提升工业园区投资环境，坚持依法治园

8．5．5　提升工业园区投资环境，坚持依法治园

我国工业园区面临的宏观环境挑战表现在九个方面：一是大范围市场体系已经初步建立，体制外循环的任务完成，“保护伞”职能已经步入历史。二是大范围的政府职能转变和管制的放松，正在变为现实。三是“亲商”大范围普及，各地政府的服务意识和新型政府意识已经深入人心。人们已经普遍接受外资、企业家、创业、竞争、高新技术等工业园区文化。四是城市化使基础设施水平提高。“快速形成满足现代工业小环境”的任务相对弱化。五是园区的成熟使工业园区面临社区管理的新任务。入区企业数量增加，区内人口集聚，辖区行政管理的需求增加。管理规范化的要求也进一步提高。党政企合一的体制，重效率，轻公平；重精简，轻程序；重结果，轻透明。在大范围规范政府行为的环境下，各地工业园区纷纷开始政企分开，政事分开。六是超级财政税收安排结束，新设立的工业园区已经享受不到这一政策。对外商生产型企业的所得税优惠也出现了取消的呼声。七是园区全球化进程进一步深化，面临的竞争更加激烈。园区推广的竞争已经不在局限于国内，大型“锚项目”招商将在国家之间竞争。八是中国成为“世界制造中心”的前景，使工业园区规模膨胀的压力提高。九是大范围宏观环境的改善，降低了工业园区超自主体制独自推进的成本，集中精力提高区域集聚、服务和载体水平等任务更为艰巨。

1）工业园区小环境存在的问题

工业园区的小环境包括软环境和硬环境，目前，工业园区的软硬环境方面都不同程度存在一些问题。

投资软环境方面存在的一些问题：多年以来，我国各个工业园区普遍采用了税收、人才、土地、金融等方面的各种优惠政策以吸引国内外资本，促进产业发展和技术进步。实践证明，上述各种优惠政策作为政府调控经济运行和扶持地方经济发展的手段是行之有效的，但是也存在以下几方面的问题：第一，不同的区域优惠政策在某种程度上加剧了地区间经济发展的不平衡。经济特区和沿海地区有能力提供更为优厚的优惠政策，这种情况并不利于内外资和人才等资源向经济落后的地区流动，造成了新的地区间的不平等。这种不同区域间的不对等优惠政策将因WTO非歧视性原则的要求而逐渐同化。第二，税收工具一直是被工业园区广泛运用的优惠政策之一（包括：优惠税率、免税期、投资税收抵免、加速折旧、退税等），同样也存在一些问题：一是在贯彻国家产业政策方面，区域税收优惠政策在一定程度上使产业导向明晰程度不高；二是不同区域间不平衡的税负也与当地经济发展水平形成明显反差；三是我国现行的涉外税收普惠制，使外资企业享有超国民待遇，导致内资企业税负明显重于外资企业，从相反方向违背了国民待遇原则；四是税收优惠幅度对投资规模没有限制，易导致投资规模轻型化、投资行为短期化。加入WTO，必然要求我们按照国际惯例运用，随着现行税收优惠政策的不断完善和调整，各地税收优惠政策的区域性优势必将逐步消失，在一个更大的地域范围内实行统一的税收优惠政策将成为必然。第三，法规制度存在着透明度不高和连续性不强的问题。政策的多变，法规的随意，不仅制约了各个工业园区的进一步发展，而且损害了我国在国外投资者心目中的整体信誉。

投资的硬环境往往对引导资金流向起着决定性作用，但工业园区在强调软环境（特别是区域税收优惠政策）的作用时，却对投资硬环境的作用有所忽视。区域经济的非均衡协调发展，取决于资金在区域间的合理流动和资源的最佳配置。只有在交通、通讯等基础设施外部环境先行发展的条件下，税收优惠政策才能发挥较大的作用，否则必然造成短期投资的增多、投机行为扩大，不利于资本在不同发展区域的合理流动。没有一个好的投资硬环境，即使税收条件再优惠，也不利于工业园区的长久发展。

2）工业园区投资环境优化与创新

（1）优化环境是工业园区管委会的首要职能

优化工业园区经济发展环境，应按照与国际惯例接轨的要求，以降低客商投资交易成本、提高投资收益为目标，最大限度地为投资企业创造良好的生产和发展环境。工业园区在基础设施等硬环境相对滞后的情况下，更要扬长避短，硬件不足软件补，在管理环境、服务环境、政策环境、信息环境、治安环境、文化环境等软环境建设方面勇于改革，不断创新。首先，在改革措施的推行上仍然可利用时间差先行一步，能否在政府没有赋予优先权的时候，继续保持改革探索上的积极性和主动性，自立优先权，敢于制定和实施特殊的管理权限和政策。其次，在改革措施或制度的规范化建设上做足文章，建立真正符合现代市场经济要求的规则，不断创造出有利于外商投资的小环境。

