建立旅游管理委员会

9.2　建立旅游管理委员会

9.2.1　建立旅游管理委员会的必要性

1.破解体制矛盾难题的迫切要求

推进抚仙湖—星云湖试验区改革，目前最大的制约问题是体制问题，尤其是按属地管理原则使抚仙湖分属三县的分割管理，长期形成了三县各自为政，条块分割的现实状况，不仅制约了湖泊环境保护和旅游开发建设，而且也是造成三县旅游发展缓慢的症结所在。因此，建立相对独立的“抚仙湖—星云湖试验区旅游管理委员会”(以下简称旅游管理委员会)，实现统分结合的综合行政管理体制，有利于破解体制矛盾和难题，为促进抚仙湖—星云湖试验区的建设发展提供组织保障。

2.推进试点改革发展的客观要求

推进抚仙湖—星云湖试验区改革，要切实加强生态建设、产业结构调整、旅游开发建设和统筹城乡发展等;如果沿袭现有行政管理体制，不仅将制约抚仙湖—星云湖试验区的改革发展，而且也难以兼顾抚仙湖—星云湖试验区整体利益和三县局部利益。因此，成立相对独立的旅游管委会，有利于从抚仙湖—星云湖试验区的整体角度，争取省市在生态建设、产业结构调整、土地整理和利用、转移支付、项目审批、金融信贷等方面的放权和特殊政策，增强抚仙湖—星云湖试验区生态建设、产业结构调整和旅游发展的动力，推动抚仙湖—星云湖试验区经济社会发展。

3.发挥政府主导作用的必然要求

推进抚仙湖—星云湖试验区改革，是涉及环境保护、旅游开发、生态建设、产业调整、城乡统筹等多方面内容的综合性改革，如果仅靠现行三县属地管理体制各自为政、条块分割的建设和管理，不仅会导致三县的行政管理矛盾更加突出，而且综合协调难度大，建设成效也不明显。因此，必须通过推进行政管理体制改革，成立相对独立的旅游管委会，充分发挥政府主导的积极作用，对抚仙湖—星云湖试验区实行统一规划、统一建设、统一品牌、统一管理、统一分配，才能有效推进抚仙湖—星云湖试验区生态建设与旅游改革发展。

9.2.2　建立旅游管理委员会的优点

1.有利于统一规划

建立旅游管委会有利于从整个抚仙湖—星云湖试验区改革发展角度，以抚仙湖、星云湖的保护、治理和开发为核心，将两湖流域内的旅游资源、土地资源、水利资源、森林资源、矿产资源、各种经济资源和人力资源置于统一协调发展的战略规划中，确定不同的环境保护和生态建设目标，确定各具特点、互为补充的旅游功能区，确定合理的产业结构调整布局，制定有利于整个区域发展的政策措施，指导整个抚仙湖—星云湖试验区的建设发展。

2.有利于统一建设

建设抚仙湖—星云湖试验区，核心是生态建设和旅游开发，因此建立旅游管委会，有利于加强对两湖的环境保护和统一整治，促进整个抚仙湖—星云湖试验区的旅游发展。一方面，旅游管委会行使现有抚仙湖、星云湖管理局的保护和管理职能，有利于切实加强对整个湖泊的自然资源、生态环境的保护，统一进行湖泊治理和生态建设，提高环境保护和生态建设的综合效益;另一方面，有利于统一抚仙湖—星云湖核心区的旅游开发建设，立足于资源开发与保护，实施旅游循环经济，以旅游发展促进产业结构调整，统筹城乡协调发展，形成生态产业的良性循环链条，实现生态效益、经济效益和社会效益的多重收获。

3.有利于统一品牌

多年来，澄江、江川、华宁三县依托抚仙湖、星云湖流域的旅游资源优势和良好区位条件，采取有力的措施，积极促进旅游发展，取得了一定的旅游发展成效。但总体看抚仙湖—星云湖旅游区，不仅在省内外的知名度和吸引力低，而且在国际上的知名度和吸引力更低。根据有关研究表明:在具有潜在吸引力的全国65个休闲度假类景区中，目前抚仙湖仅排列第60名;在全国相当规模的16个湖泊景区的潜在吸引力排名中，抚仙湖名列第10位，星云湖排名第16位。因此，通过建立旅游管委会，统一进行旅游开发建设，统一打造精品名牌旅游产品，统一进行旅游宣传促销，有利于尽快树立抚仙湖—星云湖试验区的旅游品牌，提高在国内外旅游市场的知名度和吸引力。

4.有利于统一分配

建立旅游管委会后，可以按照“集中资源、统筹规划、重点开发、分片推进、收益返回”的原则，由旅游管委会建立旅游投资开发公司，统一集中优势旅游资源、土地资源、财力资源，统筹规划设计和包装一批旅游开发建设重点项目，并按照市场经济规律，统一对外招商引资，吸引有实力的大企业进行重点开发建设;同时在总体规划指导下，分片推进各旅游功能区的开发建设，确保抚仙湖—星云湖试验区建设取得实效。为了保证集中统一开发有效实现，要充分考虑三县政府和社区居民的利益，通过科学合理的测算，进行合理的收益返回，对社区居民除了土地占用补偿外，要通过劳动力转移、社区服务等各种方式，保证失地农民长期的生活保障来源。

