关于郯城县乡镇行政区划调整的思考

关于郯城县乡镇行政区划调整的思考

周广浩^[1]

摘要：乡镇是我国基层行政机构。乡镇行政区划设置是否科学合理，关系到中央能否有效管理、国民经济能否健康发展、生产力布局能否科学合理，直接影响到中央和地方权力在这一级行政区划的有效行使。本文运用经济地理学中的产业集群、“增长极”理论分析了郯城县撤乡并镇的经济影响及社会成效。

关键词：撤乡并镇　乡镇经济　产业集聚

一、撤乡并镇对乡镇经济发展影响的理论分析

根据产业集群、“增长极”理论，以镇为中心区域，周围农村的各种生产要素不断向镇域中心集聚，农村产业集聚是加快农村城镇化的一项重要措施，产业集聚的过程也是城镇化的过程，两者是同步的。在城镇化的过程中，农村的劳动力大量向镇域集聚，逐渐由农业人口转化为非农业人口，逐渐脱离与土地的天然依赖关系。根据我国城镇发展的特点和现状，政府通常会选择一批区位优越、产业发展水平比较高的中心镇或者重点镇作为集聚体，通过发挥这些集聚体的“增长极”作用来辐射周边小城镇和农村的发展。

法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁在19世纪50年代中期首次提出“增长极”理论：假设某些产业部门或企业作为一种力场的极或动态性部门，使得增长极冲动，向其腹地辐射并由此引起整个地区的发展。这个理论的重点是选择有潜力的城镇作为新的聚集增长点，集中财力、物力进行投资，目的是形成新的生产力聚集点。“增长极”理论的实用价值在于：一个长期经济落后的地区，特别是农村地区通过增长极的建立，使当地有限的财力加上新的投入很快形成一个经济中心，通过这一中心的作用产生聚集效应、辐射效应、扩散效应，进而带动该地区及其周边地区的经济发展。

我们根据“增长极”理论，科学地选取一批有条件的地区来建设小城镇。在建设的过程中，重点是做好基础设施建设方面的工作，尽快建立社会主义市场经济法制体系，积极利用市场经济的特性来发展小城镇经济，通过“增长极”效应，最终使小城镇起到我国农村剩余劳动力转移的载体作用。

二、郯城县实施“撤乡并镇”行政区划概况

1.郯城县撤乡并镇概况

郯城县在调查研究的基础上，科学制定了撤并方案，将该县原辖的11个乡、11个镇，通过行政调整，撤并5个乡，新组成2个镇和2个乡。十里乡、归义乡并入郯城镇，高册乡并入马头镇，大尚庄乡并入红花乡，清泉乡并入泉源乡。该方案得到了山东省民政厅的获准，并于2001年3月颁发了《关于临沂市郯城县调整部分乡镇行政区划的批复》（〔2001〕16号）。

2.乡镇撤并过程中乡镇规模的参照标准

郯城县依据民政部区划地名司戴均良研究员提出的乡镇行政区划调整原则和标准进行乡镇撤并工作。参照标准分为定性与定量两个方面。

（1）定量标准。原则上不再保留3.5万人以下的乡镇，调整后的乡镇规模应在4万人以上，城关镇和中心镇可以更大一些；山区试点县（区）要按照因地制宜原则确定调整的定量标准。县（市）城区内原则上只保留一个镇或街道办事处。

（2）定性标准。对两个乡镇政府同驻一地的应予合并，对乡镇分布过密、管辖地域过小的应予合并，对人口规模和经济水平不相协调的要考虑合并，对县城镇周围的乡、镇条件成熟的应并入县城镇。

（3）郯城县实施“撤乡并镇”后的行政区划分析。如表1所示。

表1　1999年合并乡镇概况^[2]

（续表）

按照民政部区划地名司戴均良研究员提出的乡镇行政区划调整改革方案，县市的管理幅度应为6～10个乡镇，平均人口4万人以下，平均面积55平方千米。因此，这次乡镇撤并动作比较大，共撤销5个乡并入2个镇1个乡，平均撤并幅度达36％。郯城县进行撤乡并镇后共有17个乡镇。

