财税金融体制改革的深入

第二节　财税金融体制改革的深入

财税、金融体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分。十六大以来，党和政府按照稳增长、调结构、惠民生的要求，继续深化财税金融体制改革，努力构建有利于促进经济发展方式转变的财税体制和组织多元、服务高效、监管审慎、风险可控的金融体制。

一、深化财税体制改革

改革开放以来，我国财税体制改革不断向前推进。两步“利改税”和财政包干破除了计划经济体制下的统收统支财政体制，增强了地方和企业的活力，但是中央财政收入却陷入困境。1994年实行的分税制改革，规范了中央与地方之间的分配关系，大幅增加了中央财政收入，增强了中央宏观调控能力。在分税制改革的基础上，1998年我国开始建设公共财政体系。党的十六大以来，围绕推进基本公共服务均等化，财税改革不断向纵深发展，公共财政体制不断健全。

首先，不断完善财政体制。由于分税制改革目标尚未推进到位，中央和地方的财权和事权还不完全匹配，产生了一系列新的矛盾，如收入重在中央、支出重在地方的收支格局和“财权上移、事权下移”、“中央请客、地方买单”等现象相继出现。为缓解县乡财政困难的局面，十六大以来，国家在保持分税制基本稳定的前提下，着力推动省以下财政管理体制创新，改进转移支付制度。

实行“省直管县”财政管理方式。这种管理方式就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系。在一些地区，如浙江省，这一财政管理方式早已实行多年。2005年党中央、国务院明确提出，有条件的地方可以推行“省直管县”财政管理方式。2009年又进一步提出，2012年底前要力争在全国（除民族自治地区外）全面推进省直接管理县财政改革。到2011年底，全国已有27个省份1080个县推行了省直管县财政管理方式改革。^[2]尽管由于推行时间较短，尚无法全面评价这项改革的成效，但从浙江等地区多年的实践看，在“省直管县”财政体制下，这些地区市县财政得到省级财政的支持力度明显上升，财政资金运转效率显著提高。

大力推进“乡财县管”。2003年农村税费改革全面推开后，乡镇财政收入规模大幅下降，财政支出范围明显缩小，不少乡镇存在财政供养人员较多、债务负担过重、管理水平低下等问题。为解决这些问题，在前期试点的基础上，从2006年起，“乡财县管”开始在全国范围内推行。“乡财县管”是指在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金所有权和使用权不变、乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。到2011年底，全国实行“乡财县管”的乡镇共有2.93万个，约占全国乡镇总数的86%。^[3]“乡财县管”虽然在预算、征收、监督等方面出现了一些不容忽视的现实问题，但其对建立县乡公共财政体制框架,规范乡镇收支行为,防范和化解乡镇债务风险,维护农村基层政权和社会稳定方面起到了积极的促进作用。

探索建立县级基本财力保障机制。为适应社会主义市场经济发展的需要，进一步推进完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力，2010年，国家决定推行县级基本财力保障机制改革，主要内容是以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实党中央、国务院各项民生政策的基本财力需要。县级基本财力保障机制建立以来，中央财政不断加大支持力度，2011年和2012年财政预算共安排奖补资金超过1250亿元。^[4]总体看，该机制取得了明显成效，极大地调动了地方各级政府加强县乡财政建设、保障和改善民生的积极性，县乡财政实力明显增强，县乡保障水平稳步提高，县级基本财力缺口逐步消化。

在改革省以下财政管理方式的同时，国家不断对转移支付制度进行完善。转移支付制度是财政管理体制的重要内容，主要是弥补各级政府履行事权的财力缺口及设立执行政策的财力激励。2002年，国家将过渡期转移支付制度改为财力性（2009年又改为一般性）转移支付制度。自2005年起，国家对县乡创新实行“三奖一补”的财政奖补转移支付制度。十年来，一般性转移支付规模不断扩大，专项转移支付归并和清理力度进一步加大。国家还调整民族地区转移支付政策，开展重点生态功能区转移支付试点，逐步扩大资源枯竭城市转移支付规模。另外，中央对地方转移支付相应形成地方财政收入，由地方安排用于保障和改善民生等方面财政支出，有力地促进了基本公共服务均等化和区域协调发展。

