中国海岛旅游可持续发展对策

四、中国海岛旅游可持续发展对策

（一）发展目标

2003年，《全国海洋经济发展规划纲要》指出：“海岛及邻近海域的主要发展方向是加大海岛和跨海基础设施建设力度，加强中心岛屿涵养水源和风能、潮汐能电站建设；调整海岛渔业结构和布局，重点发展深水养殖；发展海岛休闲、观光和生态特色旅游；推广海水淡化利用；建立各类海岛及邻近海域自然保护区。”可见，海岛休闲旅游开发是我国沿海地区海岛开发的重要内容之一，特别是在近海海洋渔业资源衰退、海洋环境压力快速提升的背景下，随着国家《海岛保护法》的正式生效，海岛休闲旅游业开发正在越来越多地主导海岛地方经济发展，推动海岛产业结构调整和海岛生态环境保护的战略选择，得到中央及各级地方政府的普遍重视。

对于绝大多数海岛而言，海岛休闲旅游开发的主要目的是在维持海岛基本生态系统稳定与环境健康的前提下，实现海岛经济的持续发展和居民生活水平的稳步提升。以渔业为主导的传统海岛经济结构面临越来越多的挑战，海岛休闲旅游开发正在逐渐成为替代海洋渔业或作为海洋渔业的有机补充的新型主导产业，其发展目标定位主要包括以下两个层次：

一是对于多数适宜旅游开发的中小型海岛而言，努力使海岛休闲旅游业开发取代海洋捕捞及海水养殖业成为海岛经济的主导和支柱产业，并通过多样化的海岛休闲旅游开发带动海岛生态环境保护、海岛基础设施建设以及海岛新能源与海水的综合开发利用，转变海岛开发与保护方式，优化海岛产业结构，推动海岛经济的可持续发展。

二是对于多数适宜旅游开发的大中型海岛而言，海岛休闲旅游开发应成为海岛产业结构提升和第三产业发展的主要内容，并作为其他海岛主导或支柱产业的有效补充，共同推动海岛产业结构的优化、新经济增长点的培育以及海岛生态环境的维持，促进海岛旅游规模化开发和海洋基础设施建设，实现海岛社会、经济与生态的协调发展。

（二）对策建议

1．科学制订旅游开发规划，落实海岛开发与保护政策

明确海岛休闲旅游开发对于海岛可持续发展的重要作用，确立海岛旅游地方经济主导产业的战略地位，将海岛旅游开发纳入海岛社会经济总体规划。采取政府主导型战略，由国家发改委与海洋局等主管部门牵头，立足于国内海岛休闲旅游开发现实，结合全国海洋功能区划和沿海各省市旅游开发规划，编制全国海岛休闲旅游开发与保护规划及各省市海岛旅游开发实施方案。按照相互协调、突出特色、错位发展的原则，充分发挥各地海岛的旅游资源优势，多部门密切合作，广泛征求各方意见，合理界定主要海岛休闲旅游开发的功能定位，确定各具特色，相互促进的海岛旅游开发模式，优化配置海岛旅游开发基础设施建设。

权衡并协调具有不同休闲旅游开发适宜性的海岛开发布局，引导地方政府将海岛旅游开发与保护纳入地方社会经济发展总体规划，并出台相应的海岛开发与保护法规条例来落实国家海岛开发与保护政策，确保海岛旅游开发的可持续性。对海岛规模化休闲旅游开发的社会文化效应及环境影响进行预测和评估，将海岛环境保护纳入海岛旅游开发规划，并制订相应的应对方案来缓解海岛旅游开发的不良影响。在保证海岛旅游可持续发展原则下，确保对海岛自然文化遗产和敏感自然地理环境的维护。海岛开发与保护规划的最终目的是尊重传统的海岛生活方式，有效地优化提升海岛经济结构，提高当地居民的生活水平。对于处于不同地区、具备不同地理区位条件的海岛休闲旅游开发应针对不同的海岛资源条件属性进行差别分析，该保护的一定要保护，该开发的也不要犹豫不决，要在提升海岛居民生活水平的基础上实现海岛旅游开发与保护的协调发展。

