旅游改革发展机制研究

15.5　旅游改革发展机制研究

15.5.1　建立旅游发展运行机制

为了切实推进抚仙湖—星云湖试验区的改革发展，除了推进旅游行政管理体制改革，建立抚仙湖—星云湖试验区综合管理委员会以外，还必须创新旅游改革发展机制，加强旅游发展平台建设，为建议抚仙湖—星云湖试验区提供良好的发展机制和平台。

1.建立政府协调监察机制

建立由省旅游局、玉溪市政府和相关部门参加的“抚仙湖—星云湖试验区协调监察领导小组”，形成强有力的政府协调监察机制，从综合配套改革的角度，协调和督察市级各相关部门和三县，从不同角度落实抚仙湖—星云湖试验区总体规划，研究并解决建设发展中的重要问题;同时督查综合管委会在旅游改革发展、旅游开发、生态建设等方面的工作进度，为推进抚仙湖—星云湖试验区的改革发展提供重要的行政保障。

2.建立市场主体培育机制

抚仙湖—星云湖试验区的改革发展，除了生态建设、公共设施等需要政府投入建设外，大量的旅游开发建设和新兴产业建设都离不开企业，因此必须加快培育具有市场竞争力的企业群体。

●要积极扩大招商引资，吸引国内外有实力的战略伙伴、大集团参与抚仙湖—星云湖试验区的建设发展，形成互利共赢、共同做大旅游市场的发展格局。

●要引导和鼓励本地有实力的国有、民营企业，按照市场经济规律，积极参与抚仙湖—星云湖试验区的建设和发展，在集聚投资能力和加速旅游开发建设的同时，培育和壮大一批有实力的旅游企业。

●要积极促进中小旅游企业的发展，利用面多、量大的中小旅游企业，从不同角度来参与和推进抚仙湖—星云湖试验区的建设和发展。

●要重视培训和促进抚仙湖—星云湖试验区的社区居民，以不同的方式参与试验区的建设发展，尤其在旅游小镇、旅游生态社区、乡村旅游发展等方面。

3.建立生态建设补偿机制

目前，抚仙湖—星云湖试验区的环境保护和生态建设，主要依靠国家和上级政府的财政转移支持和地方财政的配套，不仅面临着体制不灵活、标准确定困难、管理和运作成本高等问题，而且使政府面临财政压力不断加大的困难，因此应积极推进环境保护和生态建设的市场化，建立生态建设补偿机制，加快抚仙湖—星云湖试验区的生态建设。主要措施如下:

●在各类项目建设规划中，应包括生态建设的具体措施，作为项目审批的先决条件，并预提生态建设专项基金，一般可以按项目投资总额的3%留取，用于对项目开发占用森林、草地实行异地占补平衡。

●借鉴大多数国家采用的新账、旧账分别对待原则，对于历史遗留的生态破坏问题，主要由政府负责治理，通过政府公共支付解决;对新产生的生态破坏问题，则由开发企业全面负责治理和恢复，并根据环保部门组织的环境评估，对其外部性影响进行赔偿，作为生态建设专项基金。

●建立多样化的生态补偿方式，生态补偿可采取资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿，使所有为抚仙湖—星云湖试验区环境保护和生态建设作出贡献者，使在生态破坏中遭受损害者都能获得相应的补偿。

4.建立产业结构优化机制

建立改革试验区产业结构优化机制，加快抚仙湖—星云湖试验区的产业结构优化调整，合理构筑产业结构优化发展的动力系统。具体措施如下:

●建立消费需求拉动机制，制定合理的消费引导政策体系，形成以居民消费需求升级拉动产业结构变化，从而推动经济增长的格局。

●建立科技进步的带动机制，通过科学技术的普及和创新，加大产业的科技含量，促进产业结构优化调整。

●建立产业政策的推动机制，借鉴后起发达国家产业政策对产业结构调整升级的影响，加大产业政策等外在作用因素对产业结构自觉调整的力度。

●建立创新发展的动力机制，鼓励开发新产品、研发新技术、开发新市场、建立新的生产组织方式，促进生产率的提高，推动产业的成长和发展。

5.优化旅游发展环境机制

旅游发展环境的改善和优化，是影响一个地区旅游业发展的重要因素。尤其是抚仙湖—星云湖试验区的旅游发展涉及面广，对基础设施、生态环境和相关产的依托性强，决定了其发展往往受制于很多方面的因素。因此，积极发动全社会，调动各部门力量，整合各方面的资源和力量，努力营造良好的旅游发展氛围，优化旅游发展环境机制，是一项长期任务和重要保障。

●充分发挥和整合发改委、交通、建设、国土资源等部门的作用，这些部门决定着抚仙湖—星云湖试验区的基础设施、土地利用、城镇布局、旅游小镇建设和未来发展走向。

●充分发挥和整合农业、环保、林业、水利、湖管等部门的作用，这些部门不仅具有环境保护、生态建设的重要职能，而且在促进产业结构调整、旅游开发建设等方面也具有决定性影响。