其次，继续深化预算管理制度改革。预算管理制度改革的主要内容是预算外资金改革。预算外资金，作为不纳入预算管理、用于满足政府履行职能需要的财政性资金，在新中国成立初期就已存在。改革开放后，随着经济体制改革的深化，预算外资金迅速膨胀。这一方面壮大了地方财力，缓解了预算内资金压力，促进了国民经济和社会事业的发展；另一方面，也出现了“建设财政”、财政监管薄弱、腐败滋生等问题。针对这种体制存在的弊病，我国在20世纪末开始进行以收支两条线、部门预算、国库集中收付制度和政府采购制度等为主要内容的预算管理制度改革。十六大以来，预算管理制度改革不断深化。

从20世纪90年代开始，国家实施以“收支两条线”管理为中心的预算外资金管理改革，将属于一般预算收入性质的行政事业性收费、罚没收入等纳入公共财政预算管理，与税收收入一起统筹安排使用；将具有以收定支、专款专用性质的政府性基金、土地出让收入、彩票公益金等纳入政府性基金预算管理，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展。2010年6月，财政部发出通知，要求自2011年1月1日起将按预算外资金管理的收入纳入预算管理。据统计，2011年中央约60亿元、地方约2500亿元原按预算外资金管理的收入，^[5]已全部纳入预算管理，预算外资金概念已成为历史。

在“收支两条线”改革基础上，2001年，国家推出国库集中支付制度改革，即将在行政性分权改革中形成的以多重账户为基础的分散预算收付制度，改造为以国库单一账户为基础，所有资金交拨都由国库集中收付的现代国库管理制度。经过十年的努力，截至2012年6月底，中央170个部门及所属1.4万多个基层预算单位，地方36个省本级、330多个地市、2800多个县区，超过44万个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革。^[6]特别是，农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金、新型农村合作医疗补助资金、民生科技重大专项资金等体现国家重大政策以及保障和改善民生的中央专项资金等，都实行了国库集中支付，极大强化了预算执行的事中监督，切实保证了资金所承载政策目标的实现。

部门预算制度改革在1999年开始进行。按照编制部门预算的要求，财政部要求各部编制政府采购预算和制定集中采购目录，实行集中采购。2002年我国颁布《政府采购法》，全面规范政府采购行为。十年来，政府采购规模从2002年的1009亿元增长到2011年的1万亿，监管运行机制更加透明、政策功能作用成效显现，“十一五”期间共节约财政资金4000多亿元。^[7]财政预算公开工作也取得了积极的效果，2011年有98个中央部门和北京、上海、广东、陕西等省市首次公开了“三公经费”^[8]，进一步保障了公民的知情权、参与权和监督权，加强了法治政府建设。

此外，国有资本经营预算制度也于2007年9月开始正式建立，顺序是先中央后地方。截至2012年3月，共有963户一级企业纳入到中央国有资本预算编制范围，^[9]涵盖了大部分经营状况良好的国企。地方建立国有资本预算的进展也较为顺利，全国已有31个省（区、市）出台了实施国有资本经营预算的意见或办法，多数省区市已经开始编制国有资本经营预算，部分省区市已延伸到地市级。

最后，稳步推进税收制度改革。十六大以来，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则和实行有利于发展方式转变、科技进步和能源资源节约的税收制度的要求，我国积极稳妥地推进税收制度改革，除取消农业税之外，增值税、消费税、所得税、资源税等领域的改革也取得了新的进展。

