贸易政策的政治经济学

第二节　贸易政策的政治经济学

可以解释补贴争端产生原因的另一经济学理论是贸易政策的政治经济学。该理论本质上是运用实证分析方法研究贸易政策的决策过程以及影响决策的因素，该理论将詹姆斯・布坎南等创立的公共选择理论作为主要的分析方法，从而解释贸易政策中产生的选择问题。公共选择理论的代表人物詹姆斯・布坎南认为：“公共选择是政治上的观点，它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”“我们想要做的事情，就是把40年来人们用以检查市场经济的缺陷和不足的方法，完全不变地用来研究国家和公共经济的一切部门。”丹尼斯・缪勒指出：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治等等。公共选择的方法仍然是经济学的方法。”^[15]保罗・萨缪尔森和威廉・诺德豪斯在《经济学》中将其界定为：“这一理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。公共选择理论考察了不同选举机制运作的方式，指出了没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为社会选择；研究了当国家干预不能提高经济效益或改善收入分配不公平时所产生的政府失灵；还研究了国会议员的短视，缺乏严格预算，为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题。”^[16]公共选择理论包括三大要素：（1）经济人假设。假定每一个活动在经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，每一个参与者都依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活动。（2）交易政治。政治过程与市场过程一样，基础是交易行为，是利益的互换。市场与政治之间难以划出清楚的界限，只要集体行动以个人决策者作为基本单位的模式进行，只要这样的集体行动基本上被想象为反映了一个社团全体成员之间的复杂交换或协议。（3）方法论上的个体主义。人类的一切活动都应从个体的角度来理解，个人是分析的基础。社会被看做一种个人追求其自身利益的总量效果，国家被当做个人得以通过它寻求自身利益的一种机构。集体行动是一些个人为了各自的利益而共同行动，并承诺遵守相应的规则的活动，集体行动不过是个体利益得以实现的工具。^[17]

公共选择理论的核心观点是：人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），他们之间交易的对象是私人物品；在政治市场上活动的主体是选民、利益集团和政治家、官员，选民和利益集团是政治市场上的需求者，政治家和官员是政治市场上的供给者，他们之间交易的对象是公共物品。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给他带来最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是做出这两类决策。该理论进一步认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动，一个人在菜市场上的行为动机和他在投票箱前的行为动机没有什么两样，一个人无论是做总经理还是当部长或当清洁工，他的目标都是追求自身利益最大化。^[18]如果同一个人在经济市场上追求自身利益的最大化，而在政治市场上则是利他主义的，自觉追求公共利益的最大化；同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的；这种政治经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。因此，公共选择理论认为政治人也是经济理性人，在政治市场中仍然是以个人利益最大化作为行为标准的。^[19]公共选择理论试图把人的行为的两个方面重新纳入一个统一的分析框架或理论模式，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的行为的这两个方面，从而拆除传统的西方经济学在经济学和政治学这两个学科之间竖起的隔墙，创立使两者融为一体的新政治经济学体系。^[20]

最早研究运用政治经济学研究贸易政策决策的是美国政治学家E. E.Schattschneider。他在1935年出版了《政治、压力和关税》一书。在该书中作者对在制定斯姆特-霍利法案过程中，美国利益集团的影响和行为进行了研究，开创了研究利益集团影响贸易政策决策的先河。当时美国国会不顾专家的警告，将进口税提高到前所未有的水平。E.E. Schattschneider研究发现，美国国会之所以如此，其原因是寻求进口保护的特殊利益集团联合起来主宰了整个立法过程。于是他得出结论说：“美国的关税史是一项含混不清的经济政策取得重大政治胜利的历史；而使这一关税立法不成立的种种趋势又使其在政治上变得不可战胜。”他认为“尽管……从理论上讲，支持和反对关税立法的利益集团……大致势均力敌”，“但它们向国会施加的压力却绝对不平衡。也就是说，由于支持关税立法的压力如此之大，事实上反对派的压力可以忽略不计”^[21]。利益集团会利用政治捐献的方式对政府的贸易政策决策施加影响。当权的政府或政治家为了在下次的选举中求得连任需要利益集团的支持和帮助，因此在进行贸易决策时必然要考虑利益集团的利益和需要。^[22]

