旅游项目的建设。

●旅游改革发展综合协调办公室设在各县区旅游局，主要负责落实旅游委员会的决策，统筹协调旅游改革发展试点的日常工作。

●城乡统筹协调办公室设在各县区建设局，主要负责与旅游开发建设相关的城乡建设的指导和协调，包括旅游城镇建设、旅游生态乡村建设等。

●旅游改革政策法规研究室设在各县区政府研究室，主要负责旅游改革发展试点的政策研究和协调等。

以上四个办公室分别实行两块牌子、一套班子，在旅游委员会统一领导下，分属相应的部门管理。同时，旅游委员会所属其他各成员部门和单位，应严格执行旅游委员会的各项决策和决议，认真履行各自职责，并接受旅游委员会所属四个办公室对有关旅游改革发展工作的指导与协调。

2.建立旅游委员会联席会议制度

旅游委员会通过定期和非定期的联席会议制度，及时审议旅游产业发展的重大决策和相关事项，日常工作分别由旅游委员会常设机构负责。联席会议主要研究以下内容:

●结合腾冲旅游改革发展试点的实际，研究起草有关旅游工作的地方性规章草案和政策，并组织和指导实施。

●编制旅游改革发展规划，制订旅游专项规划和年度计划，统筹城乡旅游建设和协调发展。

●负责全县旅游住宿、旅行社、旅游景(区)点、旅游度假区、旅游资讯等各类旅游企业及旅游办事机构的行业管理工作。

●做好旅游线路和旅游集散点的旅游行业管理;研究制订旅游市场开发战略，培育和完善旅游市场，制订旅游形象宣传计划。

●推进旅游产业信息化建设，建立旅游信息管理系统;监督、检查旅游市场秩序和服务质量，受理旅游者投诉等等。

3.明确旅游委员会各相关部门职责

腾冲旅游改革发展试点的各相关部门和单位，要在旅游委员会的统一领导下，分工负责、协调一致地发挥各自的职责。

●凡属于旅游改革发展和建设的重大事项，如旅游改革方案、发展规划、项目建设等，在旅游委员会统一决策下，由发改部门具体规划和组织实施。

●凡属于旅游行业管理方面的工作，如旅游服务质量、服务标准、星级评定、导游管理、旅游规划等，应以旅游行政管理部门为主负责组织实施。

●凡属于需要与综合管理和相关部门共同开展的工作，如审批旅游企业开办手续、旅游价格调整制定、假日旅游综合协调等，旅游行政管理部门应积极参与、大力配合。

●凡是以综合管理部门为主的管理工作，如税务、财政、出入境管理、外汇等，相关部门应该按照各自职责做好工作，旅游行政管理部门应做好协助和支持工作。

9.2.2　推进旅游项目审批管理规范化

旅游项目行政审批包括审批和核准两类行政许可行为。其中，审批是指批准、审定、许可等行政行为;核准是指资质认可、同意、审核等行政行为。为了推进腾冲旅游改革发展试点旅游项目审批管理规范化，要结合《国务院关于投资体制改革的决定》、《云南省重大投资项目审批和核准制度》等有关规定，通过重点清理和规范政府部门(包含承担行政职能的企事业单位)的审批事项，转变政府管理职能，扩大企业投资的自主权，具体进行以下几方面改革。

1.采取行政审批制和备案制相结合

根据腾冲旅游改革发展试点的实际，对于政府投资项目，严格实行政府行政审批制;对于不使用政府投资建设的旅游项目，一律不再实行政府行政审批制，改由保山市或各县区人民政府投资主管部门核准或备案制。对于重大旅游项目和特殊旅游项目，要从维护社会公共利益角度进行审批，其他项目无论规模大小，均采用核准或备案制。对于需要核准的旅游投资项目，保山市和各县区人民政府投资主管部门根据项目实际情况，按照《云南省重大投资项目审批和核准制度》一般要求的60个工作日内尽快办理。

2.实行优惠政策和鼓励措施相结合

对腾冲旅游改革发展试点区的旅游投资建设项目，在政府投资主管部门核准或备案制基础上，旅游投资企业依照相关制度和优惠政策，可依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续，最后再进行旅游投资项目立项和建设。对于旅游投资项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险。同时，政府通过审批旅游投资项目资金申请报告，可对旅游企业给予政府补助、转贷、贴息等鼓励措施，推进旅游投资项目的建设。

9.2.3　争取旅游资质审批自主化

为增强腾冲旅游改革发展试点的旅游行政管理能力，充分发挥旅游行政部门为基层服务、为企业服务、为社会服务的功能，腾冲旅游改革发展试点所在县区的旅游委员会或旅游局由省旅游局授权，可以自主执行部分市级旅游行政审批权限。自主审批范围如下:

