规划与实施

四、规划与实施

海岛旅游可持续发展不仅需要提升海岛地方经济发展与当地居民生活水平，也需要有效地维持和保护海岛自然生态环境和历史文化遗产，只有满足海岛社会经济发展中的多种利益诉求，才有可能达到某种社会、政治均衡，从根本上满足海岛可持续发展的目标。在现实中，这种社会、政治、经济与环境的多种目标追求存在本质上的冲突和矛盾，依靠产业或市场调控，或者是海岛地方社区的自我维持很难实现，需要更高层次的政府或相关组织从区域或整体角度出发进行宏观规划与调控，否则海岛可持续发展只能是一种理想或宿命。

（一）存在问题

旅游开发的前期规划与相关规制条例的制定是保障海岛旅游地开发顺利实施和持续健康发展的基础，而且海岛旅游业自身发展本质上也需要有效的规划与合作。如果没有科学的规划或缺乏足够的控制措施，海岛旅游开发经常会给海岛社区带来各种负面的经济、社会与环境后果。作为海岛经济开发活动的重要一类，海岛旅游业发展是多样的、碎片化的和多部门参与的，且主要由多个小型私营企业组成，直接或间接地提供旅游相关产品与服务（Sharpley，2000b）。海岛旅游业这种独特的产业特征和发展尺度必须得到有效的规划，从而确保海岛旅游开发在整体上自始至终地以一种合理的方式，即在一种更广泛的社会经济发展战略下推动海岛旅游的可持续发展。20世纪60年代后期，加勒比海海岛旅游在振兴过程中展现出一种令人不安的发展趋势，即富有与成功的传统海岛旅游地为了经济的繁荣而牺牲了海岛当地的社会与环境稳定性，新兴的海岛旅游地在开发过程中似乎屈从于同样的不可持续的大众旅游发展路径，正面临着传统海岛旅游地类似的发展问题（McElroy ＆de Albuquerque，1998）。

现时的国际海岛旅游开发主要集中在4S旅游资源上，多数海岛旅游地依靠这种大众旅游开发方式来支撑海岛地方经济发展。然而这种大众海岛旅游的快速增长以及无差别化的海岛旅游产品开发造成同类海岛之间激烈的市场竞争，经常造成海岛旅游开发过程中忽视旅游开发对当地历史、文化及自然环境的影响。在缺乏严格的规划控制与资源过度开发前提下，游客的游历体验质量经常下降，造成海岛旅游地自身相对自然、独特和真实的海岛旅游资源优势的丧失（Dodds，2007）。一般认为：在旅游发展中，政府机构及相关主管部门进行某种程度的干预是必要的，但存在争议的是干预的程度，具体取决于一个旅游地的政治与经济架构。对于经济欠发达地区而言，政府在旅游开发中可能起到更积极的管理与促进作用，但在经济发达国家，则存在多样化的、成熟的私有部门，政府的作用集中在支持与协调上，而非直接干预。无论在那种情况下，在竞争日趋激烈的全球旅游环境中，政府的责任是制订旅游开发政策，并提供适当的立法、管理与规划工具来优化国家旅游效益（Sharpley，2000b）。在旅游业高度发达与激烈竞争的海岛地区，特别是位于地中海和加勒比海地区的一些海岛旅游地，科学的海岛旅游开发规划与控制机制是必要的，但独特的岛屿特性，特别是远离都市区、相对隔离的自然地理环境和有限的经济基础与资源储备对海岛当地旅游开发政策的长期成功提出了严峻挑战，这就给海岛旅游规划与实施部门提出了更高的要求。

海岛旅游地开发的成功离不开科学的规划，但好的规划并不意味着海岛旅游开发的成功，海岛旅游的可持续发展还需要严格的、合理的和系统的控制机制，开发实施与控制领域往往是海岛旅游开发问题最多的环节，包括旅游开发激励机制、旅游地布局、旅游产品开发、旅游地开发区域协调以及旅游资源的合理配置等问题。Collins（1999）认为一个旅游地的存在不具有空间隔离性，其属性特征体现在一个现实的或潜在的旅游地，或者是一个旅游开发集聚区上，这就使得其旅游可持续发展目标存在以下问题：①激励与效用问题。对于一个给定的旅游地，可以从控制任何旅游区域游客数量的角度出发来配置多种市场工具（如税收和补贴）与管理控制工具（进入配额、分区及类似措施）的组合以推动旅游可持续发展，但作为一个以可持续发展为目标的旅游地，通过示范效应，其旅游开发的经济效益触发了周边其他地方对自然与文化资源旅游开发动机。由于这些地方缺乏系统的可持续发展规划与控制机制，这些新的旅游资源开发不但侵蚀了原有旅游地的超常利润，还可能对当地的自然与文化资产造成严重破坏。因此，为了确保可持续旅游发展项目的社会效益，可能需要在更广泛的地域空间范围内进行规划与调控，而非简单地针对一个明确界定的旅游地。②区域协调问题。一个给定的旅游地可能邻近其他人类定居区，并通过各种污染载体对其环境质量及其旅游承载力产生影响。当上下游地区都进行基于可持续发展目标的开发时，在决定其旅游承载力时就必须对区域之间单向或双向的负外部性进行考量。然而，一般现实的系统发展趋势是满足过度的旅游开发需求，这与区域发展的强可持续性条件存在冲突。③对资源过度需求的管理问题。运用不同的价格工具或行政工具来管理过度的资源需求会出现多种结果，其中一些可能与可持续发展原则并不一致，特别是在缺乏深入的空间战略规划干预情况下，会出现严重的资源浪费与破坏问题。在某种意义上，海岛旅游开发，特别是海岛国际旅游开发在本质上天生与长期的可持续发展目标存在冲突。对于海岛有限的土地和资源储备，海岛旅游开发具有强烈的土地开发和广泛的基础设施建设需求，以及长期持久的海岛自然与文化环境影响，这些都成为制约海岛旅游可持续发展的基本属性。

