全国重点文物保护单位的保护规划与旅游规划关系问题研究

全国重点文物保护单位的保护规划与旅游规划关系问题研究

吴美萍

(东南大学建筑学院，南京210096)

【摘　要】本文比较了文物保护规划与旅游规划之间的差异以及两者之间产生的矛盾。针对这些矛盾，尝试从几方面展开讨论：一、分析比较保护规划与旅游规划的性质、目的、要求;二、分析《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》中与旅游规划相关的几个方面：保护措施、环境规划、展示规划与管理规划等;三、分析旅游规划中容易对文物保护产生影响的措施;最后，结合国内“文保意识日益增强，旅游态度日益理性”的发展形势，阐述了全国重点文物保护单位的保护规划和旅游规划之间的关系。

【关键词】保护规划;旅游规划;全国重点文物保护单位

文物的保护和文物的发展旅游历来存在着不同程度的矛盾，要解决这些矛盾问题，就要从规划阶段开始。前几年，全国各个城市的旅游规划进行得如火如荼，各个地方的全国文物保护单位，作为重要的旅游资源都被纳入旅游规划体系。在旅游发展的热潮中，文物的保护成了一个被忽略的边缘角落。这几年，人们日益认识到文物保护的重要性，国家文物局于2003年编制的文件《文物保护工程管理办法》明确规定全国重点文物保护单位都要进行保护规划。全国重点文物保护单位，作为重要的文物，也是重要的旅游资源，应当怎样对其进行相应的保护规划和旅游规划?

1　旅游规划文件

旅游规划包括旅游发展规划和旅游区规划。其中，旅游发展规划是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排。旅游区规划是指为了保护、开发、利用和经营管理旅游区，使其发挥多种功能和作用而进行的各项旅游要素的统筹部署和具体安排;旅游区规划按规划层次分总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等。

2000年10月份国家旅游局颁布了《旅游发展规划管理办法》，该文件分为总则、旅游发展规划的范围、旅游发展规划的编制、旅游发展规划的审批和实施、附则等五章，共27条，对旅游规划的性质、范围、要求、审批等方面都有明确规定。其中，旅游发展规划的编制要求只是作为办法中的一部分，没有单独文件说明。

根据《旅游发展规划管理办法》，旅游发展规划应当包括以下几项基本内容：(1)综合评价旅游业发展的资源条件与基础条件;(2)全面分析市场需求，科学测定市场规模，合理确定旅游业发展目标;(3)确定旅游业发展战略，明确旅游区域与旅游产品重点开发的时间序列与空间布局;(4)综合平衡旅游产业要素结构的功能组合，统筹安排资源开发与设施建设的关系;(5)确定环境保护的原则，提出科学保护利用人文景观、自然景观的措施;(6)根据旅游业的投入产出关系和市场开发力度，确定旅游业的发展规模和速度;(7)提出实施规划的政策和措施。

2　保护规划文件

2004年7月份国家文物局同时颁布了《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》和《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》两个文件，前者就保护规划的性质、范围、要求、原则等作了概括说明;后者则是在前者的基础上，提出保护规划的具体编制要求，该文件分为总则、规划文本、规划图纸、规划说明与基础资料四章，共27条，其中“规划文本”最为关键，具有法律效应，因此本文主要就规划文本展开，其余部分则略加以说明。

根据文件《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》，规划文本内容包括各类专项评估、规划原则与目标、保护区划与措施、若干专项规划、分期与估算五部分基本内容。对规模特大、情况复杂的文物保护单位，规划文本还应包括土地利用协调、居民社会调控、生态环境保护等相关内容。而保护规划文本的体例一般为：①总则;②专项评估;③规划框架;④保护区划;⑤保护措施;⑥环境规划;⑦展示规划;⑧管理规划;⑨规划分期;⑩投资估算;附则。

3　比较分析

3.1　目的的不同

保护规划和旅游规划的目的不同，旅游规划重在发展旅游，保护规划重在保护文物。

3.2　法律效应的不同

由于相应的旅游法还没有制定，因此旅游规划只能作为一个指导性文件，并不具有法律效应;而保护规划一旦形成文本就具有法律效应，如果旅游规划中的方案违背保护规划文本规定就得负法律责任。

3.3　组成部分的不同

两个规划组成部分最大的不同在于：旅游规划有市场需求分析这一部分，而保护规划没有;旅游规划往往会结合市场分析提出旅游产品开发策略;而保护规划没有相关策略，有的只是修缮设计等。

3.4　时效的不同

旅游规划一般为期限5年以上的中长期规划，旅游规划形成后，如果市场发生变化，可以就策略、产品开发等部分进行调整;而保护规划一旦形成文本，就具有法律效应，不可以轻易调整。