1.争取自主审批辖区内国内旅行社

依照国务院《旅行社管理条例》、国家旅游局《旅行社管理条例实施细则》和《云南省旅游业管理条例》等法律法规和有关标准，凡中华人民共和国公民、法人和其他组织，具备国内旅行社设立条件的，均可依法向腾冲旅游改革发展试点区的旅游委员会或旅游行政管理机关申请，在所属行政区域内设立国内旅行社及分社，并上报省、市旅游局备案。

2.争取自主初审和报批国际旅行业务

依据中华人民共和国《行政许可法》、《旅行社管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》、国家旅游局《旅行社管理条例实施细则》和《云南旅游业管理条例》等法律法规的规定，为了规范旅行社组织中国公民出国旅游活动，保障出国旅游者和出国旅游经营者的合法权益，凡腾冲旅游改革发展试点区内具备条件经营入境、出境旅游业务的旅行社，均可依法直接向腾冲旅游改革发展试点区的旅游委员会或旅游行政管理机关提出申请，由腾冲旅游改革发展试点区的旅游委员会或旅游行政管理机关进行初审后，按程序上报市、省旅游局并转报国家旅游局批准。

3.争取自主审核公民出国旅游团队

依据中华人民共和国《行政许可法》、《中华人民共和国公民出境入境管理法》的有关规定，为了提高腾冲旅游改革发展试点区的出入境旅游管理效率，在省公安厅、省旅游局授权基础上，旅行社可向腾冲旅游改革发展试点区的旅游委员会或旅游行政管理机关申请，在腾冲旅游改革发展试点区直接办理边境旅游出入境审批手续，并上报省公安厅、省旅游局备案;同时经省公安厅、省旅游局授权，可以直接审核中国公民出国旅游团队名单表，对提供材料符合相关规定的申请人应做到当日受理、当日作出行政许可决定。

4.争取自主办理和颁发景区点导游证

依据国务院《导游人员管理条例》的相关标准，腾冲旅游改革发展试点区的旅游委员会或旅游行政管理机关，可以自主考试和确定旅游景区点、文化旅游点的景区导游;同时对具备条件的相关人员，可以通过所在旅行社的申请，颁发景区临时导游证，并报市级和省级旅游行政管理部门备案。

5.争取自主评定部分旅游景区和饭店

依据国家旅游局《旅游景区质量等级评定管理办法》的相关标准，腾冲旅游改革发展试点区的旅游委员会或旅游行政管理机关，可自主评定腾冲行政区域内的A级、AA级、AAA级旅游景区点，并报市级和省级旅游行政管理部门备案;同时，依据国家旅游局《旅游涉外饭店星级的划分及评定》(GB/T14308—1997)的相关标准，可自主评定一星级、二星级、三星级酒店，并报市级和省级旅游行政管理部门备案。

9.2.4　推进旅游用地管理合理化

推进腾冲旅游改革发展试点建设与发展，要在认真贯彻落实国家有关土地管理政策和规定的前提下，借鉴国家综合改革配套试点在土地节约利用、提高土地利用效率、优化土地利用结构、创新土地管理方式等先进经验基础上，努力在旅游规划用地、旅游小镇建设用地、农村建设用地流转收益分配、有效利用荒地荒山进行旅游开发等方面探索合理利用土地的管理制度，推进土地管理制度的改革和创新。

1.积极推进旅游用地审批制度改革

结合土地利用总体规划的制定和调整，合理安排旅游产业用地，并根据土地利用总体规划和年度计划，实行分批次办理旅游项目土地征用和使用手续。对旅游项目用地可采取一次性审批，按建设规划分期出让、分期付款和分期发证;对旅游项目建设用地以出让方式取得使用权的，可依法转让、出租、抵押，使用期满后，使用者可优先续期;对旅游开发原则上应避免和减少占用耕地，要积极探索适用于旅游产业发展的跨地域耕地开垦的占补补偿平衡新机制，在批准允许开发占用耕地后，应将所占耕地的耕作层土壤用于新开垦耕地，并以经济补偿的方式，到异地“补偿造地”，确保实现占补平衡的目标。

2.探索土地留用和使用权流转制度

建立和完善集体建设用地留用和使用权流转制度，探索农村集体建设用地使用权进入市场的途径，着力土地流转机制、管理机制、风险防范机制的改革创新，建立土地征收和农地转用相对分离制度，按照“一次审批、分期实施”的原则，统一征收，政府储备，适时转用，保障重大旅游项目、旅游小镇建设、乡村旅游开发等用地供应，切实增强政府对土地供应的调控能力。

