加快与国际机制接轨

第一节　加快与国际机制接轨

（一）国际机制的性质与特点

所谓国际机制，是指在国际关系特定领域里行为体愿望汇聚而成的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序，或有关国际关系特定问题领域的政府同意建立的有明确规则的制度。国际机制的发展与欧洲资本主义制度的确立和对外扩张息息相关，并在20世纪以后扩展到全球。国际机制在国际事务中发挥作用的领域日益广泛，参与国际社会的程度更加深入，行动能力与权威性大大增强，而且其自身的规范化、制度化程度也得以提高，已成为各国国际战略选择必须考虑的重要国际性因素^[1]。苏长和在确认国际机制与国际制度是两个可以互用的概念后提出，“国际制度就是一系列主要由行为者在协调（coordina-tion）环境下形成的准则（conventions）和在协作（collaboration）环境下创立的规约（contracts）构成的，国际制度是一组权利约束，它们规定行为者在追求自身利益时，可以做什么和不可以做什么，能做什么和不能做什么。”^[2]通俗地说，国际机制就是国际社会中行为者之间的“游戏规则”（rules of the game）。

现存国际机制大多为第二次世界大战后在美国主导下建立起来的，并多以美欧政治文化、价值观念为思想基础。秦亚青指出，国际机制的作用主要体现在三个方面，即权威性、制约性和关联性。首先，国际机制是在无政府状态下的制度和权力分散状态下的规则，但它是国际社会成员认可或达成的规则，代表了某个领域的行为准则，对参与国际社会的国家是有效的。其次，国际机制通过建立国际行为准则，规范和制约国家的国际行为。国家在确定自己的国际行为时在制度约束的范围内实现自己的最大利益。再次，随着国际社会相互依赖的程度越来越高，国际行为体的交往也越来越频繁，国际机制也不断延展，并逐步在世界范围内建立起一种国际机制网络体系，使各问题领域的国际机制形成互联网络。国际机制的关联效应使其能够奖励遵守国际机制的行为，惩罚违反国际机制的行为，从而确立国家的国际机制活动空间^[3]。

国际机制必须得到参与国的一致同意，所以它也拥有一定程度的合法性；国际机制必然反映了人类对美好生活的一般追求，从而具有一定的合理性。但是，国际机制的作用往往是潜在的、潜移默化的，而不是强制意义上的，因为，机制本义即为权衡，主导大国对各种利益的规范进行权衡的结果必然表现为一种妥协，而这种妥协性足以影响国际机制的权威性和有效性。而且，考虑到现存国际机制的基本原则、规则、规范乃至决策程序都源自西方，因此，现行国际机制一般难以摆脱发达国家对世界其他国家的统治，是不公正分配的结果。从历史发展过程来看，即使国际机制倾向于独立发挥作用，也很难摆脱主导大国的制约，尤其是美国在国际机制的建立、诠释和修改方面拥有不容置疑的重要影响力。20世纪70年代以来，第三世界国家举起建立国际政治经济新秩序的旗帜，其目的就是要打破美欧在全球范围内的国际机制中的垄断局面，力图在平等、民主的基础上重构国际机制体系。联合国发展中国家核心集团——77国集团，联合奏响了国际经济新秩序的序曲。它谴责以关贸总协定、世界银行和国际货币基金组织为主体的现存自由经济秩序，认为这种经济秩序从体制上倾向于工业化国家，在某种程度上强迫发展中国家打开市场。相反，国际经济新秩序将以发展中国家出口永久优惠待遇和进口替代政策，取代原来的非歧视性、对等的规范。以后，世界银行、国际货币基金组织、关贸总协定为满足这些需求进行了体制改革，因而，到20世纪80年代中叶，国际经济新秩序运动丧失了动力，当然，也未能改变多边机构的规范和进程。尽管国际机制赖以建立的原则从道德上是不足的，但这并不意味着要全盘抛弃。现有的国际机制尽管主要由西方国家主导，但经过几十年的磨合之后，基本上“成为全球性的规则和机制”。这是我们必须正视的事实^[4]。而且，随着越来越多的国家加入国际机制体系，随着更大数量和更高质量的信息在成员间的交流和沟通，国家行为才会越来越符合稳定的行为模式，国际社会的透明度才会不断增大；随着国际合作的普遍与加强，国际关系中的权力会越来越分散化。这些变化不仅可以加强国际机制的作用，而且必然促动国际机制改革、完善和发展^[5]。