3.5　规划范围及其可变性的不同

一般而言，对同一对象展开的旅游规划的范围要比对其展开的保护规划的保护范围大得多——进行旅游规划时，为了大产业效应，规划范围往往是宁大勿小;而进行保护规划时，为了保护措施的可实施性，保护规划的范围是宁小勿大。而且，保护规划的保护范围一经国家文物局确定，如果没有特殊情况，一般保持不变;而旅游规划的规划范围，往往会因为地方经济发展以及市场需求改变而改变。

如果对一个全国文物保护单位同时进行保护规划和旅游规划，这两个规划之间的不同势必会造成两者之间的矛盾，要解决其矛盾，首先要明白两个规划编制要求中各自涉及影响对方的因素。

在《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》中的规划文本部分，与旅游规划相关联的几个方面主要体现在：保护区划中的制定管理规定、环境规划、展示规划和管理规划。

4　制定管理规定

对文保单位进行的保护规划，会涉及两个范围：一个是保护范围，在此范围内，原则上不得进行任何新的建设活动;另一个为建设控制地带，在编制要求中这样明确规定：“涉及城镇建设用地的建设控制地带应提出详细的建设控制要求，包括建筑物的体量、高度、色彩、造型等，必要时应提出建筑密度、适建项目等要求。”

我们知道，在旅游规划中，为了解决旅游接待问题，需要建设各种服务设施，包括饭店、宾馆、停车场、商场等。这些建筑的建设必须避免在全国文物保护单位的保护范围内进行;如果建设活动发生在文保单位的建设控制范围内，建筑所采用的体量、高度、色彩、造型、密度等不能违背保护规划中提出的要求。

5　环境规划

保护规划中的环境规划编制内容包括：提出环境治理与保护要求、提出生态保护要求和编制景观保护规划三部分。其中，环境保护要求和生态保护要求，与旅游规划中的环境规划部分应该是一致的。至于环境治理要求和编制景观保护规划这两个方面，则应该结合两个规划加以考虑。

保护规划编制要求中提到：“环境治理内容包括禁止开山采石、保持视线通廊、空间景观整治、道路修建改建、居民搬迁调控、不协调建造物的拆除或整饰要求等。”对于编制景观保护规划，编制要求中则提到：“参考历史环境资料，提出与文物保护单位环境相和谐的景观保护设计要求，包括环境风貌、视线通廊、空间景观等内容;同时结合生态保护要求，确定植被类型与品种要求，编制绿化景观规划。”

旅游规划过程就应该注意到“道路修建改建”、“不协调建造物”问题，避免建设服务设施时造成的道路问题，以及要避免不协调建造物的出现;在确定旅游主题、设计旅游产品的时候，要注意“与文物保护单位环境相和谐的景观保护设计要求”。

另外，保护规划中的“保持视线通廊”、“空间景观整治”等部分则可以参考旅游规划中的理念和产品策划部分。

6　展示规划

保护文本编制要求中的展示规划编制内容包括：“制定展示原则、目标和方式等;划分功能分区，提出展示和使用要求;规划展示主题、布局等内容;组织展示路线;策划展示设施;设置游客服务设施;测算开放容量(包括最大控制容量/日、控制容量/年等);其他内容。”

保护规划中，这些内容的编制可以参考旅游规划。对开放容量测算问题，则应慎重，无论是旅游规划还是保护规划都应该以保护为前提进行测算。另外，划分功能分区以及组织展示路线时，两个规划也要互相协调，既要保证文保单位的保护实施，同时又应实现地方旅游发展的要求。

7　管理规划

保护文本编制要求中的管理规划编制要求包括：“提出管理机构、经费与人员编制要求;提出管理办法制定要求;提出管理机构的责权范围与日常工作内容;提出培训计划和宣传、教育计划。”

对于管理规划的编制，保护规划和旅游规划差别不大，只是在旅游规划过程中，如果考虑人员编制和机构时，就应该考虑到原有文物保护单位的体制和人员编制情况。

旅游规划中，与保护规划关联较大的是旅游区控制性详细规划和旅游区修建性详细规划。

8　旅游区控制性详细规划

旅游区控制性详细规划的主要内容为：“①详细划定所规划范围内各类不同性质用地的界线。规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。②规划分地块，规定建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标，并根据各类用地的性质增加其他必要的控制指标。③规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线、建筑间距等要求。④提出对各地块的建筑体量、尺度、色彩、风格等要求。⑤确定各级道路的红线位置、控制点坐标和标高。”