根据撤乡并镇的定量原则和标准，由表1中分析如下。

（1）“原则上不再保留3.5万人以下的乡镇，调整后的乡镇规模应在4万人以上”。“对人口规模和经济水平不相协调的要考虑合并（如有的乡较大，但经济总量很小；有的乡较小，但经济总量很大）”。根据1999年数据统计。人口数量：归义乡（3.67万人）、十里乡（4万人）、清泉乡（0.98万人）、高册乡（3.2万人）、大尚庄乡（2.5万人）。这5个乡的人口数量在全县22个乡镇中的人口数量排名中分别处于19位、13位、22位、20位、21位。工农业总产值：归义乡（1.4亿元）、十里乡（1.92亿元）、清泉乡（0.24亿元）、高册乡（2.4亿元）、大尚庄乡（1.5亿元）。这5个乡的工农业总产值在全县22个乡镇中的工农业总产值排名中分别处于21位、18位、22位、17位、20位。被合并的5个乡在人口数量和经济总量上排名大体在后面，尤其是工农业总产值都在后5名，因此可根据人口和经济总量判定应撤销这5个乡镇。

（2）根据“城关镇和中心镇可以更大一些”、“对县城镇周围的乡镇条件成熟的应并入县城镇”的原则和定量指标，郯城镇是郯城县县城驻地。该镇的人口数量（5.2万人）和工农业总产值（13.5亿元）分别在全县的排名为3位和2位。归义乡、十里乡分别位于该镇的北部和东部且都与该镇接壤。因此，依据以上两条原则，应把归义乡、十里乡并入郯城镇，以壮大郯城镇的行政和经济规模。调整后的郯城镇在人口数量和经济规模上跃居全县第1位，从而巩固了郯城镇作为全县行政和经济中心的地位。

（3）高册乡位于马头镇的南部，在这次撤乡并镇工作中，高册乡的人口数量和工农业总产值分别是全县的20位和17位，因此高册乡被并入与其相邻的经济总量较大的马头镇，马头镇的人口数量和工农业总产值分别是全县的10位和1位。调整后的马头镇的人口数量和工农业总产值跃居全县2位。

（4）大尚庄乡位于红花乡的东部，人口数量和工农业总产值分别是全县的21位和20位，红花乡的人口数量和工农业总产值分别是全县的17位和14位。因此两乡合并后组成的新红花乡（乡驻地是大院子村）的人口数量和工农业总产值上升至3位和7位。

（5）由于泉源乡和清泉乡地处郯城县的东北部，清泉乡是全县唯一的纯山区乡镇，泉源乡地形东部为山区，西部为平原，两个乡镇都是以山区为主。泉源乡人口数量和工农业总产值分别是全县的18位和19位，清泉乡人口数量和工农业总产值分别是全县的22位和22位，把这两个人口和经济规模落后的乡合并，有助于郯城县东北部落后山区的经济规模整合和发展。

三、郯城县撤乡并镇对乡镇经济的影响

撤乡并镇工作完成后，新合并后的乡镇实现了“规模扩大、实力增强、班子并优，布局合理”的目标，壮大了乡镇经济和行政区规模，使新合并的乡镇在“十五”期间实现了经济的大发展，并且通过行政合并进一步加强了行政管理。

1.合并后乡镇人口规模（2007～2009年）

（1）马头镇、红花乡和泉源乡四个乡镇的总人口3年来处于低水平增长的态势，四个新合并乡镇的人口自然增长率分别是0.51％、0.5％、0.545％、0.55％，分别比未合并前的乡镇人口自然增长率下降了0.003％，0.001％、0.004％、0.0025％。其中两个乡镇低于郯城县这一时期人口自然增长率（0.545％）的平均水平，一个乡镇持平，一个乡镇略高。