实施增值税转型改革。我国建立增值税制度之初，由于考虑到保持财政收入稳定的重要性，选择了改革成本相对较小的生产型增值税。其特点是不允许抵扣外购固定资产价款。随着经济的发展，生产型增值税重复征税的问题逐步突出，改革已成为必然。2003年，党中央、国务院首次明确提出，将生产型增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围。2004年试点在东北三省的装备制造业、石油化工业等八大行业开始，随后试点范围不断扩大。2008年11月，国务院决定从2009年1月1日起，在全国所有地区的所有行业实施增值税转型改革。生产型增值税转为消费型增值税，消除了重复征税因素，为减轻企业税负超过1200亿元，有利于促进企业扩大投资和技术改造。营业税改征增值税也从2012年1月1日起开始在上海市交通运输业和部分现代服务业试点，并分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳10省（市）。

对企业和个人所得税进行改革。2007年3月16日，十届全国人大五次会议通过《中华人民共和国企业所得税法》，将内外资企业的所得税率统一为25%。统一内外资企业所得税，充分体现了中外企业公平竞争的原则。在个人所得税改革方面。按照高收入者多缴税、中等收入者少缴税、低收入者不纳税的原则，从2005年开始，国家先后四次修改个人所得税法。主要内容有：第一，不断提高个人所得税减除费用标准。工资薪金所得费用扣除额经历了800元、1600元、2000元的不同阶段后，现已提升至3500元。第二，逐步减征、免征储蓄存款利息所得个人所得税。第三，将工资薪金所得税率级次级距由9级超额累进税率修改为7级，并将第一级税率由5%降至3%。

为更好发挥税收对节能减排的调节作用，国家推出了成品油税费改革和资源税改革。2008年12月，国务院决定从次年1月1日起实施成品油税费改革，主要内容是在不提高现行成品油价格的前提下，将成品油消费税单位税额相应提高；同时取消原来在成品油价外征收的公路养路费等6项收费，并逐步有序取消政府还贷二级公路收费。2011年底，全国已有18个省份全面取消了政府还贷二级公路收费，撤销收费站1892个，占全国同类收费站总量的90%以上。^[10]2011年9月，资源税改革在新疆等地试点的基础上迈出重大步伐，全国原油、天然气资源税征收方式全部由从量计征改为从价计征。实施从价计征，使得资源税负与资源价格变动联系起来，对促进资源节约、保护环境和调整经济结构意义重大。

十六大以来，财政体制、预算制度和税收体制改革不断向纵深发展，取得了新的进展。国家财政收入保持稳定增长，财政支出结构进一步优化，公共财政体系不断完善，有力地推动了经济发展和民生改善。

二、深化金融体制改革

按照加入世界贸易组织协议规定，到2006年底中国金融业将向外资金融机构全面开放。在开放倒逼改革的大背景下，从2002年起，从大型商业银行股份制改革启动到全面完成，从农村信用社改革深入推进到政策性银行等其他银行业金融机构改革有序推进，从人民币汇率形成机制改革实施到开展跨境贸易人民币结算，从上市公司股权分置改革到创业板登陆，中国金融体制改革不断深化。

第一，推动大型国有商业银行股份制改革。建设现代银行体系是我国金融体制改革的核心内容。以中国银行、中国工商银行、中国农业银行和中国建设银行为代表的国有商业银行是我国银行体系的核心。长期以来，受体制机制困扰，国有商业银行历史包袱沉重，管理水平不高，盈利能力、抗风险能力和国际竞争能力不强。2002年，四家国有商业银行不良贷款率达25.12%，远高于5%的国际风险水平；平均资本充足率仅为4.25%，达不到8%的国际监管要求。^[11]

2002年2月召开的全国金融工作会议提出，要按照建立现代企业制度的要求，把国有独资商业银行改造成现代金融企业，具备条件的国有独资商业银行可改组为国家控股的股份制商业银行，条件成熟的可以上市。2003年9月，党中央、国务院决定按照“建立规范的公司治理结构，转换经营机制，成为产权清晰、资本充足、内控严密、运营安全、服务与效益良好、具有国际竞争力的现代商业银行”的目标，对国有商业银行实施股份制改革，并选择中国银行、中国建设银行进行试点。为加强对这项重大改革的组织领导和协调，国务院成立“国有独资商业银行股份制改革试点领导小组”。

