应急管理信息化

1.3　应急管理信息化

近年来，突发灾难性事件频繁出现，几乎都在以各种形式发生在世界的不同角落。表1-2列举了近年来国内外已发生的重大突发事件。

突发事件，是人们对于出乎意料的事件的总称，是指突然发生、造成或者可能造成社会不稳定、公共财产和公众健康严重损害的重大事件。

突发事件的肆虐使得应急管理变得更加必要和必然。世界各国和各地政府都在会同各类专家学者研讨指定应对各类紧急事件的处理体系，目前已经有多种理论模式可供参考。我国有些地方已经发布了有关建设应急指挥系统的技术要求和参考方案。面对时刻存在的突发事件给人类带来的潜在威胁，信息资源的开发和利用将有效提高政府对各类灾害事故的应急能力和处置效率，最大限度地减少各类灾害事故带来的危害和损失。

表1-2　近年国内外突发事件损失汇总表

1.3.1　应急管理信息系统的功能

我国相关研究和调研的结果表明：在我国现阶段，信息系统突发事件应急管理工作在某些企业特别是国有大型企业有了一定的发展。但从总体情况来看，应急预案不够完善，在实际应用上，缺乏实用性和可操作性；企业缺乏统一的信息系统应急协调机制及应急体系；缺乏对信息系统应急人员的培训和管理；信息系统的应急物质准备不到位。

信息化环境下一方面突发事件发生发展进程加快，扩散效应增强，造成的损失严重程度也在扩大；另一方面，充分利用信息化的手段发挥信息技术在灾害预警监测、风险评估、应急响应、决策支持与灾害恢复中的作用，应急管理信息系统设计建设应该按照“因地制宜、科学规划、资源共享、突出应用”的原则，以先进的信息技术为支撑，以计算机网络技术为手段，以公共突发事件应急处置为核心，并集成信息平台中GIS地理信息、GPS卫星定位、视频监控、应急资源数据库等资源，以保证安全可靠、联动运行、高效快捷。

应急管理信息系统的总体框架如图1-3所示。

从技术的角度，应急管理信息系统就是为应急管理者收集、处理和传递信息、并根据信息提供辅助决策的系统。因此，理想的应急管理信息系统能够识别各类用户的信息需求，在海量信息中进行搜索，为零散的信息附加价值，并进行组合，提供有价值的整体信息和决策依据，从而有效地开展应急管理。

综合应急管理是一项概念，相关活动的管理分布在四个分立但相关的阶段，包括：预防、准备、响应、恢复等阶段。

图1-3　应急管理信息系统总体框架

（1）预防工作主要是利用危险分析方法对危险进行分析分析和评估。预防工作需要当地政府各个部门之间的紧密协作、协调、联系。

（2）准备工作提供技术协助、培训、准备和训练支持，这些工作增强了政府部门的应急能力，有助于缓解灾难，对灾后需求做出响应，从而进行有效的恢复工作。

（3）响应工作确保快速进行应急救援，减少损失以及提供援助，如提供安全的饮用水，食物、避难所等。

（4）恢复工作协助适应性设施的大范围修复工作，如城市五大生命线系统，这样的工作支持了经济的恢复和群体的稳定。

图1-4展示了应急管理信息系统功能组成。

1.3.2　应急管理信息系统的作用

从应急管理信息系统的框架图来看，应急管理信息系统的功能可以概括为以下几点：

1．提高了应对突发事件的快速反应能力

突发事件信息化的预警机制可以帮助各部门对未发生的危机事件进行全面的监测，对即将发生的危机事件进行事态的仿真模拟，这将极大程度地帮助各部门迅速作出反应决策、最大限度地减少各种突发事件给公共财产和公众生命带来的损失和给正常的社会秩序造成的破坏。

2．实现了一个系统、多种用途和资源共享

应急协调处理机制的主要作用是对应急管理中的各种资源、各个应对危机的部门进行协调，使其都可以各司其职，迅速、有效、有条不紊地处理危机，政府及各单位应急管理部门可以在短时间内有效分配资源应对危机事件。

图1-4　应急管理信息系统功能组成

以防范突发公共卫生事件为例，美国组建了国家应急行动中心、电子网络疾病监测报告系统、大都市症状监测系统、临床公共卫生沟通系统四个层次的防范系统，其中电子网络疾病监测报告系统按照疾病设立不同的报告系统，可以对普通传染病、艾滋病、结核病进行全面的监控。这样良好的机制可以起到“花少量钱预防，不是花大量钱治疗”，这应该成为应对重大突发事件的最佳管理模式。