（2）非农业人口数量增长幅度加快。郯城镇非农业人口在3年中增加了2300人，年均增长1.6％，比乡镇合并前提高了0.6％；马头镇非农业人口在3年中增加了1000人，年均增长3％，比乡镇合并前提高了1.5％；红花乡非农业人口在3年中增加了800人，年均增长2％，比乡镇合并前提高了0.9％；泉源乡非农业人口在3年中增加了700人，年均增长2％，比乡镇合并前提高了0.9％。非农业人口的增加，有助于提高郯城县的城镇化水平，促进了郯城县城镇化率提高至42.8％。

2.合并后乡镇经济发展情况（2007～2009年）

（1）郯城镇、马头镇、红花乡和泉源乡在2007～2009年度经济运行中取得较快发展。郯城镇、马头镇、红花乡和泉源乡在3年中的经济增长率分别是12.7％、12.1％、13.1％、11.2％，分别比未合并前的2002年经济增长率提高了1.7％、1.8％、3.1％、2.2％。其中，三个乡镇高于郯城县3年中年平均经济增长率（12％），只有泉源乡由于历史原因和地处郯城县东部山区，经济发展落后，略低于全县平均水平。

（2）郯城镇、马头镇、红花乡和泉源乡4个乡镇在2007～2009年度财政收入总量有了很大提高。其中，郯城镇、马头镇、红花乡和泉源乡3年中财政收入年均增长率分别是18.2％、18.7％、19.1％、19.2％，2006年财政收入分别是2002年财政收入的1.6倍、1.5倍、1.8倍和1.9倍，财政收入的年均增长率都高于郯城县同期财政收入年增长率（18％），财政收入的成倍增长，有利于乡镇财政状况的改善，从而有更多的资金用于村街基础设施建设，提前完成“村村通公路”、“村村通广播电视”、“村村通自来水”三项亲民工程，促进了社会主义新农村建设。

（3）郯城镇、马头镇、红花乡和泉源乡2007～2009年度农民人均纯收入有了较快增长。其中，郯城镇、马头镇、红花乡和泉源乡3年中农民人均纯收入年均增长率分别是10.2％、10.5％、11％、10.1％，农民人均纯收入的年均增长率都高于郯城县同时期农民人均纯收入的年均增长率（10％）。农民人均纯收入的逐年增长有助于农民生活质量的提高，有助于农村消费市场的繁荣，有助于城乡贫富差距的缩小。

四、结论

郯城镇的服装产业、马头镇的糖果产业、红花乡的蔬菜产业和泉源乡依靠山区发展的奶牛养殖产业，都遵循着产业集群理论，做到了“一镇（乡）一业”。如郯城镇和马头镇的工业处在全县的前两位，是全县的工业重镇。两个乡镇通过政策扶持，大力发展主导产业，积极引进外资开办新的工厂。其优点有四点：一是农村劳动力大量向镇域集聚，逐渐由农业人口转为非农业人口。二是大量闲置劳动力为新设工厂提供大量廉价劳动力，有利于促进乡镇经济发展。三是农村劳动力进厂打工，带来的是工资性收入的增长，提高了农民年人均纯收入。四是大量工厂涌入乡镇驻地，有利于其基础设施建设，促进小城镇发展。

郯城县新合并乡镇依据产业集群和“增长极”理论促进了乡镇经济发展的目的，通过撤乡并镇选择有潜力的小城镇或地区作为新的聚集增长点，集中投资，形成新的生产力聚集点，经济效益和规模得到快速增长，从而有利于合并乡镇经济实力的壮大。

参考文献

［1］樊明方.从“增长极”理论视角看我国的农村剩余劳动力转移［J］.生产力研究，2007（22）.

［2］朱宇.乡镇行政区划调整的政治经济学分析——以黑龙江省巴彦县乡镇撤并为个案［J］.学习与探索，2004（5）.

［3］党国英.乡镇撤并基本完成实际效果还须检验［J］.人民论坛，2006（3）.

【注释】

[1]资料来源：郯城县情网。

[2]周广浩（1983—），男，山东郯城人。中国海洋大学2011级农村与区域发展农业推广硕士研究生。研究方向：农村与区域经济发展。