基于“外源式发展”的古村落旅游开发模式

6.1.3　基于“外源式发展”的古村落旅游开发模式——以宏村为例

（一）实证案例分析：皖南宏村的旅游开发

宏村的旅游业开始于1986年，最初是由黟县旅游局进行经营。与西递村相比，尽管宏村距离黄山市也只有20千米，但是由于路况条件相对较差，在发展旅游业的最初10年，宏村游客接待量增长缓慢。

从1994年开始，宏村（当时分宏东、宏西两个行政村）村委会也曾3次上报黟县县政府、际联镇（后改名宏村镇），要求其协助和引导宏村村民经营古民居旅游，但效果并不十分理想。

1996年，宏村的旅游人气渐旺，宏村村委会再一次向上级提出自己办旅游。此时，黟县旅游局已将宏村的旅游经营权移交给际联镇镇政府，镇政府于当年的6月4日，以镇办企业的形式，注册了“宏村旅游开发责任有限公司”，经营宏村的旅游业，法人代表为镇长。同时镇里还成立了一个由镇政府、镇工商、税务及派出所等单位组成的管理委员会。

宏村村民不满镇政府的上述做法，于1996年11月30日，再次向县委、县政府和镇政府提交了一份枟关于加速宏村旅游资源开发、进行综合治理、发展旅游经济的申请报告枠。在宏村村民的多方交涉下，镇政府最终同意以“承包经营”的方式由宏村向镇政府承包经营宏村旅游景区一年，即从1997年1月8日至1998年1月8日，但条件是宏村必须向镇政府交纳3万元的“风险担保金”。在向村民筹资10万元后，宏村村委会管理下的“宏村旅游服务有限公司”正式挂牌营业，由村里一位退休干部汪庆平担任公司总经理。但是由于农民办旅游缺乏经验和完善的监督机制，而作为公司总经理的汪庆平又不让村民查账，当年的旅游门票总收入只有17万元左右，分摊到村民个人，每人才得到10元钱左右（翟明磊，2002）。

“县政府看村里搞旅游没成气候，动了招商引资的念头”（翟明磊，2002）。1997年9月6日，黟县政府有关官员与中坤科工贸集团在经过艰难谈判之后，最终同意共同组建“京黟旅游股份有限公司”，中坤集团以现金方式，黟县以古民居旅游资源和古祠堂群建设项目土地使用权为投入，形成股份合作经营态势。9月27日，双方签订了为期30年总投资2518万元的租赁经营合作协议书——枟黄山市黟县旅游区古民居、旅游项目合作协议书枠，并根据协议成立了由黟县旅游局、文物局参与的“黄山京黟旅游开发总公司”（以下简称“京黟公司”），对宏村、南屏、关麓、祠堂群等处旅游项目进行开发。根据协议，京黟公司于1998年1月8日，即宏村村民自主经营旅游1年期满后接管该村的旅游经营事业，经营期限为30年。

1999年8月11日，黄山京黟旅游开发总公司（甲方）、宏东村民委员会和宏西村民委员会（乙方）以及际联镇人民政府（丙方）签订了一份枟宏村旅游区管理协议书枠。该协议书中对有关宏村旅游门票收入的分配问题作了详细规定：京黟公司每年支付给宏东、西村村民及际联镇政府人民币17万元和每年门票收入的5%。这一笔门票收入的具体分配方案为京黟公司每年分别支付给宏东、宏西两村村民人民币4.6万元和0.5%的门票收入，年底一次付清；每年支付给际联镇政府人民币7.8万元和门票收入的4%，于六月底、十二月底两次付清。

然而，令宏村村民意想不到的是，宏村2000年11月被列为世界文化遗产，2001年又被列为全国重点文物保护单位，以宏村等皖南古村落为主要外景地的影片枟卧虎藏龙枠荣获四项奥斯卡大奖。这一系列事件短时间内使宏村在国内外的知名度和影响力有了很大的提升。上述事件叠加的影响使得宏村客流量于2001年出现了大幅上扬；而到2006年，旅游人数60万人次，旅游收入2843万元，已经反超西递。

