国外资源开发安全战略

二、国外资源开发安全战略

1．世界主要大国的资源开发安全战略

战略性资源，如石油，对经济发展和国家安全具有极其重要的影响。现在研究较多的资源安全问题，即战略性资源的安全问题，如石油和一些战略性矿产的安全问题。20世纪70年代的两次石油危机，给发达国家的经济造成了巨大的冲击，这使得此后发达国家的资源开发战略，把保障资源的安全稳定供应作为主要目标之一，即在维护经济繁荣、保护国家经济利益的前提下，使国家能够稳定可靠地获得海外价格低廉的能源、矿物原料供应，减少初级产品贸易振荡产生的风险和国际市场价格波动对国内经济带来的不良影响^[1]。从总体上来讲，资源安全战略实施较为成功的大多是西方发达国家，这对中国资源安全战略的制定有一定的借鉴作用。

（1）美国的资源安全战略

美国在20世纪30年代以前主要靠自身的资源发展经济，1900—1929年，美国生产的矿产品占其消费量的96%。随着经济发展对资源品种、数量需求的扩大，美国对国际市场的依赖程度越来越大。美国从主要依靠自身资源发展经济到主要依靠进口资源发展经济的转变，一方面是因自然资源的品种和数量已不能满足经济发展的需要；另一方面也有保护本国资源和资源安全方面的考虑。原来美国主要进口国内短缺的资源，随着保护国内资源、增强未来和战时资源安全供应意识的提高，进口的矿产品不仅是国内储量小、质量差的，对一些重要的战略资源，即使国内有一定储量，也主要从国外进口。因此，美国资源战略的重点是保证经济发展所需资源的安全供应，减少资源供应可能的中断或价格剧烈波动，特别是石油供应中断或价格波动对国内经济的冲击。为此，美国在维持战略石油储备，加强与国际能源机构的协调，稳定国内原油生产的同时，在世界上坚持石油进口来源的多样化，减少对中东石油的依赖，并加强在主要资源产地和主要资源运输线上的军事存在，如增加对中东、中亚的军事影响，以及加强对从中东到美国的太平洋、大西洋海上运输线的保护。在里海和中亚积极开展的一系列工作，是美国寻求中东以外石油供应的重要体现。早在苏联刚刚解体时，美国就瞄准了中亚地区。目前，美国重点控制的全球资源主要有：中东和前苏联地区（里海）的石油和天然气，加拿大、墨西哥和南美的金属、非金属矿产，非洲的铬、钴等战略资源。美国的全球资源战略有以下显著特点：第一，大量购买使用全球廉价资源。在20世纪70年代初石油危机以前，全球以石油为代表的矿物原料等初级产品价格十分低廉，以美国为首的西方国家利用不合理的经济秩序，大肆掠夺开发发展中国家的丰富资源，使其经济在廉价石油的基础上得到迅速发展。目前，美国主要从加拿大、墨西哥、南非、前苏联、巴西和澳大利亚等国家和地区进口矿物原料。由于不合理的价格体系，多数发展中国家出卖原料并没有取得预期的发展成果。第二，通过经援、投资控制他国战略资源。发展中国家要开发自身的资源，缺乏资金和技术，以美国为首的发达国家正是利用了这一点，通过经援、投资等手段，有效地控制了他国的战略资源。第三，建立战略资源的储备制度。20世纪70年代以来，世界政治格局发生了较大变化，全球资源市场波动加剧。为了确保资源的稳定供应和加强对全球资源的控制力度，以美国为首的西方国家相继建立和完善了战略资源的储备制度。由于美国的战略储备，使得资源丰富的发展中国家控制全球资源的能力进一步减弱。

（2）前苏联（俄罗斯）的资源安全战略

保障资源安全供应，特别是战时资源的安全供应是前苏联资源安全战略的最重要的内容。前苏联在二战后总结战胜德国法西斯的经验时，把建在乌拉尔山区的军工厂和战时物资及时供应作为重要经验之一，使得以后的资源战略带有明显的军事色彩，使资源安全战略偏离了正常的经济轨道，片面强调最大限度地自给自足。前苏联自给自足的资源政策，虽然保证了资源的安全供应，但却为此付出了惨痛的代价。为了不依赖进口，而往往不考虑成本，在资源开发和投资上，安全、政治和外交目标占主导地位，许多投资项目，用西方国家的标准来衡量是很不合算的。前苏联的资源战略之所以与众不同，是与其自身的资源特点和国际环境分不开的。由于前苏联资源储量丰富、品种也很齐全，这就为其实行自给自足的政策提供了物质基础；社会主义计划经济体制下自然资源的无偿使用和不注重经济效益，为这种战略的实施提供了制度上的保证；前苏联在很长一段时期内，始终遭到资本主义国家的资源、贸易封锁，外部环境也迫使其不得不走自给自足这条道路。

