食品安全理论

第三节　食品安全理论

一、食品安全

安全是人生存的基本条件。所谓安全，是指对一个人的人身、健康、财产、名誉乃至最低限度的物质生活的庇护与保障，有时也指国家的安全、社会利益的安全^［80］。食品安全是一个发展的概念，甚至在同一国家的不同发展阶段，由于食品安全系统的风险程度不同，食品安全的内容和目标也不同^［81-84］。

从概念本身来理解，食品安全：一个国家或社会的食物保障，即是否具有足够的食物供应；食品中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题。同时，1984年WHO在《食品安全在卫生和发展中的作用》中，将“食品安全”(Food Safety)与“食品卫生”(Food Hygiene)作为同义语，定义为：“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施。”

1996年WHO在《加强国家级食品安全计划指南》中则把食品安全与食品卫生作为两个概念加以区别。其中，食品卫生的范围比食品安全稍窄一些。食品卫生指“为了确保食品安全性和适用性，在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”，而食品安全被定义为“对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”^［85-87］。

二、各学科关于食品安全问题研究综述

(一)经济学视角的食品安全问题

Caswell等人1987年开始主持美国地域研究项目(NE165)“企业战略、公共政策及食品体系的绩效”(Private Strategies，Public Policies，and Food System Performance)，1988年在康耐提卡大学成立食品营销政策研究中心，应用经济学的理论和方法对食品安全及营养问题进行了大量的先驱性研究，取得了一系列开创性成果。经过各国学者的持续努力和积累，经济学在食品安全领域的应用相当系统^［88］。经济学对食品安全问题研究的主要贡献在于运用经济学的语言和逻辑将食品安全这一复杂的食品品质属性纳入市场均衡等分析工具中，以一种更简洁明了的框架，认识现代社会经济中的食品安全问题，大大增强了科学理论对食品安全问题的解释力^{［89，90］}。

经济学主要应用信息不对称理论、供应链管理理论对食品安全问题进行分析和寻求解决路径^［91-94］。

信息不对称理论指出，食品安全问题是因为在从“产地到餐桌”整个食物供应过程中的每个环节都存在不同的信息不对称问题，表现为：a.生产资料供应商与生产者之间的信息不对称； b.生产者、加工商、批发零售商与消费者彼此之间的信息不对称； c.消费者与政府之间的信息不对称； d.下级管理者(代理人)与上级管理者(委托人)之间存在的信息不对称； e.环境污染与新型生产技术的出现要求生产者、管理者、消费者具有更多、更明确的食品质量安全信息等^［95-97］。

信息不对称理论为食品安全问题的政府规制提供了“理由”。政府规制的基本原理就是，利用“专家”掌握的食品污染的相关信息，通过制定和实施相关政策来影响生产者和消费者行为，最大限度地降低食品风险。食品安全管理政策效能的高低取决于合适的信息制度。这些政策设计包括利用市场机制的一些方案，如通过税收、广告、质量认证、商标、惯例等建立企业信誉机制；也包括行政和立法的一些手段，如禁令、加贴标签、产品责任法、强制性生产过程标准或成品标准、公众教育等。围绕满足食品安全需求的各种可供选择的手段，政策设计过程须考虑到：消费者收益、生产者收益、生产成本和风险、环境成本、健康成本。

供应链管理理论指出，食品安全涉及从生产、加工到销售的整个食品供给链。因此，从整个食品供应链管理食品质量安全，能够提高管理效率，提高食品安全的管理水平。供应链管理理论的焦点问题是供应链中的纵向协作(治理结构)。纵向协作是一个连续体，包括“能够更加紧密地连续食品生产或加工各连续阶段的任何类型的正式或非正式安排”^［98-100］。供应链管理的核心思想是广泛引入和利用各种社会资源和力量，改“末端治理”为“源头控制”，对“从田间到餐桌”的整个食品供应链进行综合管理^{［101，102］}。供应链管理的行为主体一般有三个：政府行政管理、中介组织管理和生产经营企业的内部管理。政府行政管理职能集中在：部分国家食品质量标准的供给；对于重大的涉及国民健康的农产品技术发展方向或有关伦理道德的技术选择问题，如转基因技术、克隆技术等，政府的政策具有决定意义；公共性的基础设施建设，改善食品流通的硬件环境；对生活必须的基本食品可得性的保障。中介组织作为独立的法人行为主体和机构，以公正、公平、诚信的服务为宗旨，向社会提供有资信的质量管理服务，所扮演的角色相当于市场经济的裁判员，他们实施管理的具体行为涉及：进行质量标准认证体系的注册管理；推广、宣传质量标准认证体系；实施食品质量检验等。此外，协调产供销也是其重要的职能之一。生产经营的企业内部管理是整个供应链管理中最基础的环节，是质量控制和防范的各种标准、规范、措施得以有效实施的基本载体，这是产品质量检验难以做到的^{［103-105］}。

