已采取的政策协调措施及其评价

二、APEC已采取的政策协调措施及其评价

APEC对成员间FTA/RTA的政策协调给予了高度关注，并希望通过采取必要措施建立高质量的FTA/RTA，促进区域经济一体化发展，尽最大努力降低其消极影响。自2003年以来，APEC在FTA/RTA政策协调领域采取了一系列措施，并取得一定进展。通过上述措施，APEC明确了协调的基本原则与方式，并制定了系统化的《示范条款》，为成员商签新的FTA/RTA提供了可供参考的原则与协议模版，为FTA/RTA间的进一步整合与发展奠定了基础。

针对当前区域内FTA/RTA发展的现状与特征，APEC已经出台了《最佳范例》和《示范条款》两个主要的行动规范，旨在建设区域内高质量的、全面的、与APEC基本原则一致的FTA/RTA，确保FTA/RTA在推动贸易自由化和真正降低交易成本方面发挥更大的作用，使之成为APEC贸易投资自由化的“基石”。

(一)APEC已采取的主要政策协调措施

2003年5月APEC第一次召开了关于FTA/RTA的高官会议，各方就FTA/RTA对APEC贸易投资自由化及茂物目标的影响达成共识。2004年5月APEC第二次关于FTA/RTA的高官会议形成了针对FTA/RTA的《最佳范例》。2005年5月APEC第三次关于FTA/RTA的高官会议通过了执行《最佳范例》的有效途径。同时，在FTA/RTA《最佳范例》及其实践措施的形成过程中，APEC各成员进行了各种积极有效的实践和尝试。2005年6月APEC贸易部长会议在FTA/RTA《最佳范例》的基础上，提出制定FTA/RTA《示范条款》，旨在帮助各成员执行《最佳范例》，促进贸易投资便利化、降低交易成本。2006年5月APEC第四次关于FTA/RTA的高官会议广泛地听取了工商界对示范条款的意见，工商界代表希望将示范条款应用于更广泛的领域。在同年APEC峰会上制定了《河内行动计划》，将“倡导高质量的FTA/RTA”作为落实《釜山路线图》的5个关键领域之一^[2]，呼吁各成员致力于建设高质量的、全面的、透明的和具有广泛一致性的FTA/RTA，并重申高质量、透明、与WTO规则相一致和全面的FTA/RTA是APEC实现茂物目标的重要途径。

2008年后，APEC将区域经济一体化问题作为其工作的重点之一，并强调应着重做好以下工作:第一，通过增加FTA/RTA示范条款继续深化和扩展关于相关协定差异性与一致性的研究;第二，探讨扩充、联合与合并现有FTA/RTA的可行性;第三，对亚太自由贸易区(简称为FTAAP)的经济影响及其对相关APEC成员所带来的利益与挑战进行研究。为此，APEC贸易投资委员会(简称为CTI)及高官会议均成立了主席之友小组(FOTC)，专门监督区域经济一体化工作安排。近期，CTI-FOTC将工作重点集中于3个领域:原产地规则;FTA/RTA的一致性与差异性;FTA/RTA的扩充、联合与合并。由此可见，FTA/RTA相关政策协调在APEC近期工作中仍然居于重要地位，APEC也将继续深入推进此项工作的开展。

2005年，APEC领导人将推进高质量的FTA/RTA建设列入《实现茂物目标的釜山路线图》，同时要求APEC在2008年之前就FTA/RTA条款共同涉及的章节制定示范条款。截至2008年，APEC已就FTA/RTA协定中的15个主要领域完成了示范条款的制定工作，具体领域如下:贸易便利化(2005年);货物贸易(2006年);贸易的技术壁垒(2006年);透明度(2006年);政府采购(2006年);合作(2006年);争端解决(2006年);电子商务(2007年);原产地规则与原产地程序(2007年);卫生与植物检疫措施(2007年);保障条款(2008年);竞争政策(2008年);环境(2008年);商务人员暂时入境(2008年);海关管理与贸易便利化(2008年)^[3]。2008年，为了探讨FTA/RTA条款的差异性与一致性，APEC专门组织专家对该组织成员间所建立的30个FTA/RTA协定中的14项主要条款进行了比较研究。2009年，APEC又将评估各种原产地规则的差异与相似性，提高成员间FTA/RTA中原产地规则的合理性，以及深化和扩展FTA/RTA相关协定差异性与一致性的研究作为其在近期内推进区域经济一体化问题工作重点。目前，各项示范条款仍然处于推广阶段，其具体协调效果尚难以确定。

(二)APEC对内部FTA/RTA进行政策协调的基本原则

APEC协调区域内各FTA/RTA政策的核心原则是，FTA/RTA的发展必须遵循APEC的基本原则，与APEC的精神和目标保持一致。APEC对区域内FTA/RTA政策进行协调包括以下具体原则。

