政府在森林食品产业区域发展中的作用

第五节　政府在森林食品产业区域发展中的作用

一、政府在产业发展中的作用

(一)政府在区域竞争优势中的作用方式

区域经济发展包括居民生活环境的改善、经济结构的转变、公共事业的发展等。区域经济发展首先应在市场经济中依靠市场规律运行，靠市场机制的作用引导企业的自主行为。但在市场失灵，公共产品不能实现完全、公平的供给时，在政府利益地方化，行政体制分割，各自为政，行政性区际关系替代了市场性区际关系，难以做到资源的优化配置时，在公共服务缺乏时，就需要政府发挥作用。政府发挥作用的方式主要是通过拟定科学的经济社会发展规划，完善公共服务职能，推进管理创新，调整产业机构，培育发展民间组织，完善服务体系等诸多方面。^{［138-141］}。

(二)政府在产业集群发展中的作用

产业集群政府作用的理论基础就在于弥补市场失灵和制度失效。政府参与产业集群的发展，主要体现在以下几个方面：a.建立企业与企业、企业与公共部门、民间组织的对话和交流的管道； b.优化集群结构，平衡群内企业的竞合行为，提高集群的竞争优势； c.鼓励和支持相关企业的分工合作，在企业之间加强各种形式的技术信息交流和物质联系，同时鼓励企业在本区域扎根，培植区域和企业文化。政府在产业集权发展的不同阶段起到的作用是不一样的。(政府在产业集群发展不同阶段起到的作用见表5.1)

表5.1　政府在产业集群发展不同阶段起到的作用

续表

(三)政府在产业发展中的行为误区

目前产业集群在学术界、政府管理领域成为一个热点，一方面发展产业集群成为促进地方经济发展的重要推手，但另一方面政府在发展地方经济与政绩追求的驱动下，地方政府有可能会无视产业集群的萌生和发展具有自身的客观规律和产生条件，出现对产业集群无效甚至反效应的行为，主要有如下表现：

1.政府角色错位

(1)政府角色代位，政府包办行为过多。政府对产业集群的追求热情比企业高，在产业集群战略和集群政策的制定中大多召集政府相关职能部门参与讨论、听取意见，很少考虑企业及行业协会参与或征求其意见，缺少执行主体的积极参与，执行效果就大打折扣。(2)政府角色越位，强行拆分产业链，以此促进产业集群的专业化分工。为了扩大企业规模不惜动用行政手段，将集群内一些小企业强行兼并、收购。(3)政府角色缺位，政府对集群企业外部不经济行为、机会主义行为、柠檬效应等的规制与引导的缺失，政府对集群的技术知识支撑体系的投入与扶持不足。

2.集群规划缺乏科学性与系统性

(1)地方政府从局部利益出发，提出了本行政区域内的集群发展规划，重复规划、重复建设现象普遍。(2)政府脱离当地实际的产业集群规划。很多地方政府在制定集群规划时，往往不重视当地已有的经济基础、传统的产业结构，而一味追求高端产业、“朝阳产业”、大型工业。(3)政府在产业集群规划建设中出现“短视”行为，政府对事关长远的环境营造却不够重视，不顾当地条件和市场需求，盲目追求产业集群发展的高速度，结果造成“拔苗助长”，弄巧成拙。

二、政府在森林食品产业区域发展中的作用

(一)森林食品产业属性

森林食品产业属于资源型产业。资源型产业是相对于劳动密集型产业、资本密集型产业、技术密集型产业而言。资源型产业中的资源是指自然资源，不包括社会资源、知识资源等其他资源。

资源型产业分类从资源是否再生，将资源型产业划分为可再生资源型产业和不可再生资源型产业；从资源的种类，将资源型产业划分为森林资源型产业、矿产资源型产业、土地资源型产业、水资源型产业、生物动植物资源型产业、海洋资源型产业、气候资源型产业等。襄阳市森林食品产业因为其依托本地丰富的森林资源，属于森林资源型、可再生型资源^{［142，143］}。

森林食品产业具有产业的一般特征：专业性、地域空间集聚性、创新网络性、社会文化根植性等。同时也有不同于其他产业的特征，主要是对森林资源的依赖性、政府行为的影响性、显著的周期性等特点^{［144，145］}。

1.对森林资源的依赖性

襄阳市森林食品产业是依托本区域丰富的森林资源，对森林食品资源进行开发、加工成长起来的。森林资源的禀赋条件是森林食品产业成长的决定因素之一。森林食品产业发展不同于其他产业，必须在森林食品资源富集区或毗邻区成长，否则无法承担庞大的培育、开采、物流成本。

2.政府作用的主导性

我国《宪法》第9条明确规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。森林食品是森林资源的一部分，森林资源的培育、开发、利用是由政府发挥主导作用。对森林食品资源是否开发利用、开发利用的规模、开发利用的程度等本源问题需要政府主导；森林食品产业发展过程中发展规划、发展政策、融资渠道等软件设施以及基础设施建设等硬性设施建设需要政府起到主导作用。