做好应急预警，就要打破部门对信息的垄断和封闭，实现各种信息资源的整合和互联互通。如浙江省宁波市北仑区政府利用已基本建成的无线城区基础网络和先进的无线传感技术进行动态实时的监控管理，并整合商检、环保、公安、消防、安监五大视频监控源，全面增强了政府应急处置能力。

3．强化了信息传播和沟通

信息传播和沟通机制是指与突发事件有关的信息从外界传播到组织内部并快速地分配，同时危机管理者将与危机有关的信息及时、有效地向外界披露。这将有利于管理者及时了解突发事件进展的情况和社会影响、便于增强公众应对危机的信心、降低公众获得信息的成本、获得外部组织对于突发事件的理解。

4．推动了政府以及各部门的职能改革和管理创新

地震、台风、甲型H1N1等已经发生的自然灾害和公共卫生事件的频发，为我国信息化建设提出了新的课题，即将应急管理信息化体系纳入国家应急体系，以此顺应信息时代的要求，推动政府的职能革新和管理创新。

5．健全了应急信息发布制度，便于形成应急管理信息系统统一化的标准

目前，我国政府信息化应急系统建设还没有统一的标准和规范，信息的共享和系统的互联互通很难实现，存在低水平重复建设。要改变这种状况，政府信息化建设应结合信息技术、电子政务及其他应急标准化工作，统一应急信息系统标准。在此基础上，进一步规范信息系统的通信平台、数据接口、数据库结构、功能需求，建立统一的系统建设程序和验收规范，指导应急信息系统的开发和建设，以标准化促进我国应急信息系统的建设，实现应急信息系统的互联互通、信息共享，避免重复建设。

6．提高了政府工作透明度并有利于社会监督

政府信息化的发展使信息可以及时快速地被传递、发布和反馈，为政府的动态管理提供了可能。同时，政府信息化又使政府的管理更加透明化，政府信息在网络上的公开使公众对政府的监督成为可能。在应对突发事件时，政府通过信息网络宣传应急政策的方式增加了政府工作的透明度，既“简政提速”，又可以“阳光行政”。更加便于广大人民群众对政府工作进行监督和检查，有利于消除官僚主义和反腐倡廉。

1.3.3　国内外应急管理信息系统的应用现状

“9·11”事件以来，美国政府和社会各界对建立“国家应急反应系统”给予了高度重视，尤其重视利用科技手段提升危机应对能力。在国土安全部专设一位主管科技的副部长，负责从预防、准备、响应到恢复等应急全过程的技术开发。美国很多城市都建设了公共安全地理信息系统，美国应急联邦管理局（FEMA）制定了“E-FEMA”战略，利用信息技术在电子政务框架下构建信息技术基础设施，以此提高政府部门的应急能力和效率。FEMA在1998年提出了信息技术基础架构1.0版，于2001年修订为2.0版本，并着手开发国家应急管理信息系统（NEMIS, National Emergency Management Information System）。美国建立了多种基于GIS的应急信息管理系统，如RIMS、FEMIS、HAZUS、Web EOC、Blue292、CRISIS（tm）、EM2000、EOC System、E-Team、Incident Master and InfoBook、LEADERS、OpsCenter、RAMSAFE、RESPONSE等。

德国研究和技术部组织开发了基于检测的有毒物质泄漏评估系统（SMART）供消防队现场使用。该系统包括指挥车辆、个人计算机、相关软件、输入和输出设备、气象天线和带有吸收管的三个使用非常简单的测量设备。日本政府为了把各种行政机构的防灾信息系统有机地整合，制定了行政内部信息共享的综合性推进战略，在2003年的中央防灾会议上确定了“防灾信息系统完善的基本方针”，作为今后完善防灾信息体制的基础。英国开发了应急管理信息系统RISKAT系统。

国内很多专家对应急信息系统的组成和架构进行了分析，对于应急管理者具有一定的指导作用。台湾省政府也将开发应急管理信息系统作为以后应急救援的主要内容之一。南宁市是我国首先开始应急救援信息资源整合的试点城市之一，在“十五”期间与中国安全生产科学研究院合作，开发了应急辅助决策支持系统，得到了较好的反映，但仍需进一步改进和完善。