游客数量大增同时也意味着旅游门票收入的惊人增长，然而由于受到先前协议规定的限制，宏村村民的旅游收入并没有大幅提高。根据协议，宏村村民的旅游门票收入分成情况是，1998年人均30元，1999年人均45元，2000年人均75元，2001年人均160元（2001年宏村的旅游门票收入的公布数字为600万元）。一方面要忍受游客大量涌入所带来的经济、环境、社会治安等各方面消极影响，一方面又无法在经济收入上得到他们认为应有的补偿，特别是在与西递村有了鲜明的对比以后，宏村村民对旅游开发商京黟公司以及县、镇政府的不满情绪越来越强烈，甚至出现过一些摩擦，引起了社会各界的关注（牛犇，2000；曲冠杰，2001；翟明磊，2002）。由于不满于当地政府和旅游开发商的一些做法，村民多次向上级政府信访或上访。部分村民甚至有过将牛马粪涂抹在围墙上，哄赶参观游客等过激行为。

关于宏村旅游资源产权归属的争论，也导致宏村村民与政府矛盾加深和激化。1999—2000年，宏村两个村委会（宏东村与宏西村）认为宏村的旅游开发过程中存在许多问题，同时又迫于村民的呼声日高，曾多次召开两村村委和村民大会，选出汪瑞华等几名村民代表与县、镇政府进行交涉。他们认为，宏村的旅游资源主要是古民居，而该村的古民居绝大部分属于村民祖传或购买的私人财产（138幢民居中有136幢是私人的）；宏村的南湖和古水系等是村内的公共设施，依据相关法律应该属村集体所有。政府无权在未经村委会和村民同意与授权的情况下，直接将宏村作为旅游资源直接整体租赁给外来企业经营，因此，县政府与中坤集团签订的合同为无效合同，要求收回宏村的旅游经营权。

2000年11月8日晚，在时任宏东村村长汪新海的主持下，300多位村民聚集在村中的老祠堂召开了一次旨在“夺回宏村的旅游经营权”的村民大会。但政府将其认定为一起非法集会事件。次日，宏东、宏西两村村委会致信黟县县政府，要求收回宏村旅游景区经营权。^[3]

2000年11月16日，黟县人民政府法制局就宏村村委会11月8日的来信给予复函，拒绝了宏村村委会提出的收回旅游经营权的要求。在复函中，黟县人民政府法制局重申了县政府与中坤集团所签协议的有效性，并且认为，“根据枟村民委员会组织法枠的规定，村民委员会管理的是本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。而宏村旅游区的大量旅游资源是隐形的、无价的，是历史形成的，它不属于某个个人或集体，只属于国家。国家所有的资源不属于村民自治范围，……”对于政府所作出的这种解释，村民表示反对，他们认为政府声称宏村的水系和古民居归整体、个人，但宏村的旅游资源归属于国家，是在试图通过这种途径将宏村的旅游资源与古民居和古水系割裂开来，从而达到名正言顺地控制宏村旅游业的目的。

2001年7月25日，宏村近六成的长住居民，共736人联名将黟县县政府作为被告，北京中坤科工贸集团公司和黄山京黟旅游总公司作为第三人，向黄山市中级人民法院提起行政诉讼。^[4]在行政诉讼状中，宏村村民认为：“宏村古民居是宏东、宏西村及村民的。宏村古民居是否用于开展旅游经营活动，应当由财产所有权人决定。黟县人民政府不是宏村古民居的财产所有权人，它将宏村古民居以有偿方式转让给第三人进行古民居旅游经营活动，严重侵犯了原告的财产权。”因而要求法院确认被告黟县县政府与北京中坤科工贸集团公司签订的枟黄山市黟县旅游区古民居、旅游项目合作协议书枠中就宏村旅游所作的约定违法无效，并责令被告及第三人立即停止在宏村从事的古民居旅游经营的侵权行为，同时要求法院判处被告及第三人赔偿侵权行为造成原告古民居旅游收入的损失，并承担全部诉讼费用。

2001年8月23日，黄山市中级人民法院就宏村村民的起诉，以“（宏村）村民状告政府侵犯经营自主权缺乏相关事实依据”为由，作出不予受理的裁定。^[5]在随后2001年10月30日的上诉中，安徽省高级人民法院作出终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。^[6]