国际规范和准则的影响力必须通过国内决策者和机构的渠道来实现，可能影响国内决策者的信仰、国内政策辩论中的立场，或最终影响了他们的政策。换句话说，国际机构的规范准则是通过他们与各国国内政治的相互作用来施加影响的，共有四种重要的潜在影响途径：第一种方式是国内决策者学习新的观点。学习观念显示，向国际经济规则开放的结果往往是政治精英们的观念发生真正的（经常是渐进的）转变。第二种方式发生在当国内决策者把这些观念用于推动他们自己的议事日程时，国内政策能够利用这些观念或国际机构的规则作为改变其国内规定的理由。第三种方式往往发生在国际机构本身在一个国家的政府赢得一个立足点，或赢得高层政治领导人的兴趣和重视时。第四种方式发生在当国际组织有了明确的鼓励或阻止加入的条件时，如所有主要的多边经济组织都设立了成为成员国的条件^[6]。可见，国际机制与一个国家的关联主要取决于国内结构，只有当这个国家的政府官员首先倾向于国际机制所赋予的权利与义务时，国际准则才会影响该国的国内政策。

国际机制是一系列的规范、规则和规约，机制本身是不能独立存在的，必须具有实际的载体。国际组织就是体现国际机制的最主要的载体。苏长和对此进行了明确的辨析，认为：“特定的组织总是按照特定的制度（机制）来安排和建立的，组织是制度安排的产物。在国际关系中，我们可以说，国际组织是国际制度安排的结果，但它们本身并不能等同于制度。今天国际社会中几乎所有的国际组织，都是国家或国家集团之间协议或规则的结果。”^[7]因此，我们分析国际机制始终离不开国际组织，或许这也是一些学者直接将国际组织视为国际机制的重要原因。

（二）中国参与国际机制的历程

中国参与国际机制的历程几经曲折沧桑，经历了从“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的天下统一格局向现代意义的民族国家的转变，即从“中国之世界”向“世界之中国”的转变。19世纪中期，欧洲列强用坚船利炮将中国强行纳入由西方主导的国际机制体系，中国被迫从“局外者”向“局内者”转变，长期受到列强的欺凌，领土被肆意瓜分，根本谈不上维护自己的主权。进入20世纪，随着国际联盟的建立，标志着国际机制由区域扩大到全球，中国参与国际机制的意愿增强了。但是，尽管作为第一次世界大战的战胜国，中国并未能在战后秩序重建中发挥多大的作用。第二次世界大战之后，中国虽然是联合国安理会五大常任理事国之一，但1949年新中国建立之后，常任理事国席位长期被盘踞台湾的国民党政权所占据，中华人民共和国仍然被排除在国际机制之外，直至1971年10月，才恢复在联合国安理会的常任理事国席位。1978年之后，中国实行改革开发政策，逐步加快了融入国际社会、与国际机制接轨的步伐，逐渐摆脱了局外者的身份，成为大多数全球性国际机制的参与者。

在国际经济贸易方面的国际机制，主要由国际货币基金组织、世界银行、关税及贸易总协定（世界贸易组织）的基本原则、规则、规范和决策程序所构成。1979年国际货币基金组织和世界银行对于中国要求加入的提议，应该说，的确是欣喜多于谨慎。在国际货币基金组织方面，中国就台湾问题、进口配额和黄金持有量展开谈判；而在世界银行方面，棘手的问题是中国对加入条件的各种让步，另外还有台湾问题。事后看来，这些问题的解决都不是太困难。除了对这些组织尽其财政责任之外，使中国成为成员国的唯一要求是公开发表数据。事实表明，中国的意愿与国际货币基金组织的要求一致，即着手取消国际支付的限制，实现经常项目可兑换，并在世界银行的要求下，采纳了国际竞争招标的程序。在中国成为世界银行和国际货币基金组织的成员国的这些年中，并不是没有发生对一些具体项目条件的争论和各种关系的冲突。但是，世界银行和国际货币基金组织感觉到，中国的行为并未超越规则也没有向这些机构挑战的企图；一旦一个协议签订，中国的具体实施记录都非常好。因此，大体上讲，中国与这两个机构已经建立起建设性的关系^[8]。

在东亚金融危机刚刚发生之后的1997年9月，举世瞩目的世界银行和国际货币基金组织理事会在香港召开1997年联合年会。李鹏、朱镕基赶赴香港，分别会见世行和基金组织负责人。双方对多年来在相互尊重、相互信任、相互谅解的基础上进行的卓有成效的合作都给予了高度评价。应该肯定的是，世界银行的许多项目在支持中国消除贫困、发展基础设施和开发人力资源等方面发挥了重要的作用，尤其在帮助中国引进国外先进的管理经验、提供技术援助等方面做出了积极的贡献。