（2）实施环境创新，创建工业园区的最佳环境

在投资环境的创新方面，工业园区迫切需要在改善基础设施、健全法律和法规、加大政策支持力度、保护知识产权、规范市场环境、拓展新的发展空间等方面下工夫，按照一区多园模式，使工业园区真正成为激活科技资源、广纳海内外英才，把人才和智力优势转化为产业和经济优势的孵化器和推进器。

首先，注重投资环境创新是园区发展的关键。工业园区要致力于建设一个自然、人居、政策、服务及基础设施等方面与国际接轨的“仿真”国际环境，努力为进区企业和人才营造不逊于东部发达地区的发展平台。发达地区的工业园区的共同特点是广泛融资，基础设施投入大，到位项目跟踪服务到位。内地工业园区要学习沿海先进工业园区的成功经验，一方面要投入资金用于基础设施建设，水、电、气、路及排污等配套设施。另一方面要对落户工业园区的企业，工业园区领导或一般工作人员要推行服务承诺制、首问责任制、限时办理制、一站式代理制和责任追究制，全力营造一流的服务环境。工业园区在基础设施建设的同时，要加快“城中村”改造，同时，在“招得进，留得住”问题上下工夫。努力降低投资者投资成本，通过土地价格平衡基金、贷款贴息基金和技改扶持基金，着力降低项目审查门槛、土地购置门槛、基本建设成本门槛等。抓好签约项目落实情况追踪，对于每一个项目开展追踪服务，帮助解决遇到的实际问题。要建立企业运作的投融资体制，组建工业园区经济技术发展有限公司，引导、聚集社会资本投入工业园区建设。同时，不断完善“一站式”服务机制、“一个窗口对外，一个漏斗对内”服务机制、企业动态管理机制和项目跟踪服务责任制，全程为企业解决在建设和生产经营中的问题。工业园区要树立“经济与自然协调发展”的理念，突破“纯经济区”框架，充分利用区域得天独厚的自然地理优势，注重环境保护，合理规划建设，使工业园区成为以“规模产业、便捷商务、优美人居”为特色的绿色可持续发展示范区域。同时，加大服务力度，创建电子政务网络系统，推进信息化管理，提高办事效率。重视法制环境建设，保护投资者和企业的合法权益。

其次，改善投资条件，创造多渠道融资的便利。目前，工业园区建设资金紧张，单靠工业园区自身力量启动难、速度慢，必须多渠道地筹措资金。一是采取“政府与工业园区共建”的办法，对跨区域大型基础设施进行统筹规划和建设。二是建立以政府投入为引导、企业投入为主体、金融贷款为支撑、社会投资为补充的多元化投融资体系。三是积极引进战略合作伙伴，拓宽融资渠道。成立投资多元化的国有资产开发经营公司，实行政资分开、政企分开的管理模式。资产开发经营公司按照投资—经营—回收—扩张的方式，专门进行园区基础设施建设和经营，经过一定时期运营后，逐步减持国有资本在公司中的股权，并促使公司成为园区开发建设、融资投资、国有资产管理和运作的主要载体。四是定期公布园区基本建设计划和项目目录，采取招标方式确定基础设施项目投资主体或经营管理主体。按照“谁投资、谁收益、谁所有”原则，鼓励各类投资主体采取参股、控股、独资、收购、出租、转让等方式，也可以采用BOT、TOT等多种投资经营形式参与基础设施项目建设。同时，在软环境上，积极倡导管理就是服务的理念，要求干部实现由官员向服务员的转变；积极推进行政审批制度改革、加快发展电子政务、整治市场经济秩序、加大对软环境的监督和涉软案件查处的力度，使工业园区成为办事效率最高、服务质量最好、投资环境最优的区域。

3）加强法制建设，增强法制意识，坚持依法治园

首先，为保证园区管理的高效、廉洁、公正，需建立严格、健全的规章制度，按照法律和制度来约束在人事、财务、基建到政府采购等领域的行政和公务员个人行为。根据国家公务员制度的基本原则，从进、管、奖、惩、出等各环节引入竞争性人力资源概念；强化政府及公务人员的服务观念，淡化“政府有权，是管理者”的思维模式；增强社会监督，形成民主监督机制。

其次，园区应按照国际惯例，提高行政运作的规范性、政策的透明度和执行的公平性。园区所有的政策规定都公开、及时、主动地告诉客商，强调规范、全面、连贯，在执行过程中坚持公正、公平。园区全面实行社会承诺制，向园区企业和社会公布各部门机构的职责、工作内容、标准、违规处罚及投诉监督机制。同时，工业园区应结合园区实际，编制相应的操作性强的管理办法，这些管理办法中可吸收国内外应验中的有益成分，在编制的指导思想及具体操作内容上应有所创新或超前⁽⁵⁾。

用法律来约束工业园区的用地，保障园区规划的权威性，节约土地资源，牢固树立可持续发展理念，正确处理工业园区建设中的土地问题，做到经济建设与耕地保护的统一。实行最严厉的土地管理制度，坚决打击各类圈地、倒卖土地的投机行为，把工业园区建设的侧重点放到提高土地的投入产出效率上来。切实保障被征地农民的权益，按照市场化原则对农民进行补偿，并通过组织培训解决好其就业问题，最大程度上减少工业园区发展的社会阻力。