自然文化遗产地控制旅游建设用地的补偿机制

自然文化遗产地控制旅游建设用地的补偿机制

自然文化遗产地控制旅游建设用地的补偿机制⁽¹⁾

余　洁　李树民

(西北大学经济管理学院，西安710069)

【摘　要】本文通过分析自然文化遗产地旅游建设用地失控的原因，认为在目前我国规制手段不健全、管理体制不顺的情况下，城镇化和旅游经济高度发展的阶段，自然文化遗产地的农地流转成旅游建设用地将不可避免，提出借鉴海外土地发展权制度，在遗产地内配置土地发展权的补偿机制建议，作为遗产地控制旅游建设用地的有效管制方法。

【关键词】自然文化遗产地;土地发展权;农地流转;旅游建设用地;

1　问题的提出

随着自然文化遗产地旅游经济的高速发展，传统农耕的原生态经济遭到破坏，遗产地土地批租转让成旅游建设用地急剧扩张，严重威胁着遗产资源的价值及其周边环境。不合理的无序的土地流转使遗产地的农业用地剧减，开荒破土，破坏植被，大兴现代旅游设施，过量的生活垃圾的排放造成空气、土壤、水质的污染，严重破坏了遗产地的环境风貌，还影响到遗产地生物的生存环境，而且使那些能够反映文化遗产价值的信息受到干扰甚至破坏，最终使文化遗产的核心价值丧失，从而导致文化遗产地走向退化消失的边缘。

自然文化遗产地环境治理中一个突出的问题就是对遗产地环境敏感控制地带(包括核心区、保护区、缓冲区和边缘区)的空间进行土地使用的管制。遗产地过度的商业、旅游开发，不仅会破坏周边地区的自然生态环境，还会对遗产的保护造成严重威胁。一些触目惊心的旅游建设项目，如庐山脚下的房地产开发、泰山缆车的破坏性建设、黄山核心区炸山修建宾馆、布达拉宫周边的现代化建筑……虽然暂时带来了可观的经济效益，但是却永久的改变了遗产地地形地貌的“原状”，破坏了遗产地的生态环境质量。青城山保护区内豪华的楼堂别墅多达4000亩，使长期栖息生存数千年、早已成为“青城山山魂”的仙鹤由于生存环境的突变而一去不复返。

在对遗产地的环境整治和土地开发的过程中，既要考虑到遗产地边缘区域的旅游服务设施、村镇人口、经济产业发展的建设用地和农业用地的需要，又要考虑到对受限制土地发展而遭受损失的原住地居民进行补偿⁽²⁾，这对于处于城市化和区域旅游经济高速发展的自然文化遗产地来说，是极为重要的。合理确定遗产地生态建设布局，须借鉴海外先进的农地保护理念，结合保护区资源的实际及经济发展的需要，进行遗产地保护理念和保护政策的制度创新。

2　自然文化遗产地旅游建设用地控制失效的原因

2．1　农民没有保护农地的经济诱因

我国自然文化遗产地大多处于传统农业耕作区，土地适宜性较广，土地利用方式多样。但是，遗产地应严格控制旅游建设用地，保证农地农有用途，因为遗产地的农地保护考虑更多的是农地的环境价值而不是农作物的生产能力，其主要效益有以下几个方面：传统农业景观与自然文化遗产资源的背景环境相协调;保护开敞空间、空气和水体质量及遗产地生态环境的改善;为游客提供“舒适”的乡村生活方式;向现代人类展示历史文明的沧桑巨变。显然，这4个方面的效益在很大程度上是“利他”的，是公益性质的，这种“利他”的正外部性经济行为是以牺牲向高收益行业，如商业、房地产业、休闲娱乐业等行业转移的权利，以农地的高机会成本为代价。对于原住地居民来说，农业的土地报酬低，政府对遗产地发展管制使土地非农开发过程中的自然增值部分减少⁽³⁾，而在经济上得不到补偿。相对于遗产保护区外其他均质的土地来说，规划控制发展的遗产地显然是缺乏公平的，因此，农民以各种方式自发地进行土地使用权的流转，主要表现在村集体组织将集体建设用地的使用权出租给企业或个人，集体土地所有者出让农村剩余宅基地。这种农民集体所有土地的自发流转，被称为农地的“隐性市场化”，遗产地普遍出现的乱搭乱建的违章建筑的土地使用权流转都属于此类。但是法律对农村集体土地使用权的流转不予支持，相关法律对农民集体所有的土地使用权流转作了严格的限制⁽⁴⁾。