从贸易政策的政治经济学上述理论中可以得出结论：消费者希望获得福利最大化，因此他们希望贸易政策的理想状态是政府不要征收进口关税；对于价格低廉的有倾销行为的进口产品或有外国政府补贴的进口产品不要采取反倾销措施或反补贴措施。消费者虽然数量庞大，但没有一定严密的组织，也容易产生“搭便车”的想法，无法将他们的诉求以“一个声音”表达出来，更没有力量向政府施加压力。利益集团或压力集团，通常是某一产业或产品的生产者。他们希望获得自身利益最大化，因此他们希望政府能够采取各种措施保护其利益。通常这种保护他们利益的措施就是对外国产品征收高额进口关税、实施反倾销或反补贴措施或者对其产业或产品直接实施补贴。利益集团人数不会像消费者那样庞大，但他们组织严密、行动一致，且资金雄厚，这有利于向政府施加压力或利益诱导。同时他们也更加愿意向政府或政治家作出政治捐献，以获取政府或政治家对他们利益的保护。

发达国家对农产品实施大量补贴就是农业利益集团对政府施加压力和利益诱导的结果。这一措施的实施导致发达国家与发展中国家在农产品领域存在着尖锐的矛盾。这也是多哈回合十多年来农业问题谈判没有结果的主要原因之一。以欧盟的农产品政策为例。一直以来，欧盟对农产品实施大量补贴，农业年均预算占欧盟总预算的40%以上。在这种形势下，欧盟曾对共同农业政策做出了多次调整，特别是1992年、《2000年议程》和2003年连续性的所谓“自由化改革”。在“大张旗鼓”地推动内部农业政策自由化改革的欧盟，在多哈农业谈判桌上的表现却判若两人。2000年，世贸组织框架下新一轮农业多边谈判启动，欧盟在向世贸组织农业谈判委员会提交的农业谈判建议中表示，将遵守《农业协定》第20条规定，承诺继续进行农业政策改革，相信深化农产品贸易自由化改革将扩大农产品贸易规模，带动全体成员国的持续性经济增长，为此，有必要控制农业公共支持。但是，在涉及具体问题时，欧盟从自身利益出发提出了许多自利性的主张。在市场准入方面，欧盟一方面原则上建议应当扩大市场进入机会，让所有成员国都享有平等的市场机会，但另一方面却极力主张按照乌拉圭回合的比例削减模式进行削减，并强调维持特殊保障机制的重要性。在出口竞争方面，欧盟一方面强调公平竞争的重要性，赞成削减各种出口补贴措施，但另一方面，却要求各成员按照同等条件削减出口补贴。欧盟的农产品平均支持和保护水平是世界上最高的，经过削减后，支持和保护水平仍然可以保持很高。在国内支持方面，欧盟一方面强调削减扭曲性国内措施的重要性，另一方面却强调对农民的直接支付对于实现农业多功能性如何重要。欧盟在整个多哈农业谈判过程中极力坚持自己的谈判主张，在许多具体问题上与美国、凯恩斯集团、G20等成员发生严重冲突，不肯轻易让步，致使谈判屡次失败并拖延至今。欧盟坚持对农产品的各种保护措施，包括补贴措施，原因之一是受到了农产品利益集团的压力和诱导。欧盟内的农产品利益集团有欧盟农民组织联盟、欧盟农业合作联盟、欧洲青年农场主理事会、法国农会常设委员会、法国农业经营者联合会、法国农业青年联合会、全国农业信贷合作互助联合会、英格兰和威尔士农民联盟。此外，欧盟的其他各个成员国都大量地存在着类似的利益集团。它们或是全国性的，或是地方性的，或是综合性的，或是具体部门性的，为其所代表的农民利益，积极“参政议政”，影响政府的农业政策。在布鲁塞尔，所有成员国都有一个或多个全国性农业利益集团在那里设有分支机构，这些机构或单独或联合游说欧盟的农产品政策决策。^[23]