经村民与中坤集团多次交涉协商后决定，自2002年起，对旅游门票的分配做一定的调整：整个门票收益中，京黟公司占67%，地方占33%，其中县政府占20%，镇政府占5%，村民占8%（含村截留部分）。在分配方案做出调整后，宏村村民2002年的人均门票收入分成变为300元/人（2001年为人均160元）。

（二）“外源式发展”古村落旅游开发模式评价

从1998至今，宏村的旅游开发和经营一直走的是外部企业承包经营的道路。根据笔者这6年的调查，国外尚没有这种将整个村落的“旅游开发经营权出让”的开发模式。有学者将这种经营模式的出现，归结为古村落旅游在我国国有企业产权制度改革的影响之下所形成的一种“变相的”企业治理阶段（姚国荣、陆林和章德辉，2004）。黄芳和浣伟军（2003）曾经从理论上对以企业承包为主的“外源式发展”古村落旅游开发模式的特征做过以下研究。

（1）古村落旅游资源的所有权和经营权分离。外部开发者在取得经营权后，所有与旅游开发相关的项目如景点建设、景区内的环境治理等都由开发商承担，当地政府及其他各级政府部门只负责处理行政事务，不干涉经营者的开发管理活动。

（2）企业化管理。与当地社区相比，外部企业一般在经济实力、经营能力和管理水平上都有明显的优势，更能够在古村落景区的日常经营管理上引入企业化的管理手段。有理由相信，科学的管理、良好的服务和积极的营销有助于旅游开发取得比较好的效果。

（3）旅游开发初期投入大，收益相对明显。为了保证企业良好的经济效益，企业可能在经营期的前阶段，不追求短期经济效益的现象，各方面的资金投入也比较大。由于企业经营是全方位的，门票经济有一定的带动作用，如民俗表演、商品销售、娱乐、饮食、住宿等收入大大增加，总体产出较大。

“旅游开发经营权出让”的开发模式，笔者总结为前述的“外源式发展”（Exogenous Development）开发模式。在宏村的实际案例中，由于古村落在旅游资源产权问题上的特殊性，我们认为，采用“外源式发展”的旅游开发和经营手段，存在本质性的局限。

（1）旅游资源产权不明晰，容易引发纠纷。将古村落的旅游经营权出让给外部资本来经营，意味着需要将古村落旅游资源（主要是古民居）的部分产权从当地村民对古民居的所有权中剥离出来。目前我国对古民居产权边界界定的模糊造成两类主体（国家与村民）就这一权利的归属产生分歧，而这种分歧体现在古村落旅游的具体开发经营上的就是围绕这一权利而出现的各种利益纠纷。

在宏村的旅游开发问题上，是企业（京黟公司）与政府（黟县县政府）签订经营合同获得了经营权。在这一缔约过程中，作为土地和房产的所有者，整个旅游开发过程的重要利益相关者之一——宏村村民却被排除在决策过程之外。企业每年从总的经营收入中支付给当地政府一定比例，然后再由当地政府在各级行政部门及村民间进行再分配。这种层层分配往往使得直接承受旅游开发带来的各种成本的宏村村民得不到足够的补偿。

（2）旅游景区管理政策落实难度大。在目前缺乏相应的社区参与诱导机制的情况下，当地村民对参与旅游发展的积极性会因此受到影响，主动参与的意识不高，对游客的态度冷淡，对景区相关政策的不积极响应，等等。

更有甚者，由于古村落与其他旅游资源不同：古村落中民居的所有权是属于居民的，即使古村落属于国家重点文物保护单位，政府也只是拥有这些民居保护的监督权，因而如果是由政府作为出让方与企业签订合同，那么政府在实际上已经造成了古民居所有权的错位。

（3）旅游经营存在长期不稳定性。在临近承包经营期末，基于外部企业的经济人性质，完全有理由假设企业会在这一时期开始逐步压缩或者停止对古村落旅游的进一步投入，并加大对旅游开发利润的攫取，以便做到自身利益在承包合同中止时刻的最大化。