旅游管理体制改革方案研究

15.4　旅游管理体制改革方案研究

根据旅游综合改革的指导思想、原则和目标，为了破除体制性障碍和约束，必须立足于具体实际和现实基础，突出管理体制机制改革先行，以改革推动建设和发展，力争在一些重点领域率先取得突破。根据目前抚仙湖、星云湖的管理体制现状，通过深入分析和研究，提出了推进旅游管理体制改革的两个方案，提供进行旅游综合改革发展规划时选择。

15.4.1　改革方案A:三县合并成立抚仙湖市

改革方案A，是在充分考虑国家行政管理体制“省管县”改革的趋势，结合目前三县经济社会发展的实际和建设抚仙湖—星云湖试验区的要求，将澄江、江川、华宁三县合并组成抚仙湖市，这是对抚仙湖所处三县行政管理体制最根本的改革，新成立的抚仙湖市，建议列为“省管县(市)”和行政体制“大部制”改革的综合试点。

1.提出改革方案A的必要性分析

对于三县合并成立抚仙湖市方案，是从抚仙湖—星云湖试验区的长远发展考虑，综合考虑了县域经济发展，破解体制难题，有利于试点区发展等因素提出的。

●有利于壮大县域经济。从促进县域经济发展考虑，目前澄江、江川、华宁三县人口少、土地面积小，三县总面积不及3000km²(全省3000km²以上的县有52个，见表15－3)，尤其是由于三县自身土地规模有限，进行产业结构调整的难度大，未来经济发展的潜力也有限，难以做大做强县域经济，形成区域经济新的增长点。因此，从行政管理体制上整合三县，有利于从根本上解决现有三县行政区域各自为政，合作分散的局面，有利于整合现有三县的行政力量，进行资源要素合理配置，促进产业结构优化调整，扩大综合经济规模，提升县域经济综合实力，全面提升抚仙湖市的知名度，推动更高层次、更大范围的区域经济合作。

表15－3　云南省县域面积超过3000km²的县市基本情况

续表

续表

资料来源:2007年《云南省统计年鉴》.

●有利于破解体制矛盾难题。抚仙湖、星云湖流域是一个整体，尤其是抚仙湖按属地管理原则分属三县分别管理，长期形成了三县各自为政、条块分割的现实状况，导致三县行政管理之间矛盾突出，在环境保护、生态建设、产业结构调整和旅游开发建设上，综合协调难度大，行政管理效能不高。因此，从行政管理体制上整合三县，有利于从根本上破解体制难题和消除体制障碍，通过实现行政一体化管理体制，使抚仙湖—星云湖试验区内行政资源高度统一，并可以按照“大部制”原则，探索有利于经济社会发展的新型行政管理模式，切实转变政府职能，推进经济社会良性发展，为建设抚仙湖—星云湖试验区提供更充分的发展空间和体制保障。

●有利于增强试验区发展的动力。在当前推进抚仙湖—星云湖试验区建设中，行政管理体制分割的矛盾将会更加突出，尤其在生态建设、产业结构调整、旅游建设发展布局等方面，沿袭现有行政体制很难兼顾试验区整体利益和三县局部利益，也将制约未来经济社会的可持续发展。因此，从行政管理体制上整合三县，有利于从建设抚仙湖—星云湖试验区的整体角度，争取国家、省市在生态建设、产业结构调整、土地整理和利用、转移支付、项目审批、金融信贷等方面的放权和特殊政策，为整个试验区生态建设和旅游改革发展增强动力和活力，推动整个抚仙湖、星云湖流域的经济社会发展。

2.提出改革方案A的可行性分析

从抚仙湖—星云湖试验区所属三县历史沿革看，曾经有合并又分开的历史经历。1958年江川县曾经合并到玉溪县，华宁县合并到通海县;1959年恢复华宁县，1962年又恢复江川县。因此，结合国家目前试行的“省管县”体制改革，三县整合后既有历史上的可行性，也有现实发展的可行性;利于实施统一的行政管理，并促进行政效能进一步提高。