(二)社会学视角的食品安全问题

当今社会是个充满风险的社会，风险社会的概念意味着：风险既非毁坏也非对安全的信任，而是“虚拟的现实”；一种具有威胁性的未来变成了影响当前行为的参数；风险直接地和间接地与文化定义和生活是否可容忍的标准相联系，它涉及“我们想怎样生活?”这一价值判断；“人为制造出来的不确定性”暴露了国家——政府控制风险能力的匮乏；当代的风险概念关涉知识(Knowledge)和不意识/无知识(Unawareness/Nonknowledge)的某种特殊的综合；新的风险类型可能同时是地区性的和全球性的；日常的认识遮蔽了危险的传播和活动，因此知识和风险的潜在影响之间存在差距；风险社会的概念消除了自然与文化之间的差异^{［106，107］}。

食品安全风险分析是指对某一食品危害进行风险评估、风险管理和风险交流的过程，具体为通过对影响食品安全的各种生物、物理和化学危害进行鉴定，定性或定量地描述风险的特征，在参考有关因素的前提下，提出和实施风险管理措施，并与利益相关者进行交流^{［108，109］}。

风险分析包括风险评估、风险管理和风险交流三部分内容。风险评估是整个风险分析体系的核心和基础，也是有关国际组织和区域组织工作的重点。风险管理是政府机构根据风险评估的结果制定政策，采取管理措施的过程。风险交流是在食品安全利益攸关者之间交换意见的过程^{［110，111］}。

(三)权利视角的食品安全问题

食物权的阐述主要在《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》这两个国际法文件中。其中《世界人权宣言》第25条第一款规定：“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”《经济、社会和文化权利国际公约》第11条规定：“本公约缔约各国承认，人人有权为他自己和家庭获得适当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改善生活条件；缔约各国已经确认人人享有免于饥饿的基本权利。”食物权核心内容的要素包括四个方面：适足性、可提供性、可获取性、可持续性^{［112，113］}。

通过对相关国际人权文件的研究发现，对食品安全问题的关注早就明示。1948年《世界人权宣言》第25条宣布：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需要生活水准，包括食物、衣着……和必要的社会服务……有权享受保障。”1966年《经济、社会和文化权利国际公约》第11条规定了类似的内容，并且确认了人人享有免饥饿的权利，同时明确国家独自或通过国际合作发展农业、改进粮食生产、公平分配粮食等义务。1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》在序言中特别提及有获取粮食的机会，在第12条第二款中规定：缔约各国应保证妇女“在怀孕和哺乳期间得到充足营养”。1989年《儿童权利公约》第6条规定：“缔约国确认每个儿童均有固定生命权；缔约国应最大限度确保儿童的存活与发展。”第24条第二款第3项规定：“消除疾病和营养不良现象。包括在初级保健范围内利用现有可得的技术和提供充足的营养食品和清洁饮水，要考虑到环境污染的危险和风险。”

三、食品安全控制体系

目前，国际上还没有关于食品安全控制的明确定义，但对较为接近的食品控制已有说明，可被认为是国际组织关于食品控制的定义。食品控制被FAO/WHO定义为强化国家或地方当局对消费者利益的保护，确保所有食品在生产、加工、储藏、运输及销售过程中是安全的、健康的、宜于人类消费的一种强制性的规则行为，同时保证食品符合安全及质量的要求，并依照法规所述诚实、准确地对食品的质量与信息予以标注。

FAO/WHO认为食品控制的首要任务是强化食品立法，以确保食品消费安全，使消费者远离不安全、不卫生和假冒的食品，通过禁止出售消费者不期望购买的非天然或不合质量要求的食品来实现。食品安全控制体系包括法规体系、管理体系和科技体系^［114］。

食品安全法规体系，包括与食品有关的法律、指令、标准和指南等。食品安全管理体系包括管理职能、政策制定、监管运作和风险交流^［88］。食品安全的科技体系，是指国家进行食品安全控制时所需要的科学依据和技术支撑，主要包括基于科学的风险评估、检测监测技术、溯源预警技术和全程控制技术等技术支持体系^{［115，116］}。

(一)风险分析：食品安全控制的科学基础

风险分析(Risk Analysis)是针对食品安全性应运而生的一种保证食品安全的理论和管理模式，同时也是一门正在发展中的新兴学科。风险分析的目标在于保护消费者的健康和促进公平的食品贸易。