为稳步推进国有商业银行股份制改革，国务院确定了“财务重组—股份制改造—引进战略投资者—公开发行上市”的改革思路，并结合各家银行的实际情况，按“一行一策”的原则制订具体实施方案。2003年12月，国务院批准设立中央汇金投资有限责任公司，由其运用国家外汇储备向试点银行注资，作为国有资本出资人代表，行使国有重点金融机构控股股东职责。2004年8月和9月，中国银行、中国建设银行先后整体改制为股份有限公司。此外，中国建设银行于2005年10月在香港成功上市，2007年9月境内A股市场上市；中国银行分别于2006年6月和7月在香港H股市场和境内A股市场成功上市。

为适应金融对外开放和经济发展的需要，在总结中国银行和中国建设银行股份制改革试点经验的基础上，2005年国务院决定对中国工商银行实施股份制改革。2005年10月，工商银行整体改制为股份有限公司，并于2006年10月以A＋H股的方式在内地和香港同时成功上市。2008年，在国际金融危机背景下，中国农业银行股份制改革启动。2009年1月，中国农业银行股份有限公司成立；2010年7月，中国农业银行A+H股在上海、香港挂牌上市，实现了全球最大规模的首次公开发行（IPO）。至此，大型国有独资商业银行股份制改革基本完成。

第二，深化农村信用社改革与探索建立新型农村金融机构。农村信用社自20世纪50年代建立以来，对促进农村经济发展发挥了重要作用。从1980年开始，农村信用社围绕如何办成真正的合作金融组织进行了数次改革，取得了一定的成效。但无论是在自身建设，还是在适应为“三农”服务要求等方面，信用社都还存在着不少问题，主要是：产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大。

2000年，经国务院同意，江苏省开始实行农村信用社改革试点，拉开了农村信用社深化改革的序幕。2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，提出要以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，实现自主经营、自我约束、自我发展、自担风险。从2003年下半年开始，浙江等8个省（市）实施农村信用社改革试点，此后改革逐步推及全国。

这次改革是在管理体制、产权模式和组织形式等方面的一次全面改革，主要内容包括三个方面：一是改革农村信用社的产权制度，明确产权关系，完善法人治理结构，转换经营机制；二是改革农村信用社的管理体制，将农村信用社的管理交由省级政府负责，明确由银监会依法行使对农村信用社的金融监管职能；三是消化农村信用社的历史包袱，国家在资金、财税、利率等多方面给予农村信用社政策扶持。

农村信用社改革过程中，尽管曾面临很大的困难和金融风险，但改革还是取得了积极的效果，农村信用社的历史包袱和风险隐患得到有效化解，服务“三农”的主力军作用显著增强。2011年9月末，农村信用社（含已转制的农村商业银行和农村合作银行）不良贷款率下降为5.7%，资本充足率提高到9.6%；涉农贷款余额4.5万亿元，占全部金融机构涉农贷款的比重达到32.2%。^[12]

由于城乡发展不平衡，农村地区存在银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的问题。为改善农村金融服务、更好地支持社会主义新农村建设，2006年底国家决定，按照“低门槛、严监管；先试点、后推开”的原则，引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，鼓励银行业金融机构到农村地区设立分支机构。随后，建立新型农村金融机构的工作在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等6省(区)的农村地区开始试点。2007年试点扩大到31个省市区。2009年，国务院决定用三年时间在全国再设立约1300家新型农村金融机构，主要分布在农业占比高于全国平均水平的县域、中西部地区、金融机构网点覆盖率低的县域、贫困县和中小企业活跃县域。截至2011年底，全国已组建新型农村金融机构786家，其中473家设在中西部省份。^[13]