●充分发挥和整合宣传、文化、招商、旅游等部门的作用，它们不仅决定着当地旅游吸引物的开发利用，而且对抚仙湖—星云湖试验区的宣传、推广、文化提升等方面也具有重要作用。

●积极调动社会力量，尤其是当地社区居民对旅游改革发展的态度、参与性等，也对抚仙湖—星云湖试验区的建设发展具有重要影响。

6.形成人才队伍培养机制

建设抚仙湖—星云湖试验区，人才是关键和重要保障。应该从建设抚仙湖—星云湖试验旅游人才需要角度，切实加强旅游人才队伍建设和培养。具体可以采取以下方式进行:

●重视培育和引进旅游“智囊团”人才，可以考虑建立抚仙湖—星云湖试验区专家委员会，聘请国内知名旅游专家作为旅游顾问，经常从宏观上考虑和研究抚仙湖—星云湖试验区的建设发展战略问题，确保其建设发展始终保持正确的方向。

●重视培养技术服务型人才，依托省内大专院校旅游学院，采取“送出去、请进来”的方式，加强对旅游从业人员培训，尤其是要重视对项目策划、旅游开发、市场营销、经营管理人才的培养。

●通过与省内大专院校合作，建立实验、实训基地，利用大专院校的科研力量，对生态建设、产业结构调整、旅游开发建设、旅游循环经济试点进行定期、定向研究，促进这些方面的建设发展。

●加强对社区居民生态环境保护、旅游服务观念和服务技能的培训，提高他们的旅游观念和服务意识，才能营造良好的旅游氛围，不断提升旅游服务质量和水平。

15.5.2　建设旅游改革发展平台

1.建设行政管理平台，推进旅游行政审批改革

旅游产业是一个综合性经济文化产业，然而当前旅游产业多头管理、条块分割、政出多门的管理体制对旅游产业发展造成了重要阻碍。建立统一高效的行政管理平台，推进旅游开发项目的行政审批制度改革以及旅游行政审批制度改革已成为体制改革的重要环节。

●推进旅游项目行政审批制度的改革。按照目前国家简化行政审批制度的改革，一方面，积极争取试验区特殊政策，下放部分省级审批管理权限，对抚仙湖—星云湖试验区的旅游开发建设项目，由玉溪市发展改革委员会根据国家有关规定直接审批或实行备案登记制，相关的土地、环保、建设、林业等省级审批权限也授权玉溪市相关部门审批，并报省级相关部门备案，以提高行政审批管理的效能。另一方面，逐步缩小对旅游投资项目的核准范围，以取消或合并等方式精简行政审批事项，健全企业投资项目核准制和备案制，增加业主对旅游投资的自主权，努力创造有利于旅游开发建设的行政体制环境。

●推进旅游相关行政审批制度的改革。为了进一步转变政府职能，将“管理型政府”转变为“服务型政府”，增强各级行政管理部门为基层服务、为企业服务、为社会服务的能力，建议将省级有关城市规划、财税工作、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展六个方面的十七项事权下放到玉溪市，部分审批权限下放到抚仙湖—星云湖试验区综合管理委员会，赋予抚仙湖—星云湖试验区更大的改革发展自主权。

●推进旅游业务管理审批制度的改革。根据抚仙湖—星云湖试验区旅游产业发展的需要，由省、市旅游局授权综合管理委员会自主审批国内旅行社，并报市级和省级旅游行政管理部门备案;授权综合管理委员会自主评定三星级以下酒店和AAA级以下旅游景区点，并报市级和省级旅游行政管理部门备案;授权综合管理委员会自主考试和确定抚仙湖—星云湖核心区旅游景区点、文化旅游点的景区导游，并报市级旅游行政管理部门备案等。

2.建设土地整理平台，推进旅游用地管理改革

在旅游开发建设中，土地资源已经成为旅游发展的最大制约因素。因此，抚仙湖—星云湖试验区应在认真贯彻落实国家有关土地管理规定的前提下，积极探索建立土地整理平台，推进土地管理制度的改革和创新。在旅游用地管理使用方面，应在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下，通过土地规划调整，优化土地利用结构，加大土地管理改革力度，创新土地管理方式，努力在保障旅游产业建设用地供应方面实现突破。

