政府推动工业园区发展的具体措施

5．2．2　政府推动工业园区发展的具体措施

鉴于工业园区对区域经济发展的战略意义，如何针对地区比较优势，采取有效的措施，支持工业园区的发展，就成为摆在地方政府面前的一个迫切需要解决的问题。建立工业园区，需要政府、企业、社会中介等多种力量介入，政府作用尤其重要。波特认为，政府的角色应该是着力改进影响企业竞争力的环境。在这方面，产业集聚作为一种新的思路将帮助政府重新定义和设计地区经济发展的途径和目标，推进工业园区发展就是政府公共政策付诸实践的好机会。不过，政府只为园区企业提供高质量的公共物品还是不够的，政府应在工业园区不同的发展阶段其角色有不同的侧重点。其中，发展初期阶段重点应搞好规划，加强软硬环境建设，营造产业“栖息地”；稳步发展阶段重点应注意建立并规范产业聚集机制，强化园区资源配置；持续发展阶段，重点应营造创新环境，塑造品牌，提升形象，在更高层次上放大规模。

1）工业园区发展初期的重点举措

（1）编制工业园区空间布局规划，为工业园区提供系统支撑

规划是工业园区建设的灵魂与先导，科学规划、合理布局是工业园区建设健康有序快速发展的根本保证。按照统一规划、产业集聚、资源共享、整体优化及与工业化和城市化的发展相结合的要求，突破行政区域界限，做好工业园区的整合提升工作。具体应做到以下几点：一要科学布局。按照高起点规划的要求，坚持遵循产业发展规律，充分考虑区域经济发展现状和城市化发展需要，把工业园区建设纳入区域经济总体发展规划。在符合城市总体规划和土地利用总体规划的前提下，做到一次规划、分步到位、严格实施。园区布局规划要体现层次性，如梯度开发战略，即以国家级产业基地为龙头，省级开发为龙身，乡镇工业园区为龙尾的梯度格局。二要搞好整合。对现有的园区进行资源整合、扩容和提升，以优势产业和区域经济为依托，加强园区功能的定位和对接，实现园区经济的规模化和集约化发展。三要合理确定工业园区开发面积。工业园区的区域范围既不能盲目求大也不能定得过小，开发区域面积大小应与工业园区的区位条件、产业基础、发展前景以及依托城市经济实力相适应。

由于不同地区工业的集聚问题处于不同的起跑线上，而不同产业对布局也有不同的要求。因此工业园区的建设不能一刀切，要分层次、有差别地进行。在此基础上，建立对工业园区的分级监督考核机制，提高工业园区的投入产出效益。根据工业园区面积、投资额、经济总量以及就业人口等指标建立考核体系，分别对各地不同级别的工业园区进行定期考核，实行扶优汰劣的动态管理。对3～5年内不能达到相应指标的工业园区，必须削减面积，乃至撤销工业园、退地还农。同时，从区域经济协调发展角度出发，应有重点地选择一些发展前景较好的工业园区进行政策和建设资金等方面的扶持。

工业园区发展有赖于企业间协作，因此，要构建和发展工业园区，就必须从产业关联性角度去考虑工业园区的产业定位与集聚。虽然形成产业集群是工业园区发展的目标所在，但是，工业园区在何地形成却也至关重要。构建工业园区的首要任务是考虑区位的选择，区位选择的主要变量是区位在创新体系中的作用以及成本因素。目前，我国工业园区的建设在经济地理上往往是以中心城市或地区为基础展开的，这就造成了生产的高成本，工业园区的构建，应满足产业竞争的长期需要，比如，生产加工型工业园区应放到郊区或转移到低成本地区；高新技术工业园区应紧邻人才、科研机构集聚地区，工业园区的产业定位应该基于本地区已有和正在形成的产业集群。