2．2　农地有向旅游建设用地流转的趋势

依托遗产地综合资源的外部性发展起来的旅游餐饮、交通运输、休闲娱乐、导游服务、度假别墅等遗产旅游业能够极大限度的满足游客体验享受的需求，而且可以无偿利用遗产地的无形资产，包括遗产景观形象、遗产地称谓及非物质文化遗存等提升旅游项目企业的形象、知名度和地位，因此，遗产地的农地在转变为旅游建设用地的过程中，土地的期望价值不断升高。而农地农有的比较利益低，机会成本高，受旅游业对土地需求扩大的利益驱使，遗产地的农地有向旅游建设用地流转的愿望和趋势。在市场经济条件下，资本具有完全流动性，它总是朝着利润高的行业或区域流动，而纯粹行政手段是不能改变这一基本规律的，这也是遗产地政府难以扼制以各种渠道获得旅游建设用地的“无形的手”。

2．3　相关利益集团争夺有限的遗产资源

遗产地涉及的资源管理部门有林业、环保、农业、水利、国土资源、宗教、旅游、文物等行业部门，还涉及地方政府、厂矿企事业单位、部队、村镇、城区等不同性质的机构。这些部门、机构对遗产地的管理、规划、保护手段等方面都存在差异，而且都有从各自利益集团价值取向出发的管理权限。由于垂直管理机制与地方条块管理模式之间的体制矛盾，一些诸如界权保护问题、生物多样性保护、区域整体保护战略等遗产地公共管理的问题，靠遗产地管理部门或某一个管理机构单独协调难以奏效，就出现了哈丁的“公地悲剧”。利益相关方围绕遗产地经济利益的竞争愈演愈烈，最终形成了所有部门都借遗产管理之名征用农地变相地经营遗产资源，以此发展起来的旅游业必然是掠夺式的开发和跨越式的发展，导致那些有限的能真实、完整反映遗产地价值的信息遭到破坏直至消失。

因此，在目前我国规制手段不健全、管理体制不顺的情况下，城镇化和旅游经济高度发展的阶段，自然文化遗产地的农地流转成旅游建设用地将不可避免。科学地评估遗产地农地流转控制的综合效益，尊重市场规律，充分发挥好政府作用和利用好市场机能，不断改进遗产地管制方法，运用管理成本、交易成本低，管理效益高的政策工具，在自然文化遗产地的保护和经济增长两个要素中间寻求一种动态的平衡，对于保障遗产地保护规划的顺利实施，保护人类文化遗产的代际永续具有重大的现实意义。

3　建立可转移土地发展权市场的前提

3．1　土地发展权的概念

美国、英国、日本、中国台湾地区推行土地发展权制度已有多年，设置土地发展权主要是通过支付土地发展权取得成本，提高使用土地的门槛，保护农地、保护古迹、保存开敞空间、保护环境敏感地带、控制城市增长的区位和进程、调节因土地用途变化产生的暴利和暴损等，纠正公共部门干预土地市场所产生的不公平，使土地利益的分配趋于公平。

土地发展权(Land Development Rights)的基本观念是发展土地的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。这一构想最初渊源于采矿权可与土地所有权分开而单独出售及支配。所谓土地发展权，是指对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权，它包括空间(高空、地下)建筑权和土地开发权，如将临近城市的农地变更为商业用地或对土地原有使用集约程度的提高等。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权是以目前已经编定的正常使用的价值为限，也即土地所有权的范围是以现在已经依法取得的既得权力为限，至于此后想提高土地利用集约度或变更土地使用性质的决定权则属于发展权。可转移的土地发展权(Transferable Development Rights，简称TDR)又称为可购买的土地开发权(Purchasable Development Rights，简称PDR)或者市场化的土地发展权(Marketable Development Rights，简称MDR)，允许土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权卖给土地使用不受限制的土地所有者，进行额外土地开发。

