关于我国水污染治理投融资问题的思考

关于我国水污染治理投融资问题的思考

刘瑞聪　孟月娇^[1]

摘要：通过分析水污染投融资的体制，结合我国水污染治理投融资现状分析得出中国水污染投融资存在很多问题。这些问题主要包括：投融资模式单一，投融资需求大，但资金利用效率低，投融资效果差，行业利润低，投融资政策不完善，资金分布不均，投资结构不合理等。为解决这些问题，应当借鉴国外成功经验，拓宽投融资渠道，加大财政投资力度，吸引民间投资，建立完善的水污染投融资政策体制，合理调整水污染投融资结构。

关键词：水污染　治理　投融资

水环境问题是中国21世纪实现可持续发展的重要障碍，制约着我国经济社会的和谐发展。当今，水污染问题已经成为威胁人体健康重要因素之一，就目前而言，我国水污染防治能力远远不能满足水资源消费总量不断上升以及社会经济对水环境质量日益增长的需求，对经济增长的约束日趋强化。我国政府自20世纪70年代起开始关注水污染治理问题，“十一五”期间密集出台一系列相关政策和标准，在水污染防治投融资方面采取了一系列举措，积极开拓投融资渠道，对水污染防治的投入不断增加。

一、水污染防治投融资的体制选择

1.市场失灵

外部性是一个经济主体在生产和消费过程中对另一个经济主体造成影响，而该经济主体对这种影响没有承担责任，而水资源污染产生负外部性，由此而导致市场失灵，即对水资源造成污染的厂商为了更多的私人利益而不愿意主动进行污水处理。在这种情况下，政府作为社会利益的代表必须进行干预加以解决，在水污染防治的投融资中承担更重要的责任。

2.政府失灵

市场失灵为政府干预提供了机会和理由，但是政府干预成为必要，必须具备两个条件：第一，政府干预的效果必须好于市场失灵的效果；第二，政府干预的收益必须大于政府干预本身的成本，即计划、执行成本和管理成本。然而，上述两个条件的难以满足往往会导致政府失灵，具体表现为政府提供的公共项目不能发挥作用，例如污水处理厂建成后不能正常运营而导致的污水处理效率低下现象。

3.市场与政府相结合

在水污染防治过程中投融资体制可能存在市场失灵和政府失灵，因此需要政府和市场相互结合，互相补充，构筑与市场经济相适应的投融资机制。水污染防治在政府介入的同时，并不排斥市场化运作，积极引入市场机制，拓宽投融资渠道，实现投融资主体的多元化，鼓励社会资金进入基础设施建设，实行企业化管理，遵循污染者付费原则，真正做到“谁污染谁付费”、“谁投资谁收益”。

二、我国水污染治理投融资存在的问题

近年来，我国环境形势日益严峻，淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池等重点流域和区域的治理任务只完成计划目标的60％左右，主要污染物排放量远远超过环境容量，现行水污染防治投融资机制存在以下问题：缺乏多元的投资主体和融资体制，投融资模式单一；投融资需求大，但资金利用效率低，投融资效果差；行业利润低，投融资政策不完善；资金分布不均，投资结构不合理等。

1.投融资主体少，模式单一

目前，我国水务市场存在三类主要投融资主体：一类是政府直接投资经营的供排水公司；二是进入中国的国际大型专业水务集团；三是从环境设备生产与代理商或其他行业转型而来的社会投资运营商。其投资方向主要包括新建项目环保投资、老企业环保投资以及城市环境基础设施建设投资三部分。

按照投融资主体和投融资方式的不同，可将水污染防治投融资模式分为三类：一是政府财政完全直接投入模式，即完全利用财政投入建设基础设施，并由非赢利性项目公司代表政府进行管理；二是政府主导的负债型投融资模式，该模式是目前非经营性和部分社会投资不愿或不宜进入的准经营性重大基础设施投融资的主要模式；三是市场化项目投融资模式，较常见的模式主要是BOT（建设—经营—移交）、BOO（建设—拥有—运营）、TOT（移交—经营—移交）、PPP（公私合营）等。作为基础设施，水污染防治设施具有准公共物品的性质，环境效益和社会效益巨大，但在运营过程中收入不能完全弥补支出，会产生一定的亏损。