还要做好主导产业的选择，美国经济学家罗斯托把主导产业对经济增长的影响分为三种形式：①回顾影响，也即后向关联，指主导产业对向自己提供投入的部门的影响，例如，以汽车工业作为主导产业势必要求钢铁工业、橡胶工业和石油工业的相应发展。②旁侧影响，指主导产业对其他方面的影响。例如，汽车工业发展对公路系统建设的要求，以及对有关服务业发展的影响等。③前瞻影响，指主导产业对新工业、新技术、新原料和新能源等产业的诱导作用。比如，由于汽车工业的发展所引起的对环境的保护和改善，对城市建设的重视，以及由此带动的相关产业的发展，就是汽车工业作为主导产业的前瞻效应。

（2）加强基础设施环境建设，为工业园区提供环境支撑

良好的基础设施是工业园区及高新技术发展的基本保证。高新技术产业的特性决定了其对基础设施的质量要求。工业园区的基础设施主要包括交通设施、动力与能源设施、通讯设施与信息系统、技术研发中心与创业中心等。政府推进工业园区基础设施平台的基本要求是：工业园区的交通运输设施要具备快速、方便的特点，尤其以航空或高速公路为理想的运输方式；工业园区的通讯设施要具备大容量、及时、迅速的特点，要有健全的宽带网络体系和发达便捷的程控电话；工业园区的动力和能源设施要具备洁净、可靠的特点；工业园区的技术研发中心和创业中心要能不断地孵化出新的技术和产品；政府必须加强工业园区基础设施的建设，从而推进工业园区基础设施平台并为园区创新活动营造良好的硬环境。

营造环境还应创造有利于聚集的文化氛围。硅谷的成功表明，一个成功的工业园区需要一种与高新技术产业的特征相容并互相促进的区域创新文化来支撑。我国的工业园区应大肆鼓励创新文化要素的生长与植根：一是要大力宣扬敢冒风险、富于进取的企业家精神。由于高新技术产业是高风险型产业，失败的几率很高，现实中很多人就是因为害怕失败而不敢创业。因此，我们必须鼓励冒险也要接受和容忍失败。二要重视信任与合作文化的建立。在中国传统文化的根基中缺乏彼此信任、相互合作的观念，信用不足已成为了影响我国经济生活正常发展的严重制约，但竞争激烈的高新技术产业的发展又十分需要信任与合作，因为它可以促使迅速整合信息和资源、降低成本、降低风险等。所以，我们要特别重视信任与合作文化的建立。三要培养专业忠诚而非企业忠诚的观念，促进人员的流动。此外，还要淡化等级观念和重视非正式交流等。

当然，上述园区文化创新的要求与传统文化是相冲突的。因此，工业园区创新文化氛围和创新平台的形成，必定需要政府强有力的支持与舆论引导，更需要一些制度上的创新。为推进工业园区文化创新平台，政府部门一是要加强科学知识的普及，促进公众理解创新的重大意义，促使企业和公众了解科学，支持科学研究，参与技术创新，在园区内形成有利于企业创新的社会氛围。二是必须倡导企业间发展新型的竞争与合作关系。三是要加强企业与员工的交流并发展员工间的非正式交流。四是政府有关部门，特别是管理部门要多组织知识讲座和各种类型和层次的研讨活动，增强人们的创新意识。五要重视科技、体育和创新设施建设，为科技人员间的交流创造条件。因为创新的实现与人员间的思想交流和知识交流关系重大，政府要重视科技、创新、文化、体育设施的建设，为创新者提供交流、学习的场所和机会。六要加强对企业发展的引导，举办各种研讨、交流活动，倡导新文化和新观念，鼓励和倡导敢于冒险、勇于创新、不怕失败的创新精神，从而为园区创新活动营造良好的软环境和社会文化氛围。