中国与基金组织在资金、贷款、政策对话和技术援助等方面一直保持着良好的合作关系。基金组织一直关注我国经济的发展，就我国的经济形势与政策同我国有关部门磋商，并提出积极的政策建议，为我国经济发展起到了咨询作用。基金组织与中方官员每年就汇率问题进行磋商。国际货币基金组织总干事拉迪指出：“在过去的15年或更多年里，中国大多数重大汇率决策，都是在与国际货币基金组织每年一度的磋商之后几星期内宣布的。”^[9]其间，在中国制定有关外资、贸易、知识产权和货币兑换等领域的草案的过程中，也咨询了一些来自外商、外国政府以及多边经济组织的代表，他们的许多建议和意见被采纳。而且，越来越多的中国经济政策制定者或者有过国外的经历，或者在世界银行或基金组织工作过。受过西方教育的年轻一代也开始进入中国政府机构，并逐渐具有影响力。同时，基金组织对我国的经济发展的评估也对国际社会正确了解中国起到了积极作用。从世行和基金组织方面来说，通过与中国的合作，也加深了对中国国情的认识，为更好地开展同各国，特别是发展中国家的合作积累了一些经验。

中国通过基金组织对世界上最贫困的国家给予了很大的帮助。国际货币基金组织总裁和执行董事会主席康德苏在香港接受记者采访时指出，中国是国际货币基金组织的一个模范成员。他又强调，中国并不只是国际货币基金组织的受益者，随着经济的快速发展，中国开始反过来主动地支援本地区其他一时处于困难中的国家。他对中国参与融资以帮助泰国解决金融困难的举动给予高度评价。他还表示，一个国家越是参与这样的行动，越是表明它已融入国际社会。

1997年东亚金融危机爆发，中国坚持人民币不贬值，这一做法被认为是中国阻止了另一轮贬值风潮的负责任的行为。中国还为国际货币基金组织向泰国提供的一揽子救济计划捐献了10亿美元，当时，中国“积极帮助受危机重创的周边国家，提供了总数60多亿美元的支持”^[10]。中国的行为为亚洲地区的经济稳定和恢复做出重大贡献，“这赢得了人们的感谢”^[11]。

与前两个机构相比，中国加入关贸总协定与世界贸易组织的进程，充满了艰难曲折。1982年中国开始以“观察员”身份参与关贸总协定，1986年正式提出恢复关贸总协定创始成员国地位的申请，1995年起开始了加入世界贸易组织的进程。自此，中国同世贸组织内部的中国工作组的谈判以及同有关成员国进行双边市场准入的谈判旷日持久，直至2001年12月中国正式成为世界贸易组织的成员，前后历时15年。

关贸总协定缔约方，特别是美国和主要的欧洲国家，竭力在谈判中对中国的加入设立相当苛刻的条款。他们坚持，中国的加入应该建立在中华人民共和国内部更为广泛的经济改革基础之上。1989年，谈判停顿了一段时间，而且加入关贸总协定的谈判卷入到对中国最惠国待遇的年度争论中。中美恶化的双边贸易赤字，使遏制中国的情绪蔓延，尽管工作小组继续定期举行会议，并且声明“原则上”支持中国的加入，但是，进入20世纪90年代以来，有关中国加入关贸总协定，即如今的世贸组织的谈判变得更为艰难，加入的条件也更加苛刻。

从国内的情况而言，就像加入前两个机构一样，申请加入关贸总协定的动力最初来自国内：从政治上看，希望在台湾加入之前先行加入关贸总协定，因为台湾已经暗示了其加入关贸总协定的意图，并在1991年开始正式行动；从经济上看，希望加入关贸总协定将会为消除美国关于是否给予中国最惠国待遇的年度讨论铺平道路。当然，中国在最初就意识到，允许加入关贸总协定的要求，比加入前两个组织更具侵入性；其成员国受到各方压力必须使其贸易体制高度自由化。因此，中国希望界定谈判的范围，主要是希望与关贸总协定围绕削减关税的可能性和根据其为“发展中国家”所设立的规定，延长中国申请加入的时间表而讨价还价。

1989年以后，中国代表显然不可能将谈判局限于削减关税和赢得一个“发展中国家”的全部待遇问题上。中国政府已经意识到，由于大规模取消保护国内市场的贸易堡垒，中国国有企业将面临潜在的巨大的竞争压力。其中，冲击最大的五种行业为电子、汽车、石油提炼、机械工具和仪器。另外，随着中国国内失业人数的增加，社会不稳定因素也是困扰政府的一大难点。1994年中国未能如愿加入关贸总协定，舆论普遍指责美国抬高了加入的门槛。而国内在1995—1996年也普遍流传着“谁需要加入世贸组织”的疑问^[12]。