但是，由于三县合并涉及方方面面的利益格局变化，是涉及云南行政区划的重大改革，不仅需要得到省委、省政府的高度重视和玉溪市委、市政府的大力支持，更需要三县党委、政府的思想认识高度统一。因此，从这方面考虑，其改革的难度和阻力也很大。但是，只要下定决心，以解放思想、推动改革的精神，做好多方调研和协调工作，就能有效实现三县合并，建设抚仙湖市的目标。

3.提出改革方案A的体制构架

根据目前国家推进行政管理体制改革的试点和趋势，目前三县合并为抚仙湖市后仍然属于玉溪市管辖，但可以将抚仙湖市作为“省管县”体制改革试点和行政“大部制”管理体制改革试点(见图15－2)，结合旅游改革综合试点的需要，提升为副地级市并赋予相应的权力，全力推进抚仙湖—星云湖试验区生态建设与旅游改革发展，促进经济社会全面协调可持续发展。

图15－2　合并三县成立抚仙湖市架构图

15.4.2　改革方案B:成立独立的综合管理机构

改革方案B是在现行的行政区划基础上，成立一个相对独立的综合行政管理机构——抚仙湖—星云湖试验区旅游综合管理委员会(以下简称综合管委会)。综合管委会将负责统一澄江、江川、华宁三县对抚仙湖—星云湖试验区核心区的各项行政管理职权，形成统一决策，统一管理的行政管理体制。

1.改革方案B的必要性

成立综合管委会，是从推进抚仙湖—星云湖试验区体制改革的角度，针对目前对抚仙湖、星云湖多头管理的行政体制难题，并有利于促进抚仙湖—星云湖试验区的改革发展和发挥政府主导作用等因素提出的。采用改革方案B的必要性主要有以下几点。

●破解体制矛盾难题的迫切要求。推进抚仙湖—星云湖试验区建设，目前最大的制约问题是体制问题，尤其是按属地管理原则导致对抚仙湖的分割管理，长期形成了三县各自为政、条块分割的现实状况，不仅制约了对抚仙湖的环境保护、生态建设和旅游开发，而且是三县旅游发展缓慢的症结所在。因此，成立相对独立的综合行政管理机构，实现统分结合的综合性行政管理体制，有利于破解体制难题，为促进抚仙湖—星云湖试验区建设发展提供体制保障。

●推进试点改革发展的客观要求。在推进抚仙湖—星云湖试验区建设中，要切实加强生态建设、产业结构调整、旅游开发建设和统筹城乡发展等，如果沿袭现有行政管理体制，不仅制约抚仙湖—星云湖试验区的改革发展，而且难以兼顾抚仙湖—星云湖试验区整体利益和三县局部利益。因此，成立相对独立的综合管委会，有利于从抚仙湖—星云湖试验区的整体角度，争取国家、省市在生态建设、产业结构调整、土地整理和利用、转移支付、项目审批、金融信贷等方面的放权和特殊政策，增强抚仙湖—星云湖试验区生态建设、产业结构调整和旅游发展的动力和活力，推动抚仙湖—星云湖流域的经济社会的统筹发展。

●发挥政府主导作用的必然要求。抚仙湖—星云湖试验区的建设发展，是涉及环境保护、旅游开发、生态建设、产业调整、城乡统筹等多方面内容的综合性改革，如果仅靠现行三县属地管理体制，各自为政，条块分割的建设和管理，不仅会导致三县的行政管理矛盾更加突出，而且综合协调难度大，建设成效也不明显。因此，必须通过旅游行政管理体制改革，成立统一有力的旅游行政管理机构，充分发挥政府主导的积极作用，对抚仙湖—星云湖试验区实行统一规划、统一建设、统一品牌、统一管理、统一分配，才能有效推进抚仙湖—星云湖试验区的改革发展。

2.改革方案B的优点

按照改革方案B的考虑，成立抚仙湖—星云湖试验区综合管委会，全面负责抚仙湖—星云湖核心区的综合开发和管理任务，统筹协调整个抚仙湖—星云湖试验区的旅游改革发展和生态建设，推进产业结构优化调整，有利于探索生态建设产业化、产业发展生态化和城乡一体化发展的新途径，促进抚仙湖—星云湖试验区的建设和发展，其优点主要有以下几方面。