2）工业园区稳步发展期的重点举措

（1）建立并规范产业聚集机制，为产业集群提供植根网络支撑

政府要制定引导和鼓励产业聚集的政策。一是政府在重点扶植部分工业园区时，应该将优惠政策由原来的向区域倾斜转向技术倾斜和产业倾斜。二是在推进产业聚集总体思路下设计外资的目标吸引政策，有目标地吸引那些具备产业带动优势和有产业关联效应或配套协作职能的项目进入工业园区，尽量减少产业群形成过程中因低层次企业盲目进入以致和在位厂商过度竞争所造成的拥挤效应。三是用优惠的政策引导对产业聚集发展有重要影响的公共物品或准公共物品的投资，加强基础设施建设，特别是与产业发展配套的基础设施建设。四是要制定系统推动产学研合作的政策，鼓励大学和科研院所的科技人员以各种形式直接参与工业园区技术创新活动，鼓励大学教师、研究生到公司兼职，有名的教授兼任公司顾问或者董事会成员。五是要完善风险投资机制，制定政策鼓励风险投资机构直接落户于工业园区。

政府要引导园区建立相互依存的产业体系。首先，对于新建区的产业布局要坚持以分工协作、本地结网形成产业聚集来安排项目，对于新进区的企业的区位决策也应该明确以产业聚集为导向。对于工业园区已有的产业发展要重视相关产业的网络体系的建立，要努力形成大中小企业紧密配合、专业分工与协作完善的网络体系。针对现在工业园区内产业配套能力弱的现状，可以以大中型高新技术企业或企业集团为龙头，通过产业环节的分解，衍生出一批具有分工与协作关系的关联企业。尤其是要积极为进入园区的跨国企业提供产品配套与相关服务，以增加这些企业的当地植根性，促使其能够在当地发展下去。这种以产业环节分解为契机的模式既可以大量地增加工业园区的新增企业数，将更加强企业的植根性和竞争优势。当然，各工业园区应该根据自己的区位优势和现在已有的产业特色与优势，通过产业聚集的发展，形成各具特色的高新技术产业聚集。而不应该不顾实际情况都采取相同的发展战略，最终导致产业结构的趋同。

政府应出资组建各种孵化器，促进工业园区孵化与扩散平台的建设。对于园区内的小型企业而言，政府应出资组建各种孵化器，有利于缩短小型高新技术企业的起步周期，提高其成功率。这方面美国有成功的实践可以借鉴。美国各级政府出资组建了500多家高新技术企业孵化器，这些“孵化器”以帮助创办高新技术企业特别是帮助工业开发人员创办高新技术企业为己任，通过为高新技术企业创业者提供低租金办公场所、秘书、通讯设施、计算机和技术、法律、管理知识、咨询等多种形式服务与支持，通过提供“孵化”生长的风险资金，把高新技术、人才、资金、资源和企业家才能有机结合起来。实践证明，“孵化器”是提高高新技术企业“临界规模质量”的有效途径⁽¹⁸⁾。

（2）强化园区资源配置，为园区发展提供基础支撑条件

推进工业园区发展，就必须有人才、资金、技术、知识和信息等资源作为基础性支撑条件。这就要求政府必须完善资源配置职能。具体说来，有以下几个方面：

①重视人才的引进与培养以促进园区人才平台建设

人才作为知识、技术、创新能力的载体，在高新技术产业发展的竞争中起着决定性的作用。谁拥有大批出类拔萃的专门人才，谁就能取得胜利。当今，高新技术竞争日益激烈，世界资源开发的重心已由物力向人力资源开发进行转移，因此，只有建立有效的人才引进机制和人才激励机制，吸引人才、培养人才、发挥知识和人才的作用，才能推动工业园区与高新技术产业的发展。同时，我国现有的人才培养机制和激励机制以及科技人员流动机制不成熟，成为制约人才的“瓶颈”。政府应通过政策、项目等手段，降低那些妨碍有效的合作研究活动和人才流动的制度壁垒，要制定人才激励政策，形成人才自由流动，双向选择，公平竞争，机会均等的人才管理和使用制度，创造一个更加适宜于科技人才和企业家生存和创新发展的环境。同时深化教育改革，提倡素质教育，培养创新人才。

②拓宽投资与融资渠道以促进园区资金平台建设

第一，应建立新型投资与融资体制。政府应转换国家投资方式，加强以间接手段为主的宏观调控，确立一批政企分开、资产管理与经营职能分开的国家投资主体。政府的职能是要放在制定产业政策、鼓励和限制外资投向政策，运用对国有和国家控股企业的资金注入，贴息贷款、担保、利率等经济杠杆，引导投资方向，调整和优化投资结构，调控投资总量等方面。