●建立土地征收和农地转用相对分离制度。抓住建设玉溪抚仙湖—星云湖试验区的机遇，结合土地利用总体规划的制定和调整，实行集体土地统一先行征收、政府储备、适时转用，降低项目开发土地征用与农地专用同时运作的难度。同时，对旅游项目用地，可采取一次性审批，根据土地利用总体规划和年度计划，实行分批次办理旅游项目土地使用手续，按建设规划分期出让、分期发证。旅游开发原则上应避免和减少占用耕地。对旅游开发不得不涉及占用少量耕地的部分项目，要积极探索适用于旅游产业发展的跨地域耕地开垦的占补平衡新机制，在批准允许开发占用耕地后，应将所占耕地的耕作层土壤用于新开垦耕地，并以经济补偿的方式，到异地“补偿造地”，确保实现耕地占补平衡的目标。

●在旅游小镇和乡村旅游用地上实现突破。在抚仙湖—星云湖试验区建设过程中，要充分发挥旅游对带动社会主义新农村建设的积极作用，结合旅游小镇、乡村旅游生态社区的建设发展，建立和完善集体建设用地留用和使用权流转制度，探索农村集体建设用地使用权进入市场的途径，着力对土地流转机制、管理机制、风险防范机制的改革创新，建立土地征收和农地转用相对分离制度。还可以利用旅游生态循环经济试点，通过退田还湖、建设生态湿地等方式，调整土地占用规划，切实增强政府对土地供应的调控能力。

●有效利用荒地荒山进行旅游开发的政策。2004年云南省出台的《云南省委、省政府关于进一步加快旅游产业发展的若干意见》规定:在建设投资和绿化工作到位的条件下，对以出让方式取得旅游景区(点)及附近国有荒山荒地的土地使用权，并用于进行恢复林草植被等生态环境保护建设，可减免出让金，实行土地使用权50年不变。因此，玉溪抚仙湖—星云湖试验区应用好用足用活这一政策规定，建立荒地荒山旅游生态化开发的土地运行机制，对有效利用荒地荒山进行旅游开发建设，积极进行恢复林草植被等生态环境保护建设的旅游项目给予支持。

3.建设投资融资平台，推进旅游投融资改革

旅游产业是一个高投入、高产出、高效益的产业，尤其是旅游设施建设和旅游区开发，一般是投资规模大、周期长、风险高，因此在旅游产业发展中具有十分重要的地位。目前，旅游设施建设和旅游区开发大多数是由各级政府直接投资，然而长期以政府为投资主体的运作模式，不但增加了各级政府的财政负担，而且这种旅游投资方式和运营方式也不符合旅游产业发展的经济规律，因此抚仙湖—星云湖实验区应积极推进旅游金融财税体制的改革和创新。

●建立旅游基础设施多渠道融资机制。深化旅游投融资体制改革，探索灵活多样的投融资渠道，按照“谁投资、谁开发、谁保护、谁受益”的原则，对部分旅游基础设施实行“政府主导规划、企业投资开发、市场模式运作”的投融资机制，鼓励各种经济成分的社会资金投入旅游基础设施建设，鼓励投资者采用BOT、TOT、ABS、PPP等融资方式，加快旅游基础设施和配套设施建设，着力解决旅游基础设施建设中的资金短缺问题。

●建立优质旅游资源开发政府担保机制。为了切实解决目前在旅游开发中，抢占资源、缓慢开发，甚至不开发的弊端，应突破政府不能够担保的限制，建立优质旅游资源开发政府担保机制，引导国有大企业和有实力的外商、民营企业积极投入优质旅游资源的开发;同时通过该机制的建立，有利于利用旅游国债投入、门票抵押贷款、政府担保贷款、发行旅游债券和股票等多种融资方式，多渠道争取社会资金投入旅游开发建设，充分发挥政府对优质旅游资源开发推进和宏观调控，加快抚仙湖—星云湖试验区的建设进程。

●建立重点旅游开发财税配套优惠机制。加大财政税收对旅游产业的扶持力度，在国家西部大开发及《云南省委、省政府关于进一步加快旅游产业发展的若干意见》对旅游开发扶持政策基础上，进一步提高财政税收的优惠扶持力度，建立对玉溪抚仙湖—星云湖试验区的财税配套优惠机制。

●组建旅游投资总公司。作为抚仙湖—星云湖试验区的国有资本管理企业和投融资平台，在一定范围内担负政府赋予的任务，执行政府意图，作政府管理的有益补充。政府给予旅游投资总公司提供财政垫付性贷款、信用贷款等资金和信用担保的政策支持，以确保综合实验点开发建设的引导性资金投入。

●组建农村产权流转担保股份公司。主要保证宅基地、农村房屋、土地承包经营权等农村生产生活要素的抵押担保融资，开展抵押担保并从银行融资，从而使这些生产生活要素得以“活”起来，使其成为推进抚仙湖—星云湖试验区城乡统筹的重大动力。同时开展融资担保业务，为中小企业“融资难”提供切实可行的解决通道，对有良好信誉的企业和投资前景好的项目提供信贷担保，承担贷款、融资和工程项目担保业务，为抚仙湖—星云湖试验区构建信用中介市场体系打下良好基础。