东亚金融危机发生之后，中国政府对加入世贸组织的态度虽有国内的压力，但仍然是主动和积极的，尤其是大刀阔斧地致力于国内的改革和治理的决心更为坚定了。1997年9月23日，《人民日报》第1版刊登了朱镕基在世行和基金组织会议上的讲话，题为《21世纪中国必将更加开放繁荣》。朱镕基说，近20年来中国经济发展取得显著成就，根本原因在于实行改革开放。经过长期探索和实践，我们积累了一些具有中国特色的、行之有效的改革经验。这些经验是：一、保障政治和社会的稳定，为改革和发展创造一个良好的环境；二、在加强经济宏观调控和经济体制改革中保持经济的稳定增长；三、坚持实事求是的方针，一切从中国的国情出发，不照抄书本，不照搬别国模式；四、改革分阶段进行，先易后难，先试验后推广，采取“渐进”方式。

朱镕基在强调中国经济体制改革的重点是国有企业改革，金融体制改革的重点是强化中央银行货币调控职能和金融监管体系之后，语气坚决地说，中国将坚定不移地实行改革开放政策，以更加积极的姿态走向世界。从1997年10月1日起，中国开始大幅度降低进出口商品的关税税率，并承诺到20世纪末，将关税率降低到发展中国家的平均水平。他表示，根据改革和发展的需要，今后继续稳步开放市场，加快能源、交通等基础设施对外开放的步伐，有步骤地开放金融、贸易等服务领域；依法保护外资企业的权益，实行国民待遇，为中外企业创造平等的竞争条件；健全涉外法规体系，提高贸易体制透明度，保护知识产权，改善贸易投资环境，并欢迎各国的工商界朋友参与中国市场的竞争。

1999年4月间，朱镕基访问美国，与美方达成《中美农业协定》，随后朱镕基总理与克林顿总统就中国加入世贸组织问题发表了联合声明。美国公开表示，坚定地支持中国于1999年加入世贸组织。其后，在访问加拿大期间，中加也达成了类似的协议，加拿大也表示，“加方希望中国在今年年底前成为世界贸易组织成员”。但是，由于不久后发生了美国轰炸我驻南斯拉夫大使馆的严重事件，中方中止了中美关于中国加入世贸组织的双边谈判。1999年9月江泽民主席与克林顿总统在新西兰奥克兰亚太经合组织领导人非正式会晤后，双边谈判才得以恢复。11月15日双方达成的《关于中国加入世界贸易组织的双边协议》被广泛认为是个“双赢”的协定。至2001年上半年，中国同世贸组织的135个成员国中的37个要求与中国进行谈判的国家全部达成了协议，完成了中国入世的关键性的一步。

2001年11月，在卡塔尔首都多哈召开的世贸组织第四届部长会议经过协商一致通过中国加入世界贸易组织的决定。这标志着中国将更加重视和加强同世界各国、各地区发展平等、互利的经贸关系，在多边贸易体制中发挥积极和建设性的作用，意味着中国更多地融入国际社会。中国对外更加开放了，也同世界进一步接轨了。世贸总干事穆尔在世贸中国小组最后一次会议结束时表示：“中国完成入世谈判是多边贸易体制史上的重要时刻，这是国际经济合作的结果。中国入世后，世贸组织又向真正成为全球性组织的方向上迈进了一步。”^[13]

如今，中国显然已经成为世界主要经济机构的一员。国际机制对中国的评价是，中国既不愿破坏现有的全球体系，也不想强加自己的规则于他国。在许多方面，尽管有些尚未完成，中国已经采纳了国际游戏规则。尽管中国的谈判者为保护本国的利益艰苦地进行讨价还价，但争论的领域并没有超出任何一个重要经济大国所要求的范围，他们并未打算推翻现有国际体系的规范^[14]。

改革开放以后，中国对国际机制的参与是一个渐进的过程，其间虽然也受到了国内外的一些压力和干扰，但中国参与国际机制、融入全球化的总体进程仍然得到了坚持，并从20世纪90年代后期以来进一步的加速。但由于现存的国际机制多半处于西方大国的主导之下，这些国际机制本身就构成了当今不合理的国际政治经济秩序的一部分，有时还会被少数大国操纵和利用。例如，国际货币基金组织虽然是负责国际货币金融事务的全球性的权威性组织，但其运行机制的不平衡性是明显存在的，美国及其他发达国家在基金中缴纳的份额较高，拥有较多的决策权。根据国际货币基金组织的统计资料，美国在国际货币基金组织中占有18％的份额，居世界之首，德国和日本分别约占6％，多数发展中国家由于经济实力较差只拥有较少的基金份额。因此，国际货币基金组织在内部人员构成和决策过程等方面就存在一定的政策偏向。从国际货币基金组织在1994年墨西哥金融危机和1997年东亚金融危机中的不同表现，我们可以看到该组织带有鲜明的政治倾向，受美国操纵并为美国的利益服务^[15]。不过，随着中国参与国际机制的日益增多和融入全球化程度的不断加深，随着中国综合国力的迅速提升，中国与国际机制的关系也会随之发生变化。中国会面临参与国际机制、构建国际机制和创新国际机制的多重任务的挑战。