●有利于统一规划。成立综合管委会，有利于从整个抚仙湖—星云湖试验区改革发展角度，以抚仙湖、星云湖保护、治理和开发为核心，将两湖流域内的旅游资源、土地资源、水利资源、森林资源、矿产资源、各种经济资源和人力资源置于统一协调发展的战略规划中，确定不同的环境保护目标和生态建设要求，确定各有特点、互为补充的旅游功能区，确定合理的产业结构调整布局，制定有利于整个流域发展的政策措施，指导整个抚仙湖—星云湖试验区的科学发展。

●有利于统一建设。从抚仙湖—星云湖试验区的建设发展看，核心是生态建设和旅游开发，因此成立抚仙湖—星云湖试验区综合管理委员会，有利于加强对两湖的环境保护和流域统一整治。一方面，综合管理委员会行使现有抚仙湖、星云湖管理局的保护和管理的职能，有利于切实加强对整个湖泊的自然资源、生态环境的保护，统一进行湖泊治理和生态建设，提高环境保护和生态建设的综合效益;另一方面，有利于统一核心区域的开发建设，立足于资源开发与保护，实施旅游生态循环经济，以旅游发展促进产业结构调整，统筹城乡协调发展，形成生态产业的良性循环链条，实现生态效益、经济效益和社会效益。

●有利于统一品牌。多年来，澄江、江川、华宁三县，依托抚仙湖、星云湖流域的旅游资源优势和良好区位条件，采取有力的措施，积极促进旅游发展，取得了一定的旅游发展成效。但是总体来看，以抚仙湖—星云湖为主体的湖泊旅游区，不仅在省内外的知名度和吸引力低，而且在国际上的知名度和吸引力更低。根据有关研究表明:在具有潜在吸引力的全国65个休闲度假类景区中，目前抚仙湖仅排列第60名;在全国与抚仙湖相当规模的16个湖泊景区的潜在吸引力排名中，抚仙湖名列第10位，星云湖排名第16位。因此，通过成立抚仙湖—星云湖试验区综合管理委员会，统一进行旅游开发建设，统一打造精品名牌旅游产品，统一进行旅游宣传促销，有利于尽快树立抚仙湖—星云湖品牌，提高在国内外旅游市场的知名度和吸引力。

●有利于统一分配。成立综合管委会后，可以按照“集中资源、统筹规划、重点开发、分片推进、收益返回”的原则，由综合管委会建立旅游投资开发公司，统一集中优势旅游资源、土地资源、财力资源，统筹规划设计和包装一批旅游开发建设重点项目，并按照市场经济规律，统一对外招商引资，吸引有实力的大企业进行重点开发建设;同时在总体规划指导下，分片推进各旅游功能区的旅游开发建设，确保抚仙湖—星云湖试验区建设取得实效。为了保证集中统一开发有效实现，要充分考虑三县政府和社区居民的利益，通过科学合理的测算，进行合理的收益返回，对社区居民除了土地占用补偿外，要通过劳动力转移、社区服务等各种方式，保证失地农民长期的生活保障来源。

●有利于统一管理。成立综合管委会，有利于在政府主导旅游发展指导下，打破目前各县、各部门相互推委、互不配合的局面，改变目前旅游开发无序竞争，旅游管理各自为政的行政管理体制，真正形成以综合管委会行政管理高度统一，日常管理分级负责，集环境保护和开发建设为一体的新体制，更好地履行规划职责和行政管理职权，真正实现抚仙湖—星云湖试验区的规划、建设、品牌、分配、管理的“五统一”。

3.实施改革方案B的可行性分析

实施B方案，成立相对独立的综合管理委员会，其可行性:一是三县都具有加快旅游发展的共识，尤其是抓住抚仙湖—星云湖试验区建设的机遇，有利于加快三县的旅游发展;二是目前已经具有进行综合管理的抚仙湖管理局，只需要在此基础上调整职责和内容，就能够进一步强化综合行政管理职能和权利;三是基于推进抚仙湖—星云湖试验区建设的需要，必须在现行管理体制上有新的突破。

实施B方案，成立相对独立的综合管理委员会的难点，主要在于:一是澄江、江川、华宁三县的环湖部分区域切块管理后，会直接影响各县的总体利益，因此如何统一三县的认识，保证三县的相应利益是突出的难题;二是会涉及玉溪市相关部门的职权调整，由此也会带来行政隶属关系等方面的矛盾等;三是新的管委会实际上又是一级行政管理机构，必然相应增加行政成本。