苏联解体后，俄罗斯内外政策进行了重要的调整，资源战略也进行了相应的调整。俄罗斯在改革初期，石油、天然气工业作为国家经济的命脉，严格限制外国投资进入该领域。这就限制了外国投资者对石油、天然气工业的投资。由于缺少资金，勘探规模减少，开采条件恶化，作为经济支柱的石油、天然气工业面临危机。俄罗斯认识到，如不引进外资加快能源工业的发展，不仅能源工业缺乏进一步发展的潜力，而且国家经济危机也难以克服。如果能源工业进一步萎缩，那才是资源和经济的双重不安全。对俄罗斯来说，能源安全的重点是能源开发建设的投资有保障，能源出口有稳定的市场和价格。为确保能源安全，俄罗斯从国家对外经济和地缘政治利益出发，对不同地域采取不同战略。对独联体国家是发展和深化一体化进程，但俄罗斯近年来更多的是参与独联体多边和双边能源合作，考虑新独立国家的利益，把能源合作建立在彼此利益平衡的基础上。在欧洲，继续保持对东欧和东南欧国家的能源出口。在南亚、东北亚，继续扩大与上述国家的合作，寻求新的能源出口市场，并把东北亚作为俄罗斯地区性能源外交优先考虑的方向。

（3）日本的资源安全战略

日本除少数几种矿产有一定储量外，几乎缺乏现代工业生产所需的全部矿物原料，因而日本对资源供应安全问题十分重视（石生泰^［15］，2001）。日本在1968年就开始启动建立石油储备计划，但由于没有石油危机的惨痛教训，石油储备只是象征性的。第一次石油危机冲击，给日本经济打击很大。在认识到石油危机的巨大危害后，日本政府制定了新的资源安全对策，着手发展核电、地热等新能源，并建立了庞大的石油储备体系。目前日本民间和政府储备总和，可满足全日本近半年的消费，同时花大力气用于节能降耗和产业结构的调整。20世纪80年代初，日本为了改变资源特别是能源供应不稳定对经济发展的影响，大力推行“科学技术立国”的战略，大力发展对能源原材料消耗小、技术密集、附加值高的高技术产业，从而逐步减少传统原料的进口。此外，日本还对资源海外运输线的安全高度重视，把它看作日本的生命线。为此，对海军（海上自卫队）建设十分重视，形成了一支实力雄厚的海上军事力量。日本是资源高度依赖海外供应的国家，资源稳定安全的供给成为日本历届政府关注的重要问题。

（4）法国的能源安全战略

法国能源资源较为贫乏，为了减少能源对外依赖程度，根据20世纪50年代以来国际核电发展的趋势和法国核原料资源相对丰富的特点，法国在20世纪50年代末开始建设核电站。现在法国核电站的数量和核电在电力构成中的比重都居世界的第二位。法国发展以核电为主的能源战略主要是基于以下几个方面的原因：一是法国的铀矿资源相对于常规能源来说较为丰富，加上单位电力核资源消耗量要少得多，原料供应受外界影响的可能性较小，而且法国还控制着加蓬和尼日尔等国的铀矿开采权，与西方核原料大国加拿大和澳大利亚的合作也很有成效；二是法国在核电技术上具有优势，其快速中子反应堆技术处于世界领先水平，而且法国在核电设备、核电站设计、核废料处理技术方面的技术世界领先。核电运行成本上也具有优势，法国核电成本仅为煤电成本的65%，石油电成本的32%。此外，注意资源供应的多渠道，也是法国应对能源的安全重要措施之一，如法国的天然气供应就有4个渠道，分别来自北海、荷兰、俄罗斯和阿尔及利亚。

2．国外资源安全战略及其启示

通过对主要大国为保障资源安全供应所采取的一系列重要举措，可以看出他们有许多共同之处，归纳起来，主要有以下几个方面：一是建立战略资源储备。西方主要石油消费大国，在第一次石油危机之后开始重视石油储备。目前国际石油储备的主体是西方发达国家。经济合作与发展组织（OECD）作为西方石油消费大国，战略石油储备也很充足。二是建立国际协调机制，共同抗击风险。第一次石油危机给西方国家的打击，使得它们认识到单个国家抗御风险的能力毕竟有限，必须依靠消费国的共同努力，才能有效地抵御风险。阿拉伯国家的联合禁运和提价，给了西方国家以启示，消费国也可以通过联合，共同抗击国际市场的动荡和突发事件造成的供应中断。于是在美国的倡议下，1974年11月，西方16个工业国家组织成立了国际能源机构（IEA），希望用集体的力量抵御石油风险。该组织规定在紧急情况下，各成员国共同分享石油储备，各国可以得到最低限度的石油供应。为此，各成员国，特别是对中东石油依赖程度较高的日本和西欧各国，都增加了石油的库存量。三是实行进口来源多元化，分散风险。两次石油危机使得大多数石油消费国意识到，过分对中东地区石油的依赖具有极大的风险。美国把中东作为政治、军事不稳定地区，尽管美国在中东的影响力很大，但美国还是在减少对中东地区资源的依赖程度，把油气供应分散到世界各地，以保证资源的安全供应。四是调整经济结构，节约能源。在保持稳定进口来源的同时，调整经济结构，节约能源，也是西方国家资源安全战略的重要一环。经济结构调整的主要做法是，减少能耗高的产业的发展，或者关闭或者转移到发展中国家，把经济发展的重点转移到能耗小，资金、技术密集的产业上，并大力发展服务业和高新技术产业。五是运用市场化手段转嫁和规避风险。西方国家为了减轻石油价格上涨对经济的压力，采用了一系列经济手段转嫁和规避风险。

我国从20世纪80年代开始转变资源战略，如石油采取重点开发东部油田，并以东部海上油田接替，西部油田作为储备的战略。西部油田只是保证石油勘探增加及适度满足当地石油消费需求，大量石油资源作为中国石油后备基地，这是中国能源安全战略之一。随着经济的发展，我国对资源的需求量愈来愈大，资源的安全也愈来愈重要。