第二，应建立多元化的投入机制和风险投资机制。坚持发挥政府投入的杠杆作用，利用科技项目经费对重点项目进行支持和引导，鼓励企业加大科技投入，使企业成为科技投入的主体。通过拓宽资金渠道、发展资本构成多元化的创业公司，规范创业投资企业产权制度，建立健全创业投资的市场准入机制。鼓励银行支持信用好、产品销路好、效益好的高新技术企业，逐步建立起以政府为导向、企业为主体、银行为后盾的科技投入体系。

第三，应充分利用资本市场，鼓励企业上市融资。政府应积极创建“二板市场”，或通过增加企业上市额度，适当放宽上市条件，鼓励工业园区的企业通过“借壳”上市和资金重组的方式进入资本市场，使步入成熟期的高新技术企业能够上市融资，也为风险资本退出步入成熟期的创业企业进入下一轮的“孵化”准备了退出通道。

③加强信息网络系统建设以促进园区数字化信息平台的建设

建立信息服务网络系统有利于提高企业的决策水平和效率，有利于广泛吸收各方面的专业力量成立专家咨询机构，从而加强对技术创新问题的集成研究。目前我国工业园区的信息化程度不高，普遍存在企业间缺乏联系，企业缺乏市场信息或无力获取市场信息的问题，导致因信息不充分或交易成本过高而使企业难以把握市场情况，削弱了企业的市场竞争力，同时也成为企业与政府之间联系与交流的障碍，影响了政府职能的正常发挥。

减少企业与政府间的信息不对称，是一个区域经济发展环境水平的体现。因此，为了促进工业园区数字化信息平台的建设，提高政府的决策效率，政府首先应制定相应计划并筹建相应组织，专门负责为企业提供咨询、信息和技术培训等服务。其次，应设立专项基金，资助企业参加各种展览会和交易会。再次，应建立专门场所并定期组织企业之间进行相互交流。最后，政府还应加强互联网的基础设施建设，并对公共信息进行管理，以满足区内企业对信息传递和信息交流的要求。

3）工业园区持续发展期的重点举措

（1）营造良好的创新环境，为工业园区提供动力支撑

产业的集群发展需要良好的园区创新环境，而园区创新环境的营造离不开政府作用，主要表现在以下几个方面：

①真正确立企业创新的核心主体地位

企业是创新体系中的核心创新力量，企业能否成为技术创新的主体，是技术创新成败的关键。但我国许多高新技术企业对创新的认识存在偏差，对创新的空间选择不当，对创新也缺乏有效管理，因此，政府一方面必须制定和实施一定的优惠政策条件，鼓励和推动企业高新技术创新活动；另一方面要加快现代企业制度的建立，加快企业产权体制改革的步伐，从而使企业成为创新的真正核心主体。

②进一步完善产学研合作机制，提高创新能力

政府部门要通过一定的方式使园区内的企业同当地大学、科研机构及其实验室之间建立定向联系。企业人员可以通过不定期地访问这些定向联系的实验室向研究人员就他们所遇到的技术问题进行咨询，并了解到这些机构所从事的研究可能给他们公司带来的机遇与帮助。而大学和科研机构则应鼓励他们的员工及学生到相关的企业去考察以熟悉企业的情况并了解那里的机会，也可以允许他们到当地的高新区内去兼职或担当技术顾问。此外，大学、科研机构还可以与当地的高新技术企业组建联合实验室或开展合作研究计划。具体而言，应从以下三个方面加强产学研的合作：

第一，政府应加强企业与大学之间的合作，充分发挥高校人才培养的作用。政府应鼓励大学为当地高新技术企业的工程技术人员设立进修接受继续教育的课程计划，并允许这些学生可以写出论述与其企业兴趣有关的论文来获得学历或学位。为了增加这种课程计划的有效性，可以聘请当地企业中有实力的专家到大学担任兼职教师。