发达国家的农产品补贴政策也导致了在关贸总协定或世贸组织争端解决机制中补贴争端的出现。其实发达国家的农产品补贴争端由来已久，早在20世纪50年代，发达国家的农产品补贴争端就被提交到了关贸总协定工作组。1958年，澳大利亚政府向关贸总协定工作组提出申诉，认为法国政府对小麦和面粉实施出口补贴，违反了《关贸总协定1947》第16.3条的规定。澳大利亚政府认为法国的出口取代了澳大利亚对锡兰（现在的“斯里兰卡”）、印度尼西亚和马来西亚等国在这些产品中的传统贸易，损害了澳大利亚在关贸总协定下的利益。澳大利亚认为法国的价格平等体系是实施补贴的主要措施。^[24]23年后的1981年12月14日，欧共体的面粉出口补贴再次被指控，此次指控的申诉方是美国。美国认为欧共体的补贴政策导致欧共体面粉的世界市场份额增加，面粉的世界市场价格降低。专家组再次裁定欧共体确实存在补贴措施，并要求欧共体“谨记关贸总协定第16.2条的规定，采取最大的努力限制对面粉出口补贴措施的使用”^[25]。1967年马拉维、加拿大、印度和土耳其向关贸总协定提出申诉，指控美国对未加工烟草实施补贴损害了其利益。美国承认存在补贴，但认为其行为合法，因为它要维持生产者的收入水平，也需要维持供给与需求的平衡。而且美国认为其政策在近期不会改变。虽然工作组认定美国实施烟草补贴违法，要求美国撤销违法措施，但美国代表表示无法做出将会采取何种措施的正式表态。^[26]1976年3月15日，欧共体理事会通过了理事会No.563/76法令，该法令强制购买脱脂奶粉，由使用饲料的干预机构负责监督执行。欧共体该项措施的目的是增加脱脂奶粉作为蛋白质饲料的使用，减少40万吨脱脂奶粉的过剩库存，以减少该产业生产者的损失。该措施对进口商的实施期限是1976年4月1日至1976年10月25日。1976年4月关贸总协定理事会上，美国提出申诉，认为欧共体理事会No.563/76法令违反了《关贸总协定1947》的规定。^[27]欧盟对食糖的补贴政策也一直为各成员所病垢，围绕食糖的争端，官司从关贸总协定时代打到世贸组织时代。1978年9月25日，澳大利亚政府向关贸总协定缔约方提出申诉，指控欧共体对食糖出口退税政策违反了欧共体在《关贸总协定》下的义务。澳大利亚认为从1975—1978年欧共体对食糖的补贴迅速增加，不论是每吨的补贴额，还是出口补贴获得的利益，自1975年以后持续增加。工作组最终裁定欧共体的措施构成补贴，违反了《关贸总协定》第16条规定。^[28]1978年11月10日，巴西也对欧共体食糖出口退税政策提出申诉。^[29]进入世贸组织时代后，2002年9月27日，澳大利亚和巴西联手再次对欧共体的食糖出口补贴措施提出申诉。2003年3月10日，泰国也对欧共体的食糖出口补贴措施提起申诉。从而在世贸组织争端解决机构中形成了“三战吕布”的形势。欧共体食糖补贴的主要规则是欧共体理事会No.1260/2001法令中的食糖部分，该法令是2001年6月19日生效。该法令规定了干预原糖和白糖价格的各自基本规则；甜菜的基本价格和最低价格；A、B配额以及C食糖配额；进出口许可证；征税；出口退税；优先进口安排；等等。案件的结果自然是欧共体败北。^[30]

综上所述，补贴争端的产生有着深刻的政治经济背景。一成员采取补贴措施有时出于国家经济的战略考量，有时迫于民主政治的选票压力，也有时受到利益集团的软硬兼施；因该补贴措施而利益受损的成员自然要奋起反击，维护其国家的经济与政治利益，否则可能会引起国内选民和利益集团的不满，危害其政治前途。利益受损害成员将实施补贴成员申诉至世贸组织争端解决机构，如此一来，补贴争端在世贸组织正式形成。

【注释】

[1]Alan O.Sykes，countervailing duty law：an economic perspective，Columbia Law Review Vol.89，No.2（Mar.，1989），pp.199-263.

[2]李扬：《财政补贴经济分析》，上海三联书店1990年版，第130－131页。

[3]Brander，James A.and Barbara J.Spencer，Export Subsidies and International Market Share Rivalry、Journal of International Economics Vol.18，（1985），pp.83-100.

[4]刘璞：《浅析战略性贸易政策下的补贴》，《国际经贸探索》2001年第5期，第9页。

[5]2009年12月1日《里斯本条约》生效，同日欧共体在世贸组织中正式使用“欧盟”这个名称，之前世贸组织文件中欧共体的名称仍然保留。本书用“欧盟”或“欧共体”的称呼，也采用这一做法。http://www.wto.org/english/news_e/news09_e/mn09a_01dec09_e.htm（2010/12/13访问）。

[6]The Report of the Panel，INDONESIA-CERTAIN MEASURES AFFECTING THE AUTOMOBILE INDUSTRY，WT/DS54/R，WT/DS55/R，WT/DS59/R，WT/DS64/ R.（2 July 1998）