2.投融资需求大，资金利用率低

“十二五”期间，中国的环保投资需求将超过3万亿元，比“十一五”期间增加一倍以上，中国将成为世界最大的环保产业市场之一，预计“十二五”水处理投资需求在环保总体投资中的占比仍将最大。面对巨大的投资需求，资金利用率低成为水污染处理投融资机制中的一大难题，挪用、虚报多领水污染防治资金，少征、挪用和截留污水处理费及排污费等行为并不少见。此外，部分水污染防治资产闲置，污水处理厂实际处理能力未能达到设计要求，多个省（自治区、直辖市）存在水污染防治项目资产闲置问题，众多污水处理厂实际污水处理能力达不到设计要求，一些企业受经济利益的驱使采取污水治理设施空转、停转、减少污水处理药剂投放量等方式，使国家、企业投入了大量资金兴建的污染治理设施形同虚设，环保资金没有发挥应有的效益。

3.行业利润低，投融资政策不完善

近年来，污水处理企业数量与营业收入都呈现出高速增长的趋势，但由于排污费较低等原因，污水治理行业赢利仍然较低，2009年亏损面为25％。政府直接投资经营的供排水公司占绝大部分，但政企几乎不分，整体效率低，亏损面大。国际大型专业水务集团数量较少，作为技术引领者和管理领先者，这些水务集团具有较强的投资、运营管理能力，但因受投融资政策不完善的限制，在中国市场的拓展也正面临着新的问题。其他社会投资运营商数量多，水平参差不齐，大部分还处在小规模、低水平的初级阶段。

4.资金分布不均，投资结构不合理

资金分布不均，投资结构不合理，也是我国水污染投融资存在的问题之一。大部分水污染防治项目主要集中在大中城市、流域下游及我国中东部地区，而农村地区、流域上游及西部地区相对投资较少，部分地方农业和农村面源污染治理工作薄弱，城镇污水、污泥和垃圾处理设施不完全到位，使用未经处理的水严重影响了当地经济社会发展，尤其是对于贫困和欠发达地区。同时，随着地表水的污染和匮乏，很多农村和城市地区，对地下水的需求远远超过了再补给率，造成地面塌陷等问题。

三、对策建议

1.借鉴国外成功经验，拓宽投融资渠道

我国水污染治理行业的投融资模式创新可以借鉴美国、德国、日本、瑞典和芬兰等发达国家基础设施产业的成功模式，并依据中国国情，采用适合中国水污染治理行业的投融资模式；拓宽投融资渠道，采取BOT、ABS等多种项目融资方式，实行收取环境保护服务税、重污染产品水税、排污许可证交易等其他环境保护融资方式，建立健全商业融资手段；积极利用海外援助和国际环境公约下的资金机制为我国水污染防治提供强有力的资金支持。

2.加大财政投资力度，吸引民间投资

环保投资体制改革的目标是建立政府调控与市场机制相结合的投资体系和融资渠道，政府发挥积极地调控作用和主导作用。加大政府对大型污染预防与治理等基础设施、城市污水处理设施、流域综合治理等环境保护基础设施项目的财政投资力度；引导具备企业化经营能力的水污染处理的公共机构改制为公司制，再通过增资扩股、发行公司债券、股票上市等方式吸引其他企业或个人投资。

3.建立完善的水污染投融资政策体制

首先，政府应加大执法力度，进一步规范宏观市场环境，促使水污染者或违反法规标准的企业保证缴纳相关费用，为实施环境保护税收政策和排污权许可证交易制度等市场化融资机制提供良好的市场运行环境和基础条件；其次，政府应通过政策创新，制定一些有利于水污染治理的税收和价格优惠政策融通社会资金，要鼓励政府和污染者以外的投资者参与水污染治理活动；最后，利用政策手段引导企业不断改进生产技术，提高民众水资源保护意识，从根本上减少水资源污染。

4.合理调整水污染投融资结构

合理调整水污染投融资机构，加大水污染严重的农村地区及水环境脆弱的流域上游的投资，提高资金利用效率。增加农村水污染防治资金的投资力度，加强对农村的生活用水和农业用水的重视，加强对农村地区水资源的保护和检测，因地制宜地发展自来水供应，有效解决农村的水资源问题；建立、健全流域污染治理的市场机制和投融资体系，从源头开始保护。

参考文献

［1］张帆.环境与自然资源经济学［M］.上海：上海人民出版社，1998.

［2］刘昆，何俊.如何为环境治理资金投融资模式解困［J］.中国经贸，2011（2）.

［3］中国水泥网.“十二五”环保投资需求超过3万亿元［J］.中国建材资讯，2011（2）.

［4］OECD.经济合作与发展组织（OECD）中国环境绩效评估［J］.标准生活，2010（6）.

［5］王金南.中国环境政策［M］.北京：中国环境科学出版社，2009.

【注释】

[1]刘瑞聪（1975—），男，山东高密人。中国海洋大学管理学院2010级农业推广硕士研究生。研究方向：农村区域与发展。孟月娇（1989—），女，山东泰安人。中国海洋大学管理学院硕士研究生。研究方向：渔业资源与管理。