第二，政府应加强企业与科研机构之间的合作，促使企业与公共科研研究机构进行紧密的联系。要适时组织并策划社会多方面参与能带动经济跨越式发展及对技术创新起重要知识支撑的战略性科技活动，而且政府要提高相应的政策条件，使企业可以分享到这类科技成果，打破不利于产学研结合的障碍，引导并促使企业与科研机构之间依靠双方的利益驱动。

第三，政府还应加强高新技术企业间的合作，提高企业总体创新水平。企业势单力薄，开展合作技术创新是发展高新技术产业的现实选择。这既可以加快技术创新进程，又可以分担创新风险，强化与大企业的竞争优势。企业进行技术合作和创新，在合作中学技术，有利于提高合作企业双方的技术水平和管理经验。

③政府要进一步加快工业园区管理体制的创新

第一，应明确工业园区的法律地位。法定机构需要以明确法律地位为前提，在体制创新的过程中，处理各种经济社会问题常常遇到法律地位问题。由于多数工业园区不是一级政府，行政执法职能软弱，在行政管理过程中会遇到各种纠纷事件，往往无所适从。工业园区要充分发挥体制创新的实验区职能，就必须明确其应有的法律地位。

第二，应继续给予工业园区一定的优惠政策。目前工业园区原有的税收等优惠政策几乎不存在。但工业园区的发展需要一定的优惠政策。这些优惠政策并不是体现在税收方面，而是在创新条件、科技产业方面。如允许工业园区突破所在地市制定的人才、融资、技术等方面的政策限制。

第三，应允许和鼓励工业园区管理体制的多样性。由于各地条件的不同，每个不同工业园区的管理体制也应有所差异。因此，每个工业园区应在深入调查研究的基础上，寻求适合自己发展的体制创新方向。只要能够推动高新技术及其产业的发展，就应提倡和支持。

第四，应确保工业园区必要的管理权限。如建立一级财政的权限；规划、建设审批权限；行政执法等权限。另外，管理体制改革还应充分发挥园区内民间团体，如科技协会、企业家协会的作用。特别是科技协会在工业园区未来发展中的作用会越来越明显，发挥其作用是推动体制改革与工业园区发展的重要因素⁽¹⁹⁾。

（2）培育内涵提升形象，为工业园区提供品牌支撑

对我国的工业园区来说，区内大量的中小企业一般缺少塑造国际品牌的能力，而园区的区域品牌是中小企业产品走向全国乃至世界市场的有力武器，法国的香水、瑞士的手表都是典型的区域品牌。区域品牌具有共享性特征，但一旦区域内某个企业生产和销售了质量低劣的产品和提供了低劣的服务，就会造成区域品牌大大贬值。因此，地方政府和行业协会要加强引导，不断增强企业内涵，塑造、维护和提升区域品牌形象。

地方政府要加强组织协调。在园区中，各企业是分散的利益主体，在利益上往往不对称，很难在品牌塑造和维护上采取统一行动。地方政府要为企业提供学习机会，通过法律法规知识和营销知识的传输以及对外考察交流，使各企业转变经营理念，充分认识区域品牌的重要性，增强培育品牌的自觉性。要引导、帮助中小企业加强知识产权保护，提供品牌注册、变更的各种便利服务，推广使用统一的区域品牌。市场监管对于维护区域品牌具有十分重要的作用，政府专业管理部门应把品牌与地方经济发展紧密联系起来，加强市场环境治理，严厉打击各种破坏品牌形象的行为。

行业协会作为准政府组织，在塑造和维护区域品牌中具有十分重要的作用。应该协调园区内的企业联合制定共同执行的产品质量、服务质量标准，建立行业自律制度，促使企业共同遵守；应该加强市场动态监测，把握市场同类产品或服务的发展趋势，组织企业定期研讨，不断提出新的质量要求，提升品牌内涵；应组织各类有针对性的推介活动，扩大产品或服务的覆盖面，提高区域品牌的知名度。还可以与新闻媒体联合，动态监测市场情况，及时发现破坏品牌形象的行为，及时予以曝光和惩处。