全面推进农村综合改革

第三节　全面推进农村综合改革

为巩固农村税费改革成果，彻底跳出历史上农民负担循环往复、不断加重的“黄宗羲定律”，党和政府及时推进农村综合改革，在乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革、一事一议财政奖补等村级公益事业建设、集体林权制度改革等方面取得了重大进展，农村上层建筑更加适应经济基础的变化。

一、以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制为重点的改革

农村税费改革虽然取得了重大成果，但影响农村持续健康发展的一些深层次障碍，如基层行政管理体制改革不到位、县乡财政比较困难、农村社会公益事业发展相对较慢、乡村债务规模较大等问题还没有完全解决，农民负担反弹的压力依然存在。

为此，2006年9月，国务院召开全国农村综合改革工作会议，强调在取消农业税以后要不失时机地推进农村综合改革，主要解决农村上层建筑与经济基础不适应的某些深层次问题，完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制。这次会议明确了推进农村综合改革的指导思想、基本目标和主要任务，要求有条件的地方在全省范围内开展试点，暂不具备条件的省份进一步扩大市、县试点范围，力争五年期间或更长一点时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革的任务。

会议具体部署了农村综合改革的重点领域：（一）推进乡镇机构改革，要以转变政府职能为重点，坚持政企分开，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制；（二）推进县乡财政管理体制改革，要以增强基层财政保障能力为重点；（三）要贯彻把义务教育工作的重点放在农村的方针，通过农村义务教育体制改革，保障办学经费，提高教育质量，促进教育公平，加快农村义务教育发展，实现让每一个农村孩子都有学上、都能上得起学的目标。

按照中央的部署和要求，各地迅速行动，结合当地经济社会发展情况，推进农村综合改革。一是坚持“因地制宜、精简效能、权责一致”的原则，在全国乡镇机构开展转变政府职能、精简机构人员、提高行政效率的改革。改革后的乡镇机构在促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、保护农村稳定和推进基层民主、促进农村和谐四个方面全面履职。目前，除个别省份正在收尾外，绝大多数省份已完成乡镇机构改革工作，初步建立起符合农村实际和乡镇工作特点、精干高效的乡镇行政管理体制。

二是按照政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的要求，建立农村义务教育经费保障机制，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，实现真正意义上的免费义务教育。2007年，义务教育在农村实现了全覆盖，全国1.48亿名农村义务教育阶段学生全部享受免学杂费政策。为促进农村义务教育持续健康发展，从2007年开始，国家积极推进农村“普九”债务清理化解工作。截至2011年底，全国累计偿还农村义务教育债务921亿元，完成化债工作目标的96%，惠及农村债权人280多万人。^[5]

三是按照建立社会主义公共财政的原则要求，稳步推进县乡财政管理体制改革。首先，大力推进“省直管县”和“乡财县管”改革，逐步建立健全与事权相匹配的财政管理体制。截至2011年底，全国共有27个省份对1080个县实行了财政直接管理，2.93万个乡镇实行了乡财县管。^[6]

其次，建立和完善以县乡政府“保工资、保运转、保民生”为目标的县级基本财力保障机制。从2010年起，中央财政逐年加大对县级基本财力保障的支持力度。2010年下达县级基本财力保障机制奖补资金475亿元，2011年增加到775亿元，2012年又增加到1075亿元。^[7]经过各级财政的共同努力，县级财力水平明显提高，提供基本公共服务的能力显著增强，保障机制已初步形成。

此外，村级公益事业建设一事一议财政奖补全面铺开。据统计，2008年至2011年各级财政共投入一事一议财政奖补资金1050亿元，带动村级公益事业建设总投入2800多亿元，共建成98.5万个项目，惠及亿万农民，初步构建了“农民筹资筹劳、政府财政奖补、社会捐资赞助”的村级公益事业建设新机制。^[8]

二、全面推进集体林权制度改革

集体林权制度改革是农村改革的重要组成部分。改革开放以来，集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，以致长期以来林业一直是国民经济链条上的弱势产业，林业产出率不高、林区发展落后、林农收入低。为调动农民造林护林的积极性，进入新世纪，国家开始考虑推进集体林权制度改革。

2003年6月，中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》，提出“深化林业体制改革，增强林业发展活力”，对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。在这一年，福建、江西、辽宁等省率先进行了大胆探索和实践，开展了以“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革，取得了农民得实惠、生态受保护的显著成效，获得了广大农民的拥护。2006年初，胡锦涛在福建考察时指出“林改意义确实很重大”。2007年4月，温家宝在江西考察时提出“在山区、林区，林权制度改革与农村耕地改革具有同等重要的意义”，要下决心加快推进林权制度改革。

2007年，党的十七大明确提出了“改革集体林权制度”的要求。2008年的中央1号文件和中央经济工作会议、中央农村工作会议也分别对集体林权制度改革做出了部署。2008年4月，中共中央、国务院在总结各地改革经验的基础上，发出《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，提出要不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。《意见》的主要内容是：（一）在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。（二）林地的承包期为70年，承包期满，可以按照国家有关规定继续承包。（三）完善林木采伐管理机制，规范林地、林木流转，建立支持集体林业发展的公共财政制度，推进林业投融资改革，加强林业社会化服务。由此，集体林权制度改革推向全国。

2008年以来，集体林权制度改革步伐加快，成效显著。截至2011年底，全国已完成确权林地面积26.77亿亩，占全国集体林地总面积的97.81%；发证面积累计达23.69亿亩，占确权林地总面积的86.65%。同时积极推进相关配套改革，27个省（区、市）林权抵押贷款529.9亿元，全国森林保险投保面积7.72亿亩、保费7.92亿元，确定了200个农民林业专业合作社示范县，合作经济组织达10万多个。^[9]

集体林权制度改革，将林地承包经营权和林木所有权落实到农户，实现了“山定权、人定心、树定根”，是农村推行家庭联产承包责任制后又一个重大改革，进一步完善了农村的基本经营制度。通过集体林权制度改革，既增加了森林资源，推进了生态建设和保护，又促进了林业经济和产业发展，增加了农民收入，实现了经济、社会和生态效益的协调发展，受到了亿万农民的拥护。继集体林权制度改革之后，为逐步理顺国有林场管理体制、分离林场办社会职能，从2011年开始，河北、浙江、安徽等7省开始推行国有林场改革试点。

农村税费改革后及时推进的农村综合改革，带动了农村上层建筑的变革和进步，为加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作出了重要贡献。