另外，我国还有许多偏远农村地区属于金融机构空白乡镇，老百姓享受不到基础金融服务。为解决好这一关系民生的重要问题，2009年10月，全国金融机构空白乡镇基础金融服务全覆盖工作正式启动，明确了“力争到2012年末总体解决金融机构空白乡镇的金融服务问题”的目标。到2011年底，全国金融机构空白乡镇从工作启动时的2945个减少到1696个，实现乡镇机构和服务双覆盖的省份（含计划单列市）从工作启动时的9个增加到24个。^[14]

深入推进金融机构特别是大型商业银行改革，显著提升了我国金融业的综合实力和抗风险能力。2011年11月末，我国金融业总资产达119万亿元，2011年9月末，商业银行资本充足率为12.3%，不良贷款率为0.9%。^[15]

第三，创新金融市场。党中央、国务院按照建设功能相互补充、交易场所多层次、交易产品多样化的金融市场体系的目标，积极稳妥地发展各类金融市场，推动了股权分置改革，推出了创业板市场和股指期货、融资融券业务。

股权分置是中国资本市场早期形成的一种情况，即上市公司中一部分股份上市流通，另一部分股份暂时不上市流通。股权分置带来股东权利和义务的不对等，当市场发展到越来越大的时候，这种不对等越加严重困扰着股市的健康发展。国家起初准备通过国有股减持来解决股权分置问题，但由于市场效果不理想，而不得不宣布暂停这种尝试。

作为推进资本市场改革开放和稳定发展的一项制度性变革，股权分置问题正式被提上日程是在2004年。当年1月，国务院发出《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，强调大力发展资本市场是一项重要的战略任务。《意见》明确提出要“积极稳妥解决股权分置问题”。2005年4月，经国务院批准，证监会宣布启动股权分置改革试点工作。11月，国务院作出“以点带面、推进改革”的部署，股权分置改革全面铺开。到2006年底，股权分置改革基本完成。这项重大改革实现了非流通股在股票市场的逐步流通，理顺了两类股东的利益机制，进而解决了这一长期困扰资本市场发展的历史难题，股票市场功能不断健全。

创业板市场，是为了适应自主创新企业及其他成长型创业企业发展需要而设立的市场，具有上市门槛低，信息披露监管严格等特点，它的成长性和市场风险均要高于主板市场。

设立创业板市场在我国已酝酿多年。2000年，深圳证券交易所就开始筹建创业版。但由于当时股市尚未成熟等原因，创业板计划一度搁置。直到2006年，证监会公开表示，要适时推出创业板，深圳证券交易所也开始紧张筹备工作。2009年3月，在广泛征求意见后，证监会正式发布《首次公开发行股票并在创业板上市管理暂行办法》，对拟到创业板上市企业的发行条件、发行程序、信息披露、监督管理和法律责任等方面进行了详细规定。其后，证监会陆续出台了一系列配套规则。10月，等待多年的创业板在深圳证券交易所终于正式上市。作为多层次资本市场体系的重要组成部分，正在不断完善中的创业板市场，为创新型、成长型企业开辟了新的融资链条，2010和2011两年在创业板市场公开发行的股票有245只，筹资达1754亿元。^[16]

另外，2010年，股指期货和融资融券业务的推出，使中国金融资本市场有了做空机制与信用交易机制。创业板、股指期货、融资融券和企业债券发展，提升了金融市场服务国民经济全局的能力。

与此同时，国家还稳步推动人民币汇率形成机制改革和利率市场化改革，实行跨境贸易人民币结算。十六大以来，我国先后在2005年和2010年进行了两次人民币汇率形成机制改革。此前的汇率制度是1994年改革形成的。1994年汇改的主要内容是：在全国范围内建立统一的银行间外汇市场，实现人民币官方汇率与外汇调剂价格的并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制。亚洲金融危机爆发后，中国政府承诺人民币不贬值，收窄了汇率浮动区间，为亚洲经济的复苏与发展做出了重要贡献，但客观上却造成1998年以来人民币对美元汇率近乎固定的状况，不能真实反映外汇市场供求变化。