（二）规划管理

作为一种产业，海岛旅游开发在很大程度上是一种市场行为，受到地域性或全球性旅游市场发展的影响与调节。与其他产业不同的是，旅游业具有广泛的行业关联度和环境外部性，其发展牵涉到一个旅游地社会、经济、环境发展的方方面面，特别是在一个相对封闭的海岛环境中，为了实现海岛旅游业的可持续发展，除了一般的市场调节外，还需要广泛的政府干预与引导，这主要体现在旅游开发规划的制订与旅游相关基础设施建设领域。20世纪60年代早期到80年代后期，西班牙加纳利群岛地方政府推出了一系列推动当地旅游业发展的管理政策，主要集中在改善度假地赖以扩张与发展的资源、基础建设及相关设施投入方面。在加纳利群岛，地方主管部门对每个海岛及岛内旅游区都进行了环境承载力评估，并在一些特定区域禁止任何形式的旅游增长，因为这些区域的旅游供给已超过需求，达到饱和状态，而且每3年重新确定一个适当的接待能力增长指标，并建立了合同奖励体系（Rodíguez et al，2008），以政府干预的形式来推动海岛旅游业的可持续发展。

除了政府的管理干预外，地方社区的积极参与也是实现海岛旅游可持续发展的关键环节。在发展中国家，旅游开发通常是一把双刃剑，它在给当地社区及其居民带来收入及提高生活水平的同时，也见证了大多数旅游开发收益的“漏损”和环境冲击问题。除此之外，由于政府的管理干预及外来投资的进入，真正的旅游决策权和管理权力一般不在海岛当地社区的控制和影响范围内。大多数影响海岛旅游地社区的决策由与政府相互作用的开发投资方来驱动，当地居民或社区成为旅游开发的客体而非主体。这种现实对于海岛旅游地的可持续发展很不利，经常造成很多海岛旅游地的破坏与废弃，使当地居民的生活状况更加糟糕（Mitchell ＆Reid，2001）。

当地居民是海岛旅游产品“地域性”属性的一个有机组成部分，是海岛旅游参与方之一，也是游客接触与交互作用的主体，在某种意义上已经成为海岛旅游产品开发的主体背景和基本要素，居民面对游客时所体现出来的态度与行为展示构成一个旅游地“好客性”资源，直接影响到游客的游历体验质量。在海岛旅游开发中，当地居民来自旅游开发的收益越大，其保护当地自然与文化遗产，支持旅游开发活动的动机就越强。如果他们不能从旅游开发中受益，或受益很少，而更多地承受旅游开发所带来的环境与社会成本，就会产生对游客的敌对情绪，导致抱怨和抵制行动，最终使游客远离，造成一个旅游地的停滞或衰退。在强调当地社区的需求和利益时，很多学者没有意识到当地社区并非一些同质的群体，包含着深入的阶层、状态和权力差异。旅游开发中的社区旅游或社区参与通常难于实现，特别是在发展中国家（Liu，2003），这些是制约当前旅游地社区参与规划与管理过程的主要因素，需要地方政府或主管部门在进行旅游规划与开发实施过程中不仅要考虑旅游开发方的效益，而且要照顾到地方社区的利益。

由于很多海岛旅游地社区规划过程过于简单，甚至在很多情况下并不存在，更谈不上规划的实施与管理。现实的海岛旅游大多是通过企业家、私营公司或地方政府的主观意愿来投资进行旅游开发，商业利益或地方利益是主要的开发动力，所制订的任何开发规划及管理措施通常都从这些角度出发，社会效益及当地居民的利益考虑不足，导致在旅游开发规划实施过程中地方居民的参与与支持度普遍欠缺，最终影响海岛旅游规划的实施力度和发展持续性。在海岛旅游开发中，将海岛地方社区纳入规划制定与实施过程，实现社区社会经济发展与旅游开发的高度整合，可以有效地减少旅游开发的负面影响，包括社会文化冲击与生态环境破坏。

鉴于海岛旅游开发广泛的参与性和环境外部性，海岛旅游开发的实施与管理过程是一个系统工程，具有高度的复杂性和广泛的不确定性。海岛旅游可持续发展的实现除了政府的管理干预与社区的广泛参与外，科学完善的管理体制与系统方法是确保政府有效干预与社区深度参与的基础。旅游系统涵盖多重系统层次，从产业核心体系到全球系统都是相关、开放和层次分明的。一个系统水平中存在另一个系统层次，自下而上形成系统成分结构。一个系统层次上的微小变化可能会引起同一系统层次或其他层次成分不可预测的深远影响，从而触发连锁反应，形成所谓的“蝴蝶效应”（图5－10）。