3．2　土地发展权的配置

目前，对于土地发展权的配置有两种不同的方式：一种认为土地发展权同地上权、抵押权等一样，首先自动地归属于原土地所有权人。如果政府要保护农地不变更为城市土地，可事先向土地所有权人购买发展权，从而土地发展权掌握在政府手中，土地所有者已无变更土地用途之权，起到保护农地的作用，如美国、加拿大等国的土地发展权制度。另一种认为土地发展权一开始就属于政府或国家，如果土地所有者要改变土地用途或增加土地使用集约度，必须先向政府购买发展权，如英国、法国的土地发展权制度。

由此，我国学者对土地发展权的归属问题，即配置主体问题，也形成了三种意见：其一，认为农地发展权归农地所有者，通过建立可转移发展权的需求和供给市场，使发展权在购买者和使用者之间自由流动;其二，认为农地发展权归国家，对使用方为非公益主体的，除给集体和农户以应有的补偿外，还要向国家购买发展权;其三，认为农地发展权应归农民集体所有，重视土地发展权的转换，将土地收益中的相当部分纳入农民的社会保险基金。

从目前我国土地使用的法律规定和实际情况来看，我国土地发展权属国家所有，村集体组织也享有部分土地发展权，并且有强化的趋势⁽⁵⁾。

3．3　自然文化遗产地土地发展权的供求关系

就自然文化遗产地可转移发展权的需求来说，受限制区农地保护不仅可以为区外不受限制的土地所有者提供粮食、蔬菜、水果、花卉、肉、蛋、奶等农副产品的稳定的供给，而且可以保护遗产地的生态环境，向公众展示人类的历史遗存及其生存空间。这种需求取决于两方面因素，一是人们对受限制区农地的全面评价，它是收入水平、教育程度、环境意识的函数;二是对非限制可发展区(遗产地边缘区)土地追加额外开发的愿望。随着遗产地旅游业的发展，可发展区由于产业结构的调整或经济增长需要追加额外的开发，而使发展权“短缺”，可发展区土地通常要比限制区更昂贵，开发者宁愿去限制区购买可转移的发展权以提高预先规定的开发强度进行额外开发，而不愿在发展区购买额外的土地。这样就产生了对限制区发展权需求的动因。就自然文化遗产地可转移发展权的供给来说，限制区受某些限制而使发展权不能在区内行使，从而形成发展权的“剩余”，对发展权有供给的动因存在。有了发展权的供给和需求，就有可能形成一个交易成本低、由市场主导的公平的发展权价格。政府可根据保护规划、生态培育、产业升级、经济发展的需要，通过调整遗址保存区与发展区面积比率来间接调节可转移发展权市场的价格。

4　自然文化遗产地土地发展权配置的运作

4．1　以容积率代替发展权以规避法律上的缺失

我国还没有土地发展权的法律规定，但有迹象表明，农民集体建设用地发展权限制的政策边际调整和让步，已经逐级上升到国家土地管理的最高行政主管部门，对农民集体建设用地发展权的重视和保护已经不是可望而不可即的事了。目前，我国的土地管理已经开始强调土地的性质与土地用途管理，这实质上是对土地发展权的肯定。从我国现行的法律来看，弥补发展权设置的法律缺失是：第一、借鉴台湾地区的容积转移制度，采用操作性强的“容积率”一词，而非有的学者强调的在土地的所有权、使用权、处置权基础上，增设一项新的权能——发展权;第二、应根据立法允许遗产地内保存区的容积率向可发展区转移;第三、应依法对遗产地内发展区的土地利用作某些具体规定，如允许开发者通过使用自身拥有的或购买的容积率而提高预先规定的开发强度进行额外开发。

根据我国现行的法律法规和基本国情，以及遗产地特有的人文环境⁽⁶⁾，应依法界定遗产地土地性质，土地用途变更权归国家所有，但农村集体经济组织享有部分的土地发展权。这是在现行法律框架下，保障原土地所有权人在遗产地分享土地发展权的权宜之计。随着国家对农民集体所有农地流转限制的放开和相关法律法规的出台，可以考虑农民以原生产要素实际拥有者的身份直接参与土地发展权的交易。

4．2　遗产地农地保护政策的多项目标化

自然文化遗产保护规划必须列入当地总体规划，保证遗产保护与当地经济社会协调发展，调整保护范围，落实各级政府保护责任。把遗产地农地保护作为制定当地城镇发展规划的指导思想之一，遗产地农地保护的政策目标不仅仅是对城镇居民的粮食供应和“菜篮子”工程，而是趋于多目标化。对遗址保护区采取多种措施和手段，将农地保护政策融于多项目标中，如旅游发展(体验田园风光)、文化教育(缅怀历史、科技考古)、就业(农副产品加工、旅游纪念品开发等第三产业)、住宅(古朴的传统民居)、基础设施(古代排水系统、古道修复)、社会生活(民风民俗等非物质传统)、生态环境(物种、水体、空气、土壤等)。这样可以使更多的人从中获益，赢得广泛的支持和理解。

