青州市新型农村社会养老保险制度现状及存在的问题

青州市新型农村社会养老保险制度现状及存在的问题

冯光涛^[1]

摘要：通过对青州市新型农村社会养老保险制度内容以及实施情况的研究，总结归纳了新型农村社会养老保险制度实施过程中的经验及存在的问题，并结合国外先进地区的农村养老保险制度，提出完善青州市新型农村社会养老保险制度的政策建议。

关键词：新型农村养老保险制度　地方财政　筹资机制

一、青州市新型农村社会养老保险制度的实施情况

随着青州市经济的发展，青州市人口老龄化也越来越严重。发展农村养老保险制度成为当务之急。1992年1月，农村社会养老保险正式在青州市开始实施。2009年9月1日，国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和山东省政府发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》（鲁政发〔2009〕131号）后，青州市劳动和社会保障局对青州市情况进行了调查摸底，并向青州市政府提交了实施新型农村养老保险的初步方案。同年11月，青州确定在选取某一乡镇进行新型农村养老保险试点工作，截至2011年10月，青州市符合条件的12个乡镇街道，1052个村已全部开展了新型农村养老保险工作，累计有55.34万人参加了新农保，收缴保费1.46亿元，参保率达92.1％，初步实现了新型农村养老保险制度的全覆盖。

青州市的新型农村社会养老保险制度有以下特点：

（1）养老保险范围更大，有更多农村被纳入社会化的保障体系。青州市在制定新农保政策时进行了充分考虑，规定凡具有青州市村（居）户籍、年满16周岁以上的农村居民及城镇非从业居民，都应按规定在户籍地参加新农保。这就从制度上保证了只要年满16周岁，农民及城镇非从业居民都有资格参保并享受相应养老保险待遇，保障范围更加扩大。

（2）筹资方式不同，财政补贴力度增大。与原来的老农保不同，新农保的筹资方式有了很大创新。以前的老农保采用自己缴费的形式，实际是自我储蓄。而新农保采用的个人、集体、政府三方缴费模式，采取个人出一点、集体补一点、政府财政补一点的方式来筹集资金，它有三个筹资渠道，且建立农村个人养老保险账户，所有资金都打入农民的个人账户，保证了农民的利益。在财政补贴方面，新农保建立了缴费财政补贴和养老保险财政补贴两项补贴制度。

（3）缴费具有较大弹性。青州市在制定新农保制度时将农民的收入水平、收入差距以及经济承受能力充分考虑在内，设计了从100元到2500元8个档次，缴费标准跨度较大。这8个档次参保农民可以自由选择一个档次缴费。这样的制度设施使得农民易于接受，方便自由。

二、青州市新型农村养老保险试点存在的问题

1.农民参保意识薄弱。新型农村社会养老保险制度要真正得到推广，必须得到广大农民的认可，这就需要加强对新农保制度的宣传力度，使广大农民群众真正认识到新农保制度的好处。另外，农民对新农保制度还存在一些疑虑。一是农民受传统思想的影响，农村的社会养老意识比较落后。自己养老和子女养老的观念还深入人心，不可能在短时间内改变。只有经过长时间的宣传教育，才能慢慢改变这种观念；二是受老农保的负面影响，特别是农村养老保险基金被挪用现象的负面影响，使得农民对新农保制度不太信任。这些都导致农民参保热情不高，意识不强。

2.养老保险保障水平偏低。目前青州市新农保制度设计主要是参考了国家、省市的新农保政策而设计的，较多考虑到扩大社保覆盖面方面，而对于农村养老保障水平方面考虑不多。按照制度，参保人员的养老金由基础养老金和农民个人账户养老金构成，其中基础养老金由国家和地方政府财政补贴组成，这部分能够得到稳定的保障；但是对于农民个人账户却无法得到保障。青州市规定，参保农民可以在100～2500元这8个档次中任选一档参保，但是对于农村来讲，由于农民收入较低且不太稳定，使得农民在参保时往往选择较低的档次参保，直接导致参保农民在将来获得的养老保险待遇也较低，保障水平偏低。

3.新农保制度与其他社保制度衔接不明确。新农保制度出台后，其实施细则并没有明确如何与以前的老农保及其他社保制度衔接。另外，新农保制度规定的参保对象与范围与农村最低生活保障制度中规定的享受低保的对象存在一定重合。那么，新农保制度施行后，原来享受低保制度的对象都被新农保制度覆盖，那么对于他们是不是就可以让他们退出低保以减轻财政负担；同时农村中那些从事非农生产的农民，在企业中打工的农民工等人群，能否在现行的各类城乡社会养老保险制度中根据自身情况选择适合的养老保险制度，这些都需要在新制度实施过程中加以明确。