这些内容提到的建设活动，如果发生在建设控制地带范围内，则应该与保护规划文本中提到的要求相符;如果发生在建设控制地带范围外，虽然不用严格遵守保护规划中的要求，但在过渡空间内还是应该结合保护规划中的要求进行规划设计，这样才会有序而自然地过渡。

旅游区修建性详细规划的主要内容为：“①综合现状与建设条件分析。②用地布局。③景观系统规划设计。④道路交通系统规划设计。⑤绿地系统规划设计。⑥旅游服务设施及附属设施系统规划设计。⑦工程管线系统规划设计。⑧竖向规划设计。⑨环境保护和环境卫生系统规划设计。”

其中，旅游规划的“用地布局”，在文物保护单位的保护范围内，必须严格按照保护规划中的用地布局;在建设控制地带范围内，也应该保持基本吻合。同样，对于“道路交通系统规划设计”和“绿地系统规划设计”两个方面，在建设控制地带内与保护规划保持基本一致。对于“旅游服务设施及附属设施系统规划设计”这部分，除非万不得已，不要建造在文保单位的保护范围内;如果在建设控制地带范围内进行建设活动，则应该遵守保护规划中提到的关于建筑的体量、风格、高度等有关规定。

现在，许多全国文物保护单位都在进行保护规划，同时，为迎合红色旅游，许多也在进行旅游规划。为了实现各自的目的，无论是保护规划负责人，还是旅游规划负责人，都想方设法使自己的规划得以实施，许多地方为了发展旅游，都赶在保护规划文本出台之前开始旅游规划，并进行相关建设，这并不是长久之计，待保护规划文本出台，新建的建筑如果违法，该拆的还是要拆。

如果两个规划同时进行，它们各自的实施程度，就取决于各个部门之间的权力的暗中较量。当发展经济决定一切的时候，保护就成了陪葬品。有时候，即使保护规划已经制定，即将进行的旅游规划也可能无视保护规划的存在，依然我行我素。

这些情况都非常不利于文物的保护，而且还造成了很多没有必要的浪费。为了避免这些矛盾的产生，笔者建议采用以下几种方式。

9　互相学习

文物保护者学习旅游规划相关的知识，加强对旅游经济活动的认识，抛开“旅游就是破坏”、“旅游不利于保护”等这些错误观念，把旅游发展作为利用文物的一种方式，相信如果方式采用得当就能够促进文物保护。

旅游开发者学习文物保护知识，了解文物保护单位在作为可开发的旅游资源的同时，更是应该保护的文物资源;熟悉《全国文物保护单位保护规划编制要求》等相关文件，了解文物保护单位的保护范围和建设控制地带，以及相关的建设要求。

10　相互沟通与协调

矛盾的出现，也有一部分原因是因为文物部门和旅游部门之间没有沟通和协商好，各个部门往往只关注本部门的利益，而忽略文保单位的整体发展。鉴于此，每个全国文保单位应该成立一个单独的监督部门或者由专门的负责人，一方面促进两个部门之间的沟通工作，另一方面监督两个部门的工作。

我们知道，在进行旅游规划或者保护规划前，都会有讨论会议，这样的会议应该同时有文物部门和旅游部门的人员参加，使双方都了解对方的动向，从而在建造活动之前就协商好，达成协议。

另外，在即将出台的《旅游法》中，应该有相关条文就文物保护单位的旅游规划问题作出说明。无论是旅游规划还是保护规划策略都需要由法律来指导和约束。

Study on the Relationship between the Protection Programming and the Tourism Planning of Officially Protected Heritage Sites of the National Level in China

WU Mei-ping

(Department of Architecture，Southeast University，Nanjing 210096)

Abstract Nowadays，in China，for all officially protected heritage sites of the national level，it is obligatory to make protection programmings.Whatever practice，if acts against such protection programming would be illegal.As we know，all officially protected heritage sites of the national level would be the very important scenic areas，which would surely be included in the tourism planning，at the same time.With the very differences between the protection programming and the tourism planning，there exist so many conflicts between them that would surely cause such problems as improper use of cultural heritages，money consuming on illegal programs，and so on.

We observed those ordinances concerning the protection measure，the environmental planning，the exhibition planning and the management planning，which were related to the tourism planning，in the draw-up requirements for the protection programming of officially protected heritage site of the national level in China.Additionally，we observed the measurements concerning the heritage conservation in the tourism planning.Together with the tide current of“more practice in the heritage planning and more consciousness in reasonable traveling”in China，we observed the practice in the protection programming of the Former Residence of Comrade Zhou Enlai in Huai'an，in Jiangsu Province，and then made a further analysis on the relationship between the protection programming and the tourism planning of officially protected heritage sites of the national level in China.

Key words officially protected heritage sites of the national level;protection programming; tourism planning