英国用乡村保护一揽子政策来代替农田保护。美国改变以往制定旨在保护某些资源(如农田、湿地、稀有和灭绝物种栖息地等)政策的做法，将农田保护政策包括在经济发展、就业、住房平衡、交通便利等中。

4．3　推行土地使用管制

自然文化遗产地的范围可划分为：核心区(对遗产本体实行绝对保护，不添建任何与景点无关的建筑)、一般保护区(只能有少量的展示及服务设施，建筑与环境协调，所有的建设工程都必须申请报批)、环境缓冲区(外围保护地带要保护好景区的环境风貌，不得建造形式、体量与遗产本体不相适应的建筑)、遗产地边缘区(遗产地跨边界地段及遗产地边界的外围地带可开展工业开发、城市化建设、集约农业、水利设施、矿产开采、捕猎捕捞、旅游服务经营、道路交通等经济开发项目)。

根据遗产地保护和遗产地发展目标将自然文化遗产地的环境缓冲区和遗产地边缘区划为发展区(非限制区)或称容积接收区(Receiving Area)、发展权受让区(Transferee Site)，将核心区和一般保护区划为受限制区或称容积移出区(Sending Area)、发展权转让区(Transferor Site)。发展区的土地使用者根据多目标的保护规划按其开发强度向政府购买可转移的发展权，核心区和一般保护区的土地由于受到土地用途转变的限制引起所有者利益的损失，政府配置不同的虚拟农地发展权予以补偿，并允许受限制区农地的保护者(发展权的供给者)在土地发展权市场上进行交易，卖给发展区内开发需求强烈的希望超基准容积率建设的土地使用者，实现土地发展权价值，从而使农民保护遗产区的农地有利可图。随着发展权从受限制区转移到可发展区，受限制区内农地保护和生态环境保护的成本广泛分摊给周边受益者，农民能从保护中得到应有的补偿，产生保护现有农地和杜绝农地流转为旅游建设用地“隐性市场”的动机。

4．4　建立土地发展权交易机制

土地发展权交易是一种市场机制，它的运行取决于发展权的产权界定、限制区和非限制区的科学界定、供需双方完备的信息以及完善的金融补助机制(发展权价格评估方法、土地收益区域间转移支付政策、土地发展权银行运作机制、土地发展权证券化经营等)。

美国东部一些州成功地建立了若干发展权交易的补助机制。马里兰州蒙哥马利郡(Montgomery County)的不动产中介商公开求售发展权，通过买卖双方交易赚取佣金，而发展权价格则由估价师按市场比较法进行估价。还设置了发展权基金(Development Rights Fund)，凡以农地发展权作为担保向金融机构申请贷款者，均由该基金出面保证，发展权买卖若有困难均由其收购，汇总后再送至金融市场以拍卖的方式公开求售，贷款保证额为市价的7．5成。纽约伯林顿郡(Burlington County)松林保存区设立“松林发展权银行”(Pinelands Development Credit)，发行债券150万美元作为初期资金，凡买卖不成的发展权均由该银行收购，然后转卖，每单位为1万美元再酌加管理成本。纽约南街海港古迹区(South Street Seaport area)在8个街区内规划一处保存区，以及由8座停车场所构成的发展区，银行以发展权交换建筑物业主原有的未偿还贷款，使其得以另行申请贷款完成古迹建筑物的翻修，而银行所持有的发展权则待价而沽⁽⁷⁾。