4.新农保经办力量薄弱，管理不严。青州市新农保试点工作实施后有关部门非常重视，成立了专门办事机构并配备了有关人员，负责全市新农保个人账户及养老保险资金的发放工作；各乡镇也成立了农村养老保险事务所，各村配备了专、兼职新农保协办员，负责新农保的宣传发动及参保工作。但是，从新农保实施以来，发现青州市新农保的基层办事机构管理不够规范，许多乡镇尚未建立专门的经办机构，人员也未完全到位，大部分村级协办员为兼职，责任心不强，使得存在参保人员信息不够准确，参保人员变动情况未及时准确上报等情况。

5.新农保政策使地方财政负担较重。新农保“全覆盖”的前提是地方政府必须有雄厚的财政实力。按照国务院规定：“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对东部地区给予50％的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。”中央财政仅仅针对10％试点县市的基础养老金予以补贴，而非国家试点县市推行新农保不给予补贴，这意味着地方财政在农村社会养老上的巨大投入。青州市新农保实施办法规定，新农保实施后，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险的居民，不需缴费即可按月领取基础养老金。由于未列入国家试点，60周岁以上人员基础养老保险本应由中央财政转移支付的55元，由县级财政负担，目前青州市60岁以上老人有3.74万人，仅此一项全年就需要2468万元。同时市财政对农村残疾人、五保老人等困难群体实行缴费补贴等，这对于青州市有限的地方财政是一个很大的负担。

三、完善青州市新型农村社会养老保险制度的建议

1.提高农民参保积极性。①加大对新农保制度的宣传。通过多种方式，广泛深入开展宣传，营造出浓厚的宣传舆论氛围。政府应利用舆论宣传方面的优势，制订详细的工作方案，利用电视、报纸、广播、电台等多种媒体，广泛开展宣传，同时加强对新农保宣传员的教育培训，派遣他们到各乡村、各农户进行宣传解释，通过现场讲解、发放宣传材料等形式，让农民充分了解新农保制度的好处。要加强对农民中比较特殊的人群的宣传力度。②政府应发挥主导作用，调动农民积极性。在新农保制度中，政府的角色及定位是很关键的。政府既是新农保制度的制定者和执行者，又是对新农保制度财政支持的承担者。③不断提高农民收入，提高农村参保缴费能力。把提高农民收入水平作为促进新型农村养老保险的一项根本措施。只有农民收入得到不断提高，农村的新农保参保能力才能得到保障。④建立良好的新农保养老金发放机制。为每位参保农民在银行设立专门的个人养老金发放账户，通过账户转账来发放养老金，既保证了资金安全又方便农民领取。

2.进一步完善新农保政策规定。①合理规定享受条件，切实提高新农保的养老保障水平。为保证参保农民在丧失劳动能力后养老保险金能够保障其生活水平，在确定养老保险金的发放标准时应考虑到两个方面的问题：一是养老金能够维持参保农民在丧失劳动能力不能获得收入之前的生活水平；二是养老金能够使参保农民的基本生活得到保障。只有这样，才能既最大限度的保障参保农民的利益，又避免因过高的承诺而导致无法兑现或背上沉重的财政负担。②做好新农保与其他保障制度的衔接。新农保制度必须与农民工养老保险制度、失地农民养老保险制度等有关保障制度合理进行对接，政府可考虑将新农保制度与农村五保供养、农村最低生活保障制度、城镇职工基本养老保险、社会优抚、被征地农民社会保障制度等进行衔接，以保证参保农民不因身份或地域等情况的变动而造成的后顾之忧。

3.完善筹资机制，缓解财政筹资压力。①不断完善新农保的政府补贴机制。建立相应的地方政策法规，建立保障地方政府财政对新农保基金的补贴和支持的长效机制。②鼓励当地企业对新型农村养老保险给予捐助。政府应当鼓励企业每年拿出一定资金支持新型农村社会养老保险的实施发展，作为补偿，政府可以给予这些企业一定的优惠政策，例如给予企业税收优惠或者将捐助金额抵顶其他税费等，来鼓励企业多多捐助新农保。青州市正在探索建立新型农村社会养老保险基金会开展业务，专门接受社会各界对新农保的捐助。

4.加强新农保基金的管理。直接实行新农保基金的省级管理，由省级财政对新农保基金进行统一管理调度。这样才能实现新农保管理层次和统筹层次的提高，有利于新农保制度的全面实施及深入推进。

参考文献

［1］于水.我国农村社会养老保险制度建设评述［J］.南京社会科学，2006（5）.

［2］张慧祯，陈炳枝.关于建立新型农村养老保障制度的探索［J］.科技和产业，2010（5）.

［3］周莹.新型农村社会养老保险制度的推进策略［J］.南京社会科学，2009（9）.

［4］周运涛.中国新农保基金管理制度研究——试点问题分析与制度完善构想［J］.税务与经济，2010（3）.

【注释】

[1]冯光涛（1975—），男，山东青州人。中国海洋大学管理学院2010级农村与区域发展领域农业推广硕士研究生。研究方向：农村社会保障。