风险分析被认为是制定食品安全标准的基础，也是食品安全控制的科学基础。风险分析建立了一整套科学系统的食源性危害的评估、管理理论，为制定森林食品安全标准体系奠定了基础。

风险分析包括风险评估(Risk Assessment)、风险管理(Risk Management)和风险交流(Risk Communication)三个阶段，其中风险评估是整个风险分析体系的核心和基础。风险管理是根据风险评估的结果，选择和实施适当的管理措施。风险交流是在风险评估人员、风险管理人员、消费者和其他有关的团体之间就风险有关的信息和意见进行相互交流^［117］。

(二)从土地到餐桌：食品安全控制的现代理念

建立食品安全控制体系时，必须充分考虑加强食品控制活动的若干基础原则，这些原则主要包括六个方面：在食物链中尽可能充分应用预防原则，以最大幅度地降低食品风险；致力于从“土地到餐桌”的整个过程；建立应急机制以处理特殊的危害；制定基于科学原理的食品控制战略；确定基于风险分析的重点领域以及风险管理的有效性；制定针对风险分析的重点领域以及风险管理的效果^{［118，119］}。

(三)利益相关者：食品安全控制的主体

食品安全利益相关者就是与食品产业链密切相关的个人、团体及政府组织，具体包括林户、生产商、中介组织、流通企业、消费者、政府、科研机构等，他们的行为对于终端食品的安全与否具有重要的影响，另外，终端食品是否安全与他们也有着千丝万缕的利益关系。根据理性经济人的假设，在激烈的市场竞争环境下，生产者包括林户、生产商、销售商、政府、消费者都有自觉从事食品安全生产、销售、管理、消费的意愿，因为他们每一类主体都有各自的利益，包括经济利益、行政利益、健康生活利益等。

(四)食品供应链：食品安全控制的路径和载体

一般而言，供应链包括产品从原材料开采阶段一直到最终用户手中这一过程，各种物料的流动和转化，以及伴随的与信息流动有关的所有活动。森林食品供应链是一条特殊的供应链，是指由森林食品培育、加工、贮运、销售、消费等环节构成的链状结构。食品供应链安全管理的理论和实践研究表明，食品安全管理是一项综合性的、多主体的复杂系统工程，也是一项既有分工又需协同的社会化行为。要保障食品安全，必须依托食品供应链，实施综合管理，重点加强对食品质量的反馈与监控，可以考虑借助食品供应链上的核心企业推进食品从生产到销售全过程的管理。

(五)GMP/HACCP：食品安全控制的基本方式

良好操作规范(GMP)和危害分析与关键控制点(HACCP)是食品安全控制的两个重要概念。良好操作规范规定了食品生产、加工、包装、贮存、运输和销售的规范性卫生要求，危害分析与关键控制点是由食品的危害分析、关键控制点等组成的一种系统管理方式，是食品安全过程控制的手段。

四、食品安全理论在森林食品产业中的应用

我国土地总面积居世界第三位，但人均土地只有不及世界人均的三分之一。用占世界耕地总面积的7％，养育着世界22％的人口，粮食的生产和供给的压力一直很大。主要存在以下三个方面的矛盾：(1)农业耕地减少与粮食供给的矛盾，以及耕地种植不同作物的矛盾；(2)粮食需求不断增长与粮食供给的矛盾；(3)人民生活消费的提高与粮食供给质量的矛盾^{［119，120］}。

其中，食品安全中的油料安全形式异常严重。油料作物是食用植物油和饲料蛋白的来源。我国主要油料作物年均种植面积约为2500万亩，年均总产量约4650万t，食用植物油的总产量基本维持在700万t～1000万t之间。但我国油料现有的生产能力已不能满足日益增长的消费需求，进口油脂和油脂原料折合油脂之和为388.8t，约占实际植物油消费量的35％。

森林食品产业发展可以从两个方面来确保食品安全： a.从食品安全层面来讲，通过森林食品产业发展，弥补由耕地作为主要粮食供给的缺口，比如油茶作为森林食品，与橄榄油并称世界两大木本食用油，《全国油茶产业发展规划(2009-2020年)》显示，2020年我国油茶种植总规模可望达到7000万亩，茶油产量可达到250万t，发展油茶产业，可以很大程度弥补油料作物的缺口不与粮棉争地，且能很好地发挥土地的边际效应； b.另一方面，因为森林食品生产环境的生态性，加工工艺的环境标准性确保了食品的生态性、安全性、营养性。

将食品安全理论特别是食品安全控制理论应用于森林食品从“森林到餐桌”的各个链条，既是确保森林食品安全性、生态性、营养性的保障，也是促进维系森林食品产业可持续发展的路径。