2．加大国家与地方政府投入，完善海岛基础设施建设

海岛交通及其他基础设施落后是制约国内海岛开发的最大障碍，为此中央及地方政府应加大财政转移支付力度，加大对海岛交通及其他基础设施建设的投入，包括建立国家海岛保护基金，设立国家及地方海岛开发专项基金，针对海岛的陆岛交通瓶颈，通过海岛大桥、专用旅游码头或游艇码头、海岛机场建设等陆岛连接工程，加快改善重点海岛的交通状况。对于适宜旅游开发的中小型海岛，应由地方政府出面，在争取中央财政补贴基础上，加大地方政府的扶持力度，推动适合不同海岛休闲旅游开发需要的陆岛交通设施建设。同时出台鼓励政策，积极拓宽资金渠道，吸引各类社会资金投入包括能源、供水供热、垃圾与污水处理、医疗卫生以及人才培养等海岛公共设施建设，完善海岛公共服务能力，提高海岛公共服务水平，以吸引更多的投资者进行海岛开发建设。

海岛基础设施建设应在海岛总体开发规划下进行，本着环保优先的预防性管理原则，从海岛基础设施规划建设阶段开始，按照不同的海岛环境容纳能力和海岛开发导向，对海岛交通、能源、环保等基础设施的建设活动进行严格监控，确保海岛基础设施建设与海岛休闲旅游开发服务能力之间的平衡，防止一切不可逆转的破坏性建设行为。在满足海岛休闲旅游及其他产业开发活动需要的前提下，鼓励绿色环保、节能与减排技术在海岛基础设施建设中的应用，最大限度地减少海岛基础设施建设对海岛脆弱的生态环境的影响，并合理优化海岛基础设施布局，消减一切不必要的海岛基础设施建设项目。严格控制海岛基础设施建设对海岛景观、海岸线及海岸水动力条件的破坏，最大限度地避免一切有碍海岛休闲旅游可持续发展的海岛人工景观和过量的旅游接待设施建设，实现海岛基础设施建设的环境影响最小化。

3．建立合理的海岛资源开发模式，推动海岛资源可持续利用

突破传统思维，采取多种有效的方式来提高海岛资源利用效率，突破海岛资源与环境瓶颈是确保海岛可持续发展的关键。在海岛能源开发上，要充分利用海岛本地的风能、太阳能及生物质能等新型可再生绿色能源的开发，确定适合不同海岛开发需要的能源开发模式，减少海岛对外来能源的依赖，特别是要尽量减少海岛能源基础设施建设所带来的不良环境影响。制定合理有效的适宜海岛发展的建筑标准，大力推动环保住宅建设，推动节能利用，使海岛旅游开发中的能源消耗实现最小化，能源利用效率最大化；科学设计与规划海岛淡水供给体系，建立水资源再利用系统和海水淡化及直接利用系统，引导游客节水行为，并推动一切可能的措施来节约水资源，提高海岛有限水资源的利用效率。同时在旅游基础设施建设与旅游产品设计中，要充分考虑到水资源的循环利用，避免旅游开发对海岛蓄水层、水道及海岸带的水质污染，尽力缓解与当地传统活动的水利用竞争，避免过度的海岛休闲旅游开发影响到海岛水资源供给的平衡；在垃圾处理上，要提高海岛游客的消费意识，使游客认识到海岛与大陆在垃圾处理上的差异。采用环保的海岛产品采购、生产与服务体系，从源头阻止固体废物的产生，提高产品的再利用、循环利用与回收效率，最大限度地减少固体废物生产，减缓海岛垃圾总量的快速增长，阻止不合理的垃圾填埋与堆放对海岛景观及稀缺的土地空间产生的影响，避免对脆弱的海岛生态环境产生长期影响的永久污染源的产生。