随着亚洲金融危机影响逐步减弱以及中国经济金融体制改革不断深化，2005年7月，中国按照主动性、可控性和渐进性的原则，实施人民币汇率形成机制改革。改革的总体目标是：建立健全以市场供求为基础的、参考一篮子货币进行调节的、有管理的浮动汇率体制，保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定。这次改革的特点主要是：首先，放弃了单一盯住美元的僵化模式，转为参考一篮子货币来调节汇率。其次，改革重在人民币汇率形成机制,而非人民币汇率水平在数量上的增减。2005年汇改后，市场决定汇率形成的技术平台基本形成，人民币汇率弹性不断增加。

2008年之后，国际金融危机恶化，许多国家货币对美元大幅贬值，为稳定市场预期，人民币汇率再度收窄了浮动区间，不参与竞争性贬值。2008年8月至2011年8月，人民币名义和实际有效汇率分别升值1.2%和5.0%，稳妥地实现了渐进升值及汇率均衡，为抵御危机冲击、促进全球金融稳定和经济再平衡发挥了积极作用。随着全球经济企稳复苏，中国经济回升向好的基础进一步巩固，2010年6月，中国政府宣布进一步推进人民币汇率形成机制改革，坚持主动、渐进、可控的原则，继续按照已公布的外汇市场汇率浮动区间，对人民币汇率浮动进行动态管理和调节。2012年4月，外汇市场人民币兑美元汇率浮动幅度由5‰扩大至1%，人民币汇率弹性进一步增强。

跨境贸易人民币结算，是人民币走向国际化的关键一步。2009年之前，中国跨境贸易不能使用人民币结算，这个规定使得进出口企业面临着很大的汇率风险。为抵御国际金融危机对出口的巨大冲击，降低贸易成本，灵活应对汇率变动，稳定对外贸易增长，2009年4月，国务院抓住时机，决定在上海市和广东省广州、深圳、珠海、东莞4城市开展跨境贸易人民币结算试点。这项改革受到了试点企业的普遍欢迎。为满足企业对跨境贸易人民币结算的实际需求，进一步发挥人民币结算对贸易和投资便利化的促进作用，2010年6月，试点范围进一步扩大，跨境结算的境外地域由港澳、东盟地区扩展到所有国家和地区，境内地域扩大到20个省。2011年8月，国家决定将跨境贸易人民币结算地区扩大至全国。此外，从2009年1月开始，到2012年6月底，我国与18个国家和地区签署了双边本币互换协议。^[17]双边本币互换协议的签署，体现了协议双方加强合作、共同应对国际金融危机的意愿，对于增强市场信心、促进地区金融稳定具有重要的意义。

利率市场化是发挥市场配置资源作用的一个重要方面。中国有序推进利率市场化改革，2004年实现了“贷款利率管下限，存款利率管上限”的阶段性目标，2005年进一步放开外币中长期存款利率，2012年6月放宽了人民币贷款利率下限和存款利率上限。

在财税金融改革不断深化的同时，资源性产品价格市场化改革也在逐步推进。我国资源性产品价格长期存在被压低的现象，客观上造成了资源的极大浪费。十六大以来，在加快推进经济发展方式转变的背景下，国家按照市场导向和统筹兼顾、积极稳妥的原则，沿着建立反映资源稀缺程度、市场供求状况和环境治理成本的资源性产品价格形成机制的方向，大力推进油、气、电、水等资源性产品价格改革。2008年底，燃油税费和成品油价格改革适时推出；2011年底，广东和广西开展天然气价格形成机制改革试点；国家还陆续出台了提高上网电价、试行居民阶梯电价等方案。这些改革对理顺资源性产品价格，推动节能减排、调整经济结构起着重要作用。