[7]The Report of the Panel，UNATED STATES—SUBSIDIES ON UPLAND COTTON，paras.7.94-7.102，WT/DS267/R.（8 September 2004）

[8]The Report of the Panel，BRAZIL-EXPORT FINANCING PROGRAMME FOR AIRCRAFT，WT/DS46/AB/R.（14 April 1999）

[9]The Report of the Panel，CANADA-MEASURES AFFECTING THE EXPORT OF CIVILIAN AIRCRAFT，WT/DS70/R.（14 April 1999）

[10]The Report of the Panel，CANADA-EXPORT CREDITS AND LOAN GUARANTEES FOR REGIONAL AIRCRAFT，WT/DS222/R.（28 January 2002）

[11]The Report of the Panel，KOREA—MEASURES AFFECTING TRADE IN COMMERCIAL VESSELS，WT/DS273/R.（7 March 2005）

[12]The Report of the Panel，EUROPEAN COMMUNITIES-MEASURES AFFECTING TRADE IN COMMERCIAL VESSELS，WT/DS301/R.（22 April 2005）

[13]The Report of the Panel，EUROPEAN COMMUNITIES AND CERTAIN MEMBER STATES-MEASURES AFFECTING TRADE IN LARGE CIVIL AIRCRAFT，WT/ DS316/R.（30 June 2010）

[14]The Report of the Panel，UNITED STATES-MEASURES AFFECTING TRADE IN LARGE CIVIL AIRCRAFT（SECOND COMPLAINT），WT/DS353/R.（31 March 2011）

[15]夏永祥：《公共选择理论中的政府行为分析与新思考》，《国外社会科学》2009年第3期，第25—26页。

[16]［美］保罗・萨缪尔森、威廉・诺德豪斯：《经济学》（第18版），萧琛主译，人民邮电出版社2008年版，第281页。

[17]杨龙：《评公共选择学派的三大理论假设》，《教学与研究》1999年第12期，第54—59页。

[18]方福前：《“经济人”范式在公共选择理论中的得失》，《经济学家》2001年第1期，第88—89页。

[19]范帅邦：《小团体内部选举中的实验经济学分析》，《经济论坛》2010年第4期，第211页。

[20]岳军：《公共选择理论分析框架解析》，《山东财政学院学报》2004年第5期，第3页。

[21]E.E.Schattschneider.Politics，Pressures and the Tariff：A Study of Free Private Enterprise in Pressure Politics，as Shown in the 1929—1930 Revision of the Tariff，New York：Prentice-Hall，1935.pp283-285.

[22]Grossman，Gene M.Elhannan Helpman.Protection for Sale.American Economic Review，1994，84（4）：833-850.

[23]李勤昌：《欧盟农产品贸易保护制度的政治经济学分析》，《国际贸易问题》2010年第3期，第45—46，49—51页。

[24]The Report of the Panel，FRENCH ASSISTANCE TO EXPORTS OF WHEAT AND WHEAT FLOUR，L/924-7S/46.（21 November 1958）

[25]The Report of the Panel，EUROPEAN ECONOMIC COMMUNITY-SUBSIDIES ON EXPORT OF WHEAT FLOUR，SCM/42.（21 March 1983）

[26]The Report of the Panel，UNITED STATES SUBSIDY ON UNMANUFACTURED TOBACCO，15S/116.（22 November 1967）

[27]The Report of the Panel，EEC MEASURES ON ANIMAL FEED PROTEINS，L/ 4599-25S/49.（14 March 1978）

[28]The Report of the Panel，EUROPEAN COMMUNITIES-REFUNDS ON EXPORTS OF SUGAR，L/4833-26S/290.（6 November 1979）

[29]The Report of Panel，EUROPEAN COMMUNITIES-REFUNDS ON EXPORTS OF SUGAR COMPLAINT BY BRAZIL，L/5011，27S/69.（10 November 1980）

[30]The Report of the Panel，EUROPEAN COMMUNITIES-EXPORT SUBSIDIES ON SUGAR（COMPLAINT BY AUSTRALIA），WT/DS265/R.（15 October 2004）；the Report of Panel，EUROPEAN COMMUNITIES-EXPORT SUBSIDIES ON SUGAR（COMPLAINT BY BRAZIL），WT/DS266/R.（15 October 2004）；the Report of Panel，EUROPEAN COMMUNITIES-EXPORT SUBSIDIES ON SUGAR（COMPLAINT BY THAILAND），WT/DS283/R.（15 October 2004）