图5－10　旅游扰沌构成（Farrell ＆Twining－Ward，2004）

旅游开发的系统论观点对海岛旅游开发产生一定影响，并影响到海岛旅游管理机制的形成与管理方法的选择。传统的旅游管理以准确预测与控制旅游产业体系的稳定性、平衡性及可预测性为导向，管理过程中多采用理想化的简化或量化管理工具，如承载力、环境影响评估和旅游规划。由于受到人类知识局限性及技术能力的制约，很多传统的管理工具难以达到其理想的管理效果，从而导致严重的系统恢复能力减弱甚至崩溃现象。为了避免传统管理工具的局限性，人们开始在旅游管理中整合系统论认识，提出了类似可接受变化极限、游憩机会谱、情景规划（scenario planning）等新型管理工具及适应性管理和生态系统管理等多种现代管理理念，以适应新时期旅游可持续发展的需要。

从系统论角度出发，Gortázar与Marín（1999）提出了一个推动海岛旅游可持续发展的规划框架，将海岛自然资源与遗产评估、海岛旅游开发影响评价、海岛旅游开发活动与旅游产品开发相关因素交互作用分析作为海岛旅游开发规划与实施的基础，对海岛旅游开发的发展趋势、影响因素、行动选择、参与机制及管理措施等进行通盘考虑，从而在海岛旅游开发机制及体制上保证海岛旅游开发的可持续发展（图5－11），这为国际海岛旅游可持续发展规划提供了一种可供借鉴的实施框架。

图5－11　海岛可持续旅游发展规划框架（Gortázar ＆Marín，1999）

（三）政策工具

作为一个牵涉到旅游地社会、经济与环境发展等多方面内容的系统工程，海岛旅游开发需要一种综合的管理与政策实施工具，从海岛整体发展的角度来协调海岛资源、开发利用及海岛经济发展与环境保护之间的相互作用关系。这些海岛发展中存在的内在关系不仅要从自然与环境的角度，也要从经济、制度与法律的角度来理解和表述（Trumbic，2005）。海岛旅游开发系统的复杂性包括其地理多样性、文化敏感性、政治结构复杂性、经济发展水平不平衡性、环境脆弱性、偏远程度、对大陆的依赖程度以及有限的旅游管理经验等，很难发现一个通用的海岛旅游可持续发展政策工具。

日益强化的全球化背景突出了海岛旅游可持续发展的政策需要，包括对适应国际、区域及地方等不同层次需要的政策工具需求。与其他宏观及微观经济活动调控政策工具类似，现有的旅游开发与管理政策工具也涉及法律法规、财政金融及税收等多方面内容，主要政策工具包括规制工具、自愿工具、财政支出及财务激励等（表5－9）。

表5－9　海岛旅游开发政策工具

（续表）

摘自：Hall，2001（有修改）。

可持续性是海岛旅游发展的主要目标，为确保海岛旅游开发的可持续性，世界上出现了多种各具特色的海岛旅游开发管理战略，如发展具有海岛地方特色的旅游形式，包括分区旅游（Segregated tourism）、飞地旅游、整合旅游、替代旅游、社区旅游，文化旅游、自然旅游、冒险旅游及低影响旅游等，鼓励社区参与及产品多样化，进行承载力评估、环境审计、生态标识以及制定综合规划、振兴规划及战略规划等，通过实施战略管理来重点开发更具可持续性的小规模旅游开发等。

Kokkranikal等（2003）通过对世界各地海岛旅游可持续发展对策的总结，归纳出几种有效的解决途径：①海岛旅游开发要选择恰当的空间位置，对海岛不同区域的资源状况和环境承载力进行综合评估，实现科学的空间开发布局；②针对海岛土地短缺问题，进行集中开发（如马耳他、斐济、巴哈马、克里特岛等），鼓励对未开发地区的开发（如克里特岛、塞浦路斯），以提高土地利用效率；③针对淡水资源短缺问题，采取建设水坝及蓄水池（如新加坡、米科诺斯岛），种植耐盐植物（如马耳他）及海水淡化（如马耳他、塞浦路斯、新加坡）等不同的措施来满足游客的用水需求；④实现海岛空间的可持续利用，通过创建或扩大海岛自然保护区（如巴哈马），严格控制海岛树木砍伐、海底疏浚及围海造地（如马尔代夫），新建、更新污水与废物处理设施（如米科诺斯岛），以及鼓励小型生态友好型旅游设施建设（如巴哈马、爱琴群岛、巴里阿利群岛）；⑤推动环境影响小的替代性旅游开发活动，包括农业/渔业、生态/地质、民俗/文化、历史/考古、体育、宗教、健康及教育等绿色旅游活动的开展，从根本上改变海岛旅游大众化发展方式，以生态旅游为主体构建海岛旅游可持续发展战略。