(1)必须与WTO多边体系及APEC基本原则保持一致。APEC始终致力于推动WTO多边贸易自由化，因此APEC区域内FTA/RTA的发展首先必须遵循WTO和APEC的基本原则，不能成为WTO和APEC发展的障碍。

(2)必须有利于单边行动计划(IAP)/集体行动计划(CAP)的执行。APEC内FTA/RTA的发展，必须致力于提高相关成员的单边自由化水平，同时促进各成员间自由化行动的一致性。因此，APEC鼓励FTA/RTA在自愿、互利的基础上将其自由化成果与非成员分享，而极力反对针对非成员的歧视。

(3)必须致力于建设高质量的FTA/RTA。高质量主要体现在两个方面:一是全面性，即APEC内FTA/RTA的协定内容应包括贸易、投资及其他新领域，最大限度地促进贸易投资自由化;二是一致性，各个FTA/RTA在原产地规则、标准以及海关程序等方面的规定应该尽量一致，以尽可能地降低区域内的交易成本^[4]。

(三)最佳范例(Best practices)的基本内容

APEC内FTA/RTA最佳范例是基于FTA/RTA和APEC两方面的现实，由APEC官方及各成员共同提出的某些原则与要求，旨在实现APEC内FTA/RTA的良性发展，并在茂物时间表的限制下使FTA/RTA成为APEC贸易投资自由化的“基石”。其具体内容如下^[5]。

(1)与APEC的基本原则和目标保持一致。APEC内FTA/RTA的发展必须强调《大阪行动议程》第一部分关于贸易自由化和贸易便利化的相关内容，并与其基本原则保持一致。只有这样，APEC内FTA/RTA的发展才能有助于APEC实现1994年《茂物领导人宣言》中所设定的关于贸易和投资自由化和便利化的目标。同时，APEC内FTA/RTA的发展将通过透明、开放和非歧视框架和决策制定过程的完善，推进APEC各成员间的结构改革，以便与APEC目标保持一致。

(2)与WTO保持一致。APEC内FTA/RTA的发展必须与WTO的基本原则完全一致，尤其是当这些FTA/RTA包含有适用授权条款(enabling clause)的发展中经济体时，必须与GATT中的XXIV条款和GATS中的V条款保持一致。

(3)超出WTO承诺行事。在那些WTO有相关规定的领域，APEC内FTA/RTA的发展可以依照规定进行。但同时，APEC内FTA/RTA的发展必将涉足那些WTO没有相关规定或只是部分涉及的领域。这些行动将保证APEC成员在未来WTO相关领域的谈判中居于优势地位。

(4)坚持全面性。通过所有领域的全面开放，APEC内FTA/RTA的发展将会给成员带来最大的经济利益。因此，APEC内FTA/RTA的发展将消除成员间的贸易和投资壁垒，包括关税和非关税壁垒措施以及服务贸易领域的障碍。在考虑到各成员发展水平不同的前提下，敏感部门的关税和配额措施将逐渐减少。因此，APEC内FTA/RTA的发展对未来多边自由化有推进作用。

(5)保证透明度。APEC内FTA/RTA的各参与方一旦签订了关于自由贸易协定的正式文本，应通过APEC官方网站或秘书处网站将它公之于众。各成员要依照WTO的规则和程序及时通报它们新签订或已经存在的自由贸易协定。

(6)贸易便利化。由于不断调整的规定和程序会对贸易便利化构筑明显的障碍，APEC内FTA/RTA的发展必须在WTO框架下和APEC规定下，采取措施促进贸易便利化，减少交易成本。

(7)采用磋商和争端解决机制。在APEC内FTA/RTA的发展过程中可能出现的争端将增加商业的不确定性，成本很高。各FTA/RTA在处理这些争端时应该采取磋商、调解和仲裁的程序迅速解决。

(8)简化原产地规则。原产地规则是为了避免较高的商业税务执行费用出现而制订的。考虑到产品日益全球化的特性以及APEC促进区域经济一体化的努力，在APEC内的所有FTA/RTA中，一国的原产地规则应该尽可能地保持一致，使贸易创造效应最大化，贸易扭曲效应最小化。

(9)加强交流与合作。APEC内FTA/RTA的发展必须重视在经济、技术领域的合作，以与《大阪行动议程》第二部分的要求保持一致。各成员之间应充分交换意见，发展共识，以保证将来FTA/RTA的发展能够给各参与方带来最大的收益。

(10)倡导可持续发展。可持续发展是指经济发展、社会发展和环境保护三大要素的内部协调，三者之间是互相依赖、紧密联系的。而贸易是一个重要的联系纽带，APEC内FTA/RTA的发展应通过贸易促进各成员的可持续发展，并以可持续发展的目标来要求贸易的发展。