制定鼓励政策，推动海岛绿色生产与低碳消费发展。针对不同的海岛休闲旅游游客群体，有针对性地制订海岛游客消费行为规范来引导游客的旅游消费行为，并通过游客宣教活动来提升海岛游客的环境保护意识。限制海岛垃圾的简单填埋处理，采用经济或行政手段来引导固体垃圾的分类处理，可以就地处理的就地处理，不能处理的全部外运到大陆处理，同时采取激励措施从源头减少固体垃圾总量，引导海岛游客将自身产生的固体垃圾随身携带出岛。在休闲旅游开发形成一定规模的海岛统一建设污水处理与深海排放系统，对海岛度假村/旅馆等旅游设施排放的污水进行强制性处理，对海岛居民产生的生活污水进行集中并由统一的管道经不同程度的处理后排放到深海海域，避免对海岛周边沿岸海域的直接影响；科学规划海岛垂钓及海产品养殖区域，结合海岛保护区建设实施分区管理。科学划定休闲渔业区域，严格限制休闲渔业的方式和对象，制订休闲渔业指导手册，禁止对允许垂钓物种以外及不符合规定的海洋生物个体进行捕捞，并严格禁止底拖网、刺网等破坏性渔具的使用。在沿海禁止破坏性的筑池养殖行为，鼓励生态型的海洋牧场建设和渔业资源恢复项目。此外，还需要对海岛游客的游憩行为进行规范，禁止各种破坏性的动植物采摘、捡拾、挖掘及捕猎行为，以保护海岛生物多样性。

4．全面推动海岛保护区建设，保护海岛自然与历史文化遗产

结合不同的海岛生态属性和保护需要，规划建设代表性海岛保护区网络，以国家及各级地方海岛特别保护区为主体，结合海岛自然保护区、海岛地质公园、海岛渔业保护区、海岛森林公园等多种海岛保护区建设，形成一个集海岛生态系统保护、海岛休闲旅游开发及海岛经济发展于一体的海岛开发与保护机制。通过各类海岛保护区建设，将海岛自然生态与历史文化遗产保护有效地进行整合，从根本上实现对海岛休闲旅游开发主要吸引力的海岛自然与人文景观的保护。健康的海岛生态环境是确保海岛休闲旅游开发的基础，海岛保护区建设是一种双赢的选择，也是整合海岛旅游开发与海岛可持续发展的理想落脚点，海岛有限资源的维护可以保证海岛经济活动及旅游产品具有更多的选择，因而也更具竞争力并产生更多的效益。

针对不同海岛的自然与历史文化遗产特点，建立具有不同保护目标和旅游开发定位的海岛特别保护区，包括针对特定的海洋生物资源、岛屿地理景观和历史文化遗产的保护建立各有侧重的保护区，并将海岛特别保护区建设纳入海岛旅游开发规划。充分借鉴国内外海岛型海洋保护区的建设与开发管理经验，合理设计海岛特别保护区的定位与功能区划，尽力减少不同海岛利用者之间的冲突，实现海岛休闲旅游开发与海岛环境保护的协调发展，为海岛旅游可持续发展提供自然与历史文化遗产保障。

5．创新海岛决策参与机制，减少海岛开发与管理冲突

作为一种公共池塘资源，海岛休闲旅游资源开发需要一种整合的，具有很高协调性与灵活性的社区管理体制，以建立公正的资源管理体制来推动海岛旅游地的休闲旅游资源持续发展。海岛社区既是海岛休闲旅游开发的载体，也是海岛保护效益主体，特别是对于那些中小型海岛，为了避免海岛休闲旅游发展的不均衡现象，需要强化培养海岛社区的可持续发展意识，建立一种由地方政府决策，社区广泛参与的海岛休闲旅游开发机制。通过海岛社区的参与机制来确保海岛地方社区的利益，同时又可与地方政府管理结合来规避对短期经济效益的追求，以实现长期的可持续性。在海岛休闲旅游开发的规划设计、实施、管理与监测的各个阶段都需要建立一个基本的相关利益方参与决策的制度框架，将当地居民、相关产业、旅游开发商、旅行社以及海岛游客等相关各方都纳入海岛休闲旅游开发决策过程，从机制上确保海岛休闲旅游开发的参与权和决策权。