4.实施改革方案B的体制构架

成立玉溪市“抚仙湖—星云湖试验区综合管理委员会”，由玉溪市领导任主任，澄江、江川、华宁三县主要领导兼任副主任，同时设一名常务副主任、两名副主任(主要负责日常事务)。管委会的组织构架见图15－3，下设三处室两局一企一队，同时设综合管理委员会党组，负责管委会党建、干部和人事工作。

图15－3　抚仙湖—星云湖试验区综合管理委员会组织构架

●三处室(15人，公务员编制):即管委会协调办公室(5人)，主要负责综合管理委员会的日常事务及综合协调工作;规划政策处(5人)，主要负责生态建设、产业结构调整规划、协调、指导和抚仙湖—星云湖试验区的政策研究等工作;项目建设处(5人)，主要负责抚仙湖—星云湖核心区的项目建设规划、项目包装和招商引资、项目开发建设指导以及项目建设一站式服务等工作。

●两局(25人，公务员编制):两湖管理局(15人)，在玉溪市抚仙湖管理局和星云湖管理局基础上整合，负责两湖水环境管理，流域生态建设规划、指导和协调等具体行政管理工作，其下面可以分设若干科室;旅游局(10人)，主要负责整个抚仙湖—星云湖试验区的旅游品牌培育、旅游宣传促销、旅游行政管理和部分区域的社会事务管理等工作，其下面可以设若干科室。

●一企(人数根据需要确定，企业编制):建立旅游投资开发公司，主要是搭建投融资平台，负责重点旅游功能区、重点旅游项目的开发建设、资金筹措，以及项目开发建设的指导、协调等。

●一队:建立综合执法大队(50人，实际人数根据需要确定，采取事业、企业混合编制)，主要负责核心区内重点旅游区、重点旅游项目的旅游安全、社会治安以及湖区水环境的综合安全管理等。

●综合管理委员会职责。全面负责对抚仙湖、星云湖实施统一管理，并履行两湖条例规定的职责;统一负责两湖水环境保护、流域生态建设、产业结构调整、旅游开发建设规划;具体负责两湖水环境保护管理，指导核心区的生态建设，日常行政管理工作等;具体负责重点旅游区、重大旅游项目的招商引资、开发建设，以及整个抚仙湖—星云湖核心区的旅游宣传促销，日常行政管理工作等;主要负责抚仙湖—星云湖核心区内重点旅游区、重点旅游项目的旅游安全、社会治安管理，以及湖区水环境的综合安全管理等;统筹协调指导三县涉及抚仙湖—星云湖核心区建设的相关工作等。

●横向职能部门协调。由于抚仙湖—星云湖改革试验区体制改革涉及横向职能部门多、职能范围广，因此部门间横向协调主要采取三种方式，即内部协调、关键协调和一般协调:内部协调:强化综合管委会下属职能部门的内部横向联系，确保办公室、规划政策处、项目建设处、旅游局、两湖管理局、旅游投资开发公司、综合执法大队等部门之间政令畅通，统筹一致。关键协调:重点协调与旅游产业发展密切相关的市县相关职能部门，如发改委、旅游局、国土资源局、招商局、建设局等。相关职能部门通过正式授权，赋予抚仙湖—星云湖改革试验区综合管委会一定的审批事权，并对授予的相应职权实施业务指导。一般协调:是针对具体事项，通过综合管委会对与旅游产业发展有关的其他职能部门，如农业局、文化局、交通局、教育局、工商局、公安局等，采取联席会议等多种行政协调方式，实行部门之间的有效协调与沟通。

15.4.3改革方案A和B的比较分析

通过对抚仙湖—星云湖试验区体制改革A、B两个方案进行比较(见表15－4)，可以看出A方案是最优方案，不仅改革力度大，而且改革预期成效显著，但是改革的预期阻力大;B方案是较佳方案，其改革力度中等，而且预期成效较大，但改革的预期阻力较大。

表15－4　抚仙湖—星云湖试验区体制改革方案比较