(11)第三方准入。为与APEC开放的地区主义理念保持一致，APEC内FTA/RTA应该允许第三方以谈判的方式进入，这也将成为整个APEC地区自由化的动力，有利于APEC茂物目标的实现。

(12)定期审查机制。定期审查机制可以保证自由贸易协定条款的完全执行，同时保证这些条款在不断变化的经济环境和贸易投资流动中继续为各成员带来最大的经济收益。随着各成员一体化程度的加深，定期审查机制也有助于成员维持国内改革、深化开放的动力，促进自由化的深入并引入更加合理的合作机制。

(四)APEC对区域内FTA/RTA政策协调的效果及改进方向

最佳范例与示范条款是APEC用以协调地区内各FTA/RTA相关政策而采取的两项重要措施。从他们的迅速制定与出台可以看出，APEC成员对于协调FTA/RTA发展有着迫切的需求。虽然这种努力的时间尚短，相关措施仍然停留在表层，但各成员在其订立FTA/RTA的实践中已经开始注重示范条款所提出的要求，各种协调努力的效果也将逐步显现出来。

首先，APEC积极制定FTA/RTA最佳范例与示范条款的努力向地区内各成员发出了明确的信号，显示了APEC致力于解决各FTA/RTA间存在的“意大利面条效应”的决心。作为亚太地区合作范围最广、合作层次最高的区域经济组织，这一努力必将会对各成员发出积极的合作信号，并对各成员的努力起到良好的协调和引导作用。部分成员已经对这一信号做出了积极回应。

其次，由APEC来引导和协调亚太地区FTA/RTA的协调工作具有一定的政策基础。该组织自成立以来已经引导各成员在贸易投资自由化及便利化领域取得了积极进展，其合作原则与机制得到了各成员的普遍认可，合作的效果令人瞩目。在多边贸易谈判陷于僵局的情况下，APEC在地区合作中具有一定的号召力和必要的领导能力。

第三，从协调努力的实践分析，实际效果已经逐步体现出来。APEC区域内的FTA/RTA趋向于更加规范化、标准化以及全面化。APEC区域内的FTA/RTA的歧视性问题也正在得到逐步解决，部分FTA/RTA已经向非成员发出希望纳新的信号。

从目前情况分析，APEC对FTA/RTA进行协调的主要障碍来自于以下方面。

第一，现有示范条款的覆盖领域不够全面。APEC致力于推动建设全面的高质量的FTA/RTA，因此，作为协调政策的重要指导，示范条款应具有全面性特征，对合作的各有关领域均应制定相应的参考。由于FTA/RTA谈判日趋全面和复杂，目前的示范条款数量仍显不足。其中，各方谈判普遍关注的投资、服务贸易等问题尚缺乏相应的示范条款作为指导。

第二，已制定的条款内容本身不够具体，尚缺乏必要的实质性的协调措施，特别是在原产地规则以及市场准入措施的协调领域，示范条款的内容过于简单和笼统，缺乏可操作性。

第三，APEC运行机制特征对示范条款的实施具有一定的限制。APEC强调，示范条款体现了APEC的自愿主义基本原则。这些条款既非强制的也非排他的。他们并不是协定中必须采用的法律语言，而只是为成员间FTA/RTA谈判及协定相关章节提供的有益参考。它们是自由贸易协定中有关条款的制定指南。这些示范条款不会对APEC成员已达成或未来将要达成的自由贸易协定构成歧视。各成员也不必将所有示范条款的相关内容纳入全部FTA/RTA之中。

第四，各成员的利益差异限制了FTA/RTA的协调力度。各成员参与谈判的动机不同，政策目标也存在较大差异，因此，很难在短期内通过简单划一的方式使各成员达成共识，经济利益的根本矛盾制约了这种政策的协调力度。

鉴于以上矛盾和障碍，APEC在未来的FTA/RTA政策协调中，应加大合作力度，进一步采取措施正视矛盾并解决矛盾，这一过程可能是漫长而艰难的。建议做好以下几方面的工作。

第一，继续努力制定更多更新的示范条款，增加其覆盖范围，并细化其具体措施与建议。可采用列示政策选择清单的方式，为各成员提供必要的参考和选择范围，以便于规范和协调各FTA/RTA的内容与措施。

第二，适当加强APEC的机制化建设，提高示范条款的约束力，强化其贯彻与实施力度，保证条款得到真正的重视和落实。

第三，明确APEC区域经济一体化的发展方向与目标，向各成员发出强有力的政策协调信号，增强各成员的政策协调信心与决心。

第四，建立实质性的、可以量化的考评标准，鼓励各成员对其所参与的FTA/RTA的协调情况进行自我评估和同行评议，并在每年公示的单边行动计划中列示政策协调情况，以促进和落实政策评估工作。