二、加拿大FTA/RTA战略的基本特征
虽然加拿大在参与双边和区域贸易自由化谈判的问题上采取了积极推进、全面参与的基本战略,但其实质性的合作成果却较为匮乏。这不仅表现在加拿大已经缔结并实施的FTA/RTA协定总量较少[27],而且表现为其选择的FTA/RTA缔约伙伴也往往是经济规模较小或经济发达程度较低的国家。总体来说,加拿大FTA/RTA战略的基本特征如下。
(一)WTO进展迟滞是首要外部动力
首先,从外部因素看,多边贸易自由化谈判的进展迟滞是加拿大被迫转向FTA/RTA谈判的首要动力。加拿大始终是GATT/WTO多边贸易体系的坚定支持者。在2001年多哈回合谈判启动之前,除NAFTA之外,加拿大并未缔结任何重要的FTA/RTA协定。无论是中东的以色列,还是美洲的智利和哥斯达黎加都不是加拿大的重要贸易伙伴。签署并实施这3个FTA/RTA协定所谋求的政治意义要远远大于其带来的经济利益。直至多哈回合于2006年7月至2007年2月之间陷入完全停滞,加拿大才被迫重新审视自身的对外贸易政策,并决定加速推进FTA/RTA层面的合作以持续推进贸易自由化进程。2008年,加拿大就分别与EFTA成员国和秘鲁签署了FTA/RTA协定。
(二)受美国FTA/RTA战略调整的影响较大
加拿大无论是在货物和服务贸易进出口方面,还是在国际资本流动方面都严重依赖于美国经济。1997—2009年之间,加拿大80%的货物出口流向美国市场,而来自美国的商品也占据了全部进口品的50%以上。同期,加拿大超过一半以上的服务贸易是与美国进行的。自20世纪70年代中期之后,加拿大成为净资本输出国,1997年之后更成为FDI存量净流出国。其中,超过40%投资流向美国,而超过60%的FDI资本来自于美国[28]。因此,加拿大的对外经贸战略也始终受到美国对外经贸战略的深刻影响。
WTO多哈回合陷入停滞后,美国对外贸易与投资战略由单一强调多边自由化框架向多边与区域自由化框架并重改变。越来越多的国家通过与美国签署FTA/RTA协定,在进入美国市场时享受了比WTO承诺更高的市场准入和国民待遇优惠。为了避免加拿大贸易商在竞争中处于劣势,加拿大政府对FTA/RTA以及外国投资促进和保护协定(the Foreign Investment Promotion and Protection Agreements,FIPAs)等其他双边/区域经济合作方式的重视进一步加强,并以此作为实现多边贸易投资自由化的补充。
(三)FTA/RTA缔约伙伴中缺乏重量级国家
目前加拿大FTA/RTA协定的缔约伙伴中,除美国之外,缺乏真正具有重量级影响力的贸易大国。墨西哥、智利、秘鲁、哥斯达黎加和以色列都属于经济发达程度较低的发展中经济体,而EFTA成员国也是经济规模总量偏小的发达经济体[29]。另一方面,加拿大是以GATT/WTO多边框架下的互惠减让承诺作为新的区域自由化协定谈判的基础,尤其是倾向将已经对部分发展中经济体实施的单边、非互惠贸易壁垒减让措施转化为FTA/RTA框架下的正式互惠减让条款[30]。缺乏与日本、中国等贸易大国之间的贸易互惠安排以及采用相对保守的自由化方式都导致了加拿大从FTA/RTA谈判中获取的潜在福利收益较小。
(四)积极通过其他方式补充FTA/RTA缔约的不足
虽然加拿大在缔结FTA/RTA协定的整体速度上较为缓慢,但这并不意味着加拿大与主要贸易伙伴之间的双边或区域贸易自由化进程停滞不前。加拿大通过积极签订其他类型贸易和经济协定的方式,弥补了FTA/RTA缔约总量不足的缺陷,维系着稳定的对外贸易与经济交往网络。这些补充方式包括以下协定和备忘录。
(1)外国投资促进和保护协定(The Foreign Investment Promotion and Protection Agreements,FIPAs)。这些双边投资协定目的是通过签署具有法律约束力的权利和义务协定,保护和促进双边FDI的可持续增长。截至目前,加拿大已经与其他国家签署了24个双边投资促进和保护协定。
(2)贸易和投资合作协定(Trade and Investment Cooperation Arrangements,TICAs)。这些双边和区域贸易与投资合作协定,目的是建立一个双边和区域框架来实现加拿大和其他缔约国之间贸易与投资的持续扩展与多样化。目前,加拿大已经签署了3个此类的贸易和投资合作协定,它们分别是:加拿大与MERCOSUR贸易和投资合作协定(1998)、加拿大与南非贸易和投资合作协定(1998)以及加拿大与安第斯共同体贸易和投资合作协定(1999)。
(3)贸易与经济合作协定(Trade and Economic Cooperation Arrangements,TECAs)。该种贸易与经济合作协定的主要目的在于提高加拿大与主要经贸伙伴之间的经济关系与合作,特别关注在国内规制改革、服务贸易、投资便利化以及经济技术合作等领域的能力建设合作。目前,加拿大已经与其他国家签订了4个该类协定,分别是加拿大与澳大利亚贸易与经济合作协定(1995)、加拿大与英国贸易与经济合作协定(1997)、加拿大与瑞士贸易与经济合作协定(1997)以及加拿大与冰岛贸易与经济合作协定(1998)。
(4)贸易和投资谅解备忘录(Memorandum of Understanding on Trade and Investment,MOUTI)。签署此类贸易和投资谅解备忘录的主要目的在于增强加拿大与其他国家之间的相互了解,为进一步拓展贸易和投资领域的未来合作关系奠定基础。目前,加拿大与中美洲国家成员签订了一个贸易和投资谅解备忘录(1998)。
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