3.探索土地旅游开发效益共享新机制

在农村集体建设用地流转过程中，建立征地片区综合地价制度，完善征地价格形成机制，实现征地补偿“同地同价”;探索试行在不改变农用地权属和性质前提下，积极开展留地安置、集体建设用地土地使用权作价入股、土地股份合作等多种征地安置模式，给农民留下经营性的不动产，让农民享受土地旅游开发收益分红。

4.实施荒山荒地旅游开发优惠政策

依据云南省对荒山荒地的旅游开发优惠政策，建立荒地荒山旅游生态化开发的土地运行机制，对有效利用荒地荒山进行旅游开发，对积极进行恢复林草植被等生态环境保护建设的旅游项目给予支持。

9.2.5　促进城乡管理制度完善化

为了突破腾冲旅游改革发展试点长期形成的城乡二元体制，破解统筹城乡发展的体制性障碍，促进城乡经济社会协调发展，腾冲旅游改革发展试点各县区应抓住试点的有利时机，大胆探索城乡管理配套体制改革和创新，建立和谐发展的新型城乡管理体制。

1.认真落实旅游小镇和新农村建设政策

要以推进社会主义新农村建设为目标，以旅游产业改革发展为切入点，以转移农村居民就业为突破口，以旅促农，以城带乡，大胆探索城乡管理配套体制改革和创新，认真落实社会主义新农村建设和旅游小镇开发建设的相关要求，推进旅游小镇及乡村旅游开发，重点解决旅游小镇及乡村旅游开发的建设用地限制，落实旅游小镇和乡村旅游开发的财政补贴以及税费减免政策，加强专业技术指导，吸引企业参与，实施市场运作，实现群众受益，为腾冲旅游改革发展试点提供完善的城乡综合管理配套制度。

2.推进城乡居民户籍配套管理体制改革

当前，造成城乡二元体制的重要因素之一，就是城乡分离的居民户籍制度。因此，国家已逐步推出统一城乡居民户籍制度的措施。腾冲旅游改革发展试点各县区，要加快落实城乡统一的居民户籍管理制度以及配套管理体制，打造农村居民进城务工及定居的“绿色通道”，凡愿意进城落户的农民，征得管理部门同意后，均可根据本人意愿统一登记为城镇居民户，并在子女入学、参军、就业、福利补贴、社会保障等方面与城镇居民享受同等待遇。探索试行以城镇住房换农村宅基地，以城市社会保障换农村承包地的机制，并对农村居民转化为旅游景区、旅游饭店、旅游餐饮以及其他行业的劳动者，采取特殊政策扶持与倾斜。建立农村居民自主创业帮扶机制，促进农村社会保障体制等“五项”工程建设，推进配套管理体制改革和完善。

3.建立提升劳动力从业素质和就业机制

提升农村劳动力素质，既是建设腾冲旅游改革发展试点的需要，也是建设社会主义新农村的客观要求。要加快建立农村劳动力从业素质提升机制，开展农村劳动力技能培训，提高农民素质和技能就业水平;实施覆盖城乡劳动者的就业政策机制，提供城乡统一的就业管理与服务，不断完善城乡就业服务体系;建立城乡统一的劳动力市场信息网络，建立多层次的旅游职业培训体系，加强对农民工的旅游服务技能培训。通过明确领导责任、规范培训管理、落实经费补贴、积极开展政策宣传以及培训“下乡”等行动措施，大力提高农村居民的文化素质和旅游服务技能，提高就业能力。

4.进一步完善惠农富农的政策和措施

当前，要针对农村居民创业和生产中的突出困难和问题，进一步完善惠农富农政策和措施。对于有一定资金基础，有意愿自主创业的农村居民和返乡农民工，实施农村自主创业“帮扶工程”，为农民自主创业创造宽松环境;积极鼓励返乡创业的农民工创办经营实体，简化办事程序，推行一站式服务，并对其在财税和金融政策上给予补贴优惠和重点扶持;对于开办乡村旅游农家乐、高科技农业产业以及其他特色养殖业等特色产业的农户，要加强统一协调和指导，安排对口部门进行长期免费专业技术指导，提高农村居民自主创业能力和经营管理水平。

5.进一步完善城乡居民公共福利均等化体制

通过推进旅游城乡管理体制改革和创新，随着城乡统筹一体化的发展，进一步完善城乡居民在社会保障、就业、就医、入学等方面的均等化体制，在完善现有社会保障体系的同时，通过乡村旅游项目开发建设和乡村旅游发展，探索采用政府部分补贴、土地租赁金换社保等多元化筹资渠道，进一步推进农村养老保险、社会基本保险、医疗保障体制的改革和完善。