根据我国不动产市场的现状，自然文化遗产地在探索发展权市场交易机制时应将强制性的政府行政管理手段与自发的要素配置流动的市场机制相结合，而不宜采取自由放任的市场自行交易。实际上，我国现实的土地收购储备交易制度已经具备了土地发展权交易与流转制度的雏形，通过改变收购储备土地的具体利用条件，使土地的价格比收购储备前的价格高出许多。可考虑在自然文化遗产地设立土地管理委员会，作为地方政府国土资源局的派出机构，代表国家行使土地所有权的处置权⁽⁸⁾，对遗产地的土地发展权在结构、总量、区域、时序等方面公平、合理地配置。由村集体组织作为土地发展权流转的微观层面的供给者，参与发展权市场交易。土地储备中心可发挥类似发展权银行的功能，以发展权作为贷款担保。在运作中可先对发展区的旅游、商业设施的土地以招标拍卖和挂牌出让的方式试运行，底价提升的部分作为受限制区的发展权补偿给原住地居民。

5　结　语

可转移的土地发展权制度可以使自然文化遗产地的农地得到较好保护，同时有效控制农地流转为旅游建设用地的隐性交易行为。原住地居民的发展权可以通过市场机制得到充分补偿，这种补偿可以使那些为遗产地提供资源保护的行为价值得到认可，也能最大限度地调动当地居民保护原真性、完整性遗产资源的积极性，最终建立起保护遗产资源的内生机制。海外许多国家(地区)的实践证明，可转移的土地发展权制度是一种有效的土地管制方法。但是，中国实行土地公有制，城市土地国家所有，农村土地集体所有，因此在土地发展权设置和流转上要有别于其他国家和地区，要有一套适合我国国情的有利于自然文化遗产保护的发展权运作机制。自然文化遗产地作为全人类社会宝贵的文化遗产，不但要保护原生生态环境和历史遗存，还要保护哺育这片土地的原住地居民的发展权，这是社会共同的责任。在遗产地的土地发展权的流转上，政府应该搭建符合市场经济要求的交易平台，并保障土地发展权的合法和自由流转，从而真正体现效率和公平的原则。

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The Compensation Mechanism of Restriction Tourism Construction Land in Nature＆Culture Heritage Sites

YU Jie LIShu-min

(Department of Economics and Management，Northwestern University，Xian 710069)

Abstract The purpose of this study is to analyze the reason of tourism construction land out of hand in nature＆culture heritage sites and make suggestion of establishment transferable development rights market．Based on China＇s current law and actual condition，it is necessary that tourism construction land is transferring to rural land．Drawn on the experience of land development rights system in other countries and regions，allocation land development rights in nature＆culture heritage sites can regulate effectively rural land transferring to tourism construction．

Key words nature＆culture heritage sites;land development rights;rural land transferring;tourism construction land

【注释】

(1)基金项目：教育部人文社科重点研究基地重大项目“西部资源与西部经济发展研究：文物大遗址保护与利用”(02JAZJD790026)。本文的写作得到了王建新教授(西北大学文化遗产保护规划中心主任，博士生导师)、王鸿楷教授(“国立”台湾大学工学院建筑与城乡研究所教授，博士生导师)的悉心指导，在此表示衷心感谢，当然文责自负。

(2)我国的自然文化遗产地除了来自自然力的破坏外，不加约束的当地居民的生产、生活活动成为其最大的危害因素。因此有一种观点倾向于把遗产地的居民全部迁移出去。笔者不赞成此观点，认为应设计一种机制使当地居民在受土地用途管制的同时向社会受益群体索取补偿。

(3)城市化和基础设施的改善使遗产地的土地价值增值，但遗产地的农地保护政策人为地压低了土地价值，称为区划的“打击(wipe－out)”效应。

(4)1998年制定的《土地管理法》第三十六条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”;第四十三条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

(5)2005年10月1日开始实施的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》开创了农村集体非农建设用地直接入市并由交易双方自由协商的方式。

(6)遗产地原住地居民对当地区域性环境(植物群落、动物群落、自然环境、传统文化、文化遗址以及古代人类艺术品)的管理和保护极为重要。当地居民以传统文化的继承者和管理者的身份参与遗产地的管理并且分享传统文化对现代经济生活带来的后效效应，是确保自然文化遗产地长期可持续发展的最好办法。

(7)资料来源：Roddewig，Richard J．and Chery A．Inghrsm，1987，Transferable Development Rights Programs(Washington，D．C： American Planning Association)。

(8)在我国目前实行的土地所有权，尤其是集体土地所有权，农民或农村集体对其所拥有的土地只有占有、使用、收益和限制性处分权，同时就其土地的收益也是不完全的，虽然我国的土地管理法明确农村土地为集体所有，但其所有权受到很大约束与限制的。(李世平，2002)