3.森林食品产业发展的周期性

森林食品产业作为资源型产业，其原料生产、培育本身具有周期性(比如油茶的生长期就分为童期、壮年、衰老三个阶段，不同阶段是否结果及结果的品质是不同的)。森林食品产业在发展过程中要充分考虑本区域森林食品供给量，供给周期，否则可能造成企业吃不饱，产业规模明显供小于求。同时，资源型产业生命周期与其他产业生命周期类似，也有萌芽期、成长期、成熟期、衰退期。

(二)政府在区域森林食品产业发展中的角色定位

在森林食品产业发展中政府需要发挥主导作用。具体而言，政府在区域森林食品产业发展中要扮演产业引导者、公共服务者和市场监管者的角色。

1.产业引导者

在襄阳当前市场机制不完善、企业技术创新能力较弱的情形下，政府对森林食品产业发展的引导非常必要。a.政府要深入调研，摸清情况，对区域发展森林食品产业可行性和必要性进行充分论证； b.政府应该制定完善的产业政策体系，提出明确的发展规划、产业布局、规模标准、重点建设项目等，并根据具体情况，以法律、法规等形式保证专项政策和规划的落实； c.政府可以通过森林食品产业园建设，通过针对园区的土地出让、税收减免、构建公共设施、设立公共服务机构等优惠政策来优化环境，从而引导大批森林食品相关企业进入产业园，形成森林食品产业聚集效应。

2.公共服务者

政府提供的公共服务总体上可以分为硬环境服务和软环境服务。硬环境服务包括提供现代化的基础设施、便利的交通通讯、配套的生产服务设施等。软环境公共服务是指：a.信息咨询服务，即为企业提供市场信息、技术信息、政策信息及人才信息等培训服务； b.为企业提供技术、管理培训等企业诊断和经营指导服务。

3.市场监管者

市场监管者的角色主要包含两方面的内容：(1)管理好市场秩序，维护公平竞争。(2)对市场环境的维护和建设进行管理。

(三)政府在襄阳市森林食品产业发展中的作用模式

政府在区域森林食品产业发展中的作用模式可以概括为“一纲+三线+八点”。“一纲”即政府推进襄阳市森林食品产业发展的总纲；“三线”即围绕总纲展开的政府推进襄阳市森林食品发展的三条主线；“八点”即政府推进襄阳市森林食品产业发展主线上的八个关键点，也是政府推进森林食品产业发展的重要抓手。

1.总纲

政府制定襄阳市森林食品产业发展规划。产业发展规划从森林食品区域发展优势、森林食品产值、森林食品基地状况、通过相关认证情况、龙头企业情况、受益林户情况、发展存在的问题等方面进行森林食品产业发展现状分析；结合襄阳市经济、社会、生态现状分析襄阳市发展森林食品产业的发展机遇；提出襄阳市发展森林食品产业的指导思想、基本原则、发展目标；结合襄阳市资源禀赋状况确定主导产业，区域布局，重点工程；从政策扶持、加强组织领导、多渠道资金投入、扩大宣传等方面提出保障措施。

2.三主线

(1)政府积极为森林食品产业发展提供公共服务。一是为森林食品产业提供基础公共服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施等；一是为森林食品产业提供经济公共服务，如科技推广、咨询服务、人员培训、政策性信贷等。(2)政府制定相关的推进和保障森林食品产业发展政策，主要包括鼓励培育森林食品资源政策，推动森林食品产业龙头企业政策，支持建立森林食品产业发展科技支撑体系政策，健全森林食品产业发展融资体系政策等。(3)推广森林食品产业品牌。通过加强森林食品认证、鼓励龙头企业争创名牌、开展强势宣传推介、完善和提升产地批发市场功能、不断延伸营销网络、发展森林食品物流业等措施来推进襄阳市森林食品产业品牌推广。

3.关键点

(1)推进林权改革；(2)林业合作组织建设；(3)森林食品产业基地建设；(4)森林食品产业融资体系建设；(5)森林食品认证体系建设；(6)森林食品安全控制体系建设；(7)森林食品产业园建设；(8)扶持森林食品龙头企业发展。

本章小结

应用“森林食品产业影响因素模型”确定森林食品产业区域发展战略，该发展战略是：要紧紧围绕“依托森林食品资源优势——发展森林食品产业集群——实施名牌战略——形成区域品牌——促进产业集群向更高层次发展——提升区域竞争力——带动区域经济社会可持续发展”的主线展开；完成了森林食品产业区域发展总体框架设计，总结了森林食品产业区域发展模式；结合襄阳市发展战略、襄阳市林业发展战略，提出了襄阳市森林食品产业发展的基本原则；明确了政府在森林食品产业区域发展中的主导地位，创造性地提出了政府在区域森林食品产业发展中的“一纲+三线+八点”的作用模式。