5.有利于统一管理

建立旅游管委会，有利于在政府主导旅游发展指导下，打破目前各县、各部门相互推诿、互不配合的局面，改变目前旅游开发无序竞争，旅游管理各自为政的行政管理体制，真正形成以旅游管委会行政管理高度统一，日常管理分级负责，集环境保护和开发建设为一体的新体制，更好地履行规划职责和行政管理职权，真正实现抚仙湖—星云湖试验区的规划、建设、品牌、分配、管理的“五统一”。

9.2.3　建立旅游管理委员会的可行性

建立相对独立的旅游管委会，其可行性在于:一是三县都具有加快生态建设和旅游发展的共识，尤其是抓住建设抚仙湖—星云湖试验区的机遇，有利于加快三县的生态建设和旅游发展;二是目前已经具有进行综合管理的示范区管委会和抚仙湖、星云湖管理局，只需要在此基础上调整职责和内容，就能够进一步强化综合行政管理职能和权利;三是基于推进抚仙湖—星云湖试验区改革发展的需要，必须在现有管理体制上有新的突破。

建立旅游管委会的难点主要在于:一是澄江、江川、华宁三县环湖的部分区域切块管理后，会直接影响各县的总体利益，因此如何统一三县的认识，保证三县的相应利益是突出的难题;二是会涉及玉溪市相关部门的职权调整，由此会带来行政隶属关系等方面的矛盾;三是新的旅游管委会实际上又是一级行政管理机构，必然相应的增加行政成本。

9.2.4　建立旅游管理委员会的体制构架

1.旅游管委会的机构设置

建立“抚仙湖—星云湖试验区旅游管理委员会”，由玉溪市领导任主任，澄江、江川、华宁三县领导兼任副主任，同时设一名常务副主任、两名副主任(主要负责日常事务)。管委会的组织构架，考虑设三处室两局一企一队，同时设旅游管委会党组，负责综合管委会的党建、干部和人事工作。

●三处室包括:办公室，主要负责综合管委会的日常事务及综合协调工作;规划政策处，主要负责抚仙湖—星云湖试验区总体规划、产业结构调整规划、协调、指导和政策研究等工作;项目建设处，主要负责抚仙湖—星云湖核心区的项目策划、包装和招商引资、项目开发建设指导以及项目建设一站式服务等工作。

●两局包括:湖管局，在玉溪市抚仙湖管理局和星云湖管理局基础上整合，负责两湖水环境管理，流域生态建设规划、指导和协调等具体行政管理工作，其下面可以分设若干科室;旅游局，主要负责整个抚仙湖—星云湖试验区的旅游品牌培育、旅游宣传促销、旅游行政管理和部分区域的社会事务管理等工作，其下面可以设若干科室。

●一企就是成立旅游投资开发公司，主要是搭建投融资平台，负责重点旅游功能区、重点旅游项目的开发建设、资金筹措以及项目开发建设的指导、协调等。

●一队是建立综合执法大队，主要负责核心区内重点旅游区、重点旅游项目的旅游安全、社会治安以及湖区水环境的综合安全管理等。

2.旅游管委会的职权

●全面负责对抚仙湖、星云湖实施统一管理，并履行两湖条例规定的职责。

●统一负责两湖水环境保护、流域生态建设、产业结构调整、旅游开发建设规划。

●具体负责两湖水环境保护管理，指导核心区的生态建设，日常行政管理工作等。

●具体负责重点旅游区、重大旅游项目的招商引资、开发建设，以及整个抚仙湖—星云湖核心区的旅游宣传促销，日常行政管理工作等。

●主要负责抚仙湖—星云湖核心区内重点旅游区、重点旅游项目的旅游安全、社会治安管理，以及湖区水环境的综合安全管理等。

●统筹协调指导三县涉及抚仙湖—星云湖核心区建设的相关工作等。

3.旅游管委会协调方式

由于抚仙湖—星云湖试验区体制改革涉及横向职能部门多、职能范围广，因此对部门间横向协调主要采取三种方式，即内部协调、关键协调和一般协调。

●内部协调。强化旅游管委会下属职能部门的内部横向联系，确保办公室、规划政策处、项目建设处、旅游局、湖管局、旅游投资开发公司、综合执法大队等部门之间政令畅通，统筹一致。

●关键协调。重点协调与旅游产业发展密切相关的市县相关职能部门，如发改委、旅游局、国土资源局、招商局、建设局等。相关职能部门通过授权，赋予抚仙湖—星云湖试验区旅游管委会一定的审批权限，并对授予的相应职权实施业务指导。

●一般协调。它是针对具体事项，通过旅游管委会与旅游产业发展有关的其他职能部门，如农业局、文化局、交通局、教育局、工商局、公安局等，采取联席会议等多种行政沟通方式，实行部门之间的有效协调与沟通。