对于有居民海岛，任何海岛旅游开发项目的设计和规划都要广泛听取海岛居民及基层管理机构的意见，充分尊重海岛社区的传统和利益，确保当地居民的收益以获取广泛的支持。建立由开发管理机构、研究机构、产业部门、当地居民与游客等多方参与的海岛旅游开发咨询机构，参与所有海岛休闲旅游开发项目评估、海岛环境监测与管理冲突解决过程。在涉及海岛居民切身利益的海岛开发建设项目中要充分考虑当地居民及其他相关各方的利益，采取各种扶持措施，鼓励当地社区参与一切可行的旅游开发项目。结合当地社区传统产业与文化特征，开展休闲垂钓、民俗度假及海鲜餐饮等与当地社区密切结合的旅游开发项目，减少旅游开发效益的外流，以提高当地居民进行海岛旅游开发与保护的积极性，减少海岛休闲旅游开发的冲突。

6．推动海岛休闲旅游产品多样化，创新海岛休闲旅游模式

针对海岛休闲旅游开发特点，采取多样化的海岛休闲旅游产品开发策略，推出有别于大陆滨海旅游的差别化旅游产品。在传统的大众海岛旅游产品开发基础上，针对多样化、不同的海岛旅游资源特色，以海岛休闲度假为主要导向，面向不同的潜在海岛游客，实施差别化的海岛休闲旅游开发定位。结合不同的海岛休闲旅游开发模式，建立海岛休闲旅游产品开发和网络营销体系，重点开发以海岛休闲度假和海岛替代旅游产品为主体的海岛旅游产品体系，通过会议/奖励旅游、节庆旅游、文化旅游、运动旅游、健康旅游、生态旅游、农业旅游、乡村旅游、探险旅游以及第二房产等多种新型海岛旅游产品来延伸旅游季节，推动海岛高端旅游市场和专业化旅游市场开发。

结合大陆滨海旅游开发与游艇经济发展，推动海上旅游基础设施建设，将滨海旅游、海上旅游与海岛旅游有机地结合起来。针对大众型的海岛观光客，开通海陆一体化的观光旅游线路，结合海岛周边国内外知名旅游线路及旅游产品，开发与其相互补充的海岛旅游产品和旅游线路，实现海滨、海上及海岛旅游产品的一体化开发，充分利用周边成熟景区的客源优势，推动海岛休闲旅游发展。同时，积极探索适合不同海岛定位的海岛旅游产品，创新海岛旅游开发机制，改变目前以低端大众观光旅游为主体的传统海岛旅游开发模式。通过海岛保护区建设、海岛基础设施改善以及海岛旅游服务水平的提升，合理控制海岛游客数量，实施高端海岛度假旅游设施和游艇码头建设，推动海岛高端旅游度假产品开发。同时，针对本地休闲度假市场，重点开发海岛周末休闲度假产品，以海洋牧场和海洋特别保护区建设为平台，大力鼓励生态型海岛休闲渔业开发，开创海岛休闲旅游与渔业有机结合的新型发展模式。

7．完善环境监测与评估体系，实现海岛旅游可持续发展

加大海岛环境保护投入，建立与大陆沿海一体化的海岛环境监测体系，对重点旅游开发海岛的陆域及周边海域物理、化学、生物及人文环境进行全面监测与评估，形成一个包括海岛旅游环境监测、海岛旅游影响意识培养、海岛旅游承载力评估管理以及海岛旅游承载力预警机制在内的系统网络。依据海岛特有的资源及环境属性，选择不同的海岛环境监测方法，依靠环保、海洋、国土等部门的执法监察力量，对海岛社会经济状况、产业发展、环境指标以及公众与游客对海岛旅游的反应进行系统监测，以获得全面的海岛社会、经济及自然环境变化信息，从而对海岛休闲旅游开发所带来的多方面，多层次的影响进行科学评估，并对海岛旅游开发决策做出快速反馈，及时修正和完善海岛旅游开发决策的偏差。

建立海岛环境信息数据库，选择适当的海岛旅游可持续性评估模型，从社会、经济与环境三方面入手对重点旅游开发海岛的资源、环境、社会文化和产业发展承载水平进行科学评估，对海岛休闲旅游开发中的水、电供给、建设空间保障、垃圾与污水处理、居民耐受能力等多方面内容进行量化评价，从而确定一个合理的海岛旅游发展承载指标体系，确保海岛休闲旅游开发与海岛资源、生态环境、基础设施与服务能力之间的平衡，推动海岛旅游可持续发展。