何为“治理”

2．1．2　何为“治理”？

英语中的“治理（Governance）”可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要是指控制、指导或操纵。长期以来，它与统治（Government）交叉使用，并且长期用于与国家和公共事务相关的管理和政治活动中。而从20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予Governance新的含义，以与Government相区别，并被广泛用于社会科学领域。要正确理解治理（Governance），很有必要区分治理（Governance）和统治（Government）。

在英文中，Governance（治理）一词的词根是Govern，与Governance同一词根的单词还有Government（政府、统治）。就传统用法或辞书上的解释而言，“治理”是“统治”的同义词，只是在学者的论述中，治理的用法和内涵发生了变化，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。^[7]

在西方学术界，特别是政治学界，治理和统治的区别还是很明显的，甚至有学者认为，区分治理与统治两个概念是正确理解治理的前提条件。正如戈丹（Jean－Pierre Gaudin）所说：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”^[8]杰索普认为，Governance指治理的方式、方法，Government指负有治理之责的机构，而Governing则指治理行为本身。^[9]斯托克指出，治理（Governance）的概念要比统治（Government）宽泛得多：治理不仅考虑统治的制度，而且包括这些制度与市民社会相互作用的过程以及国家和社会相互作用的结果。^[10]从根本上说，治理追求的目的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动，因此治理的结果和统治并没有任何不同之处。二者的差异存在于过程。从Government到Governance的转变，意味着更加注重过程而不是制度。在当前的形势下，治理可以被界定为一个过程，在这一过程中地方政治机构为了与市民社会主体和利益取得一致而执行他们的规划，并且在这一过程中对这些主体和利益的城市政治取得（潜在）影响。治理依赖过程、价值和制度，即使没有被用规范化的框架加以阐释，作为一个过程的治理同样能发挥作用。^[11]

虽然学术界对“治理”一词的用法和用意各有不同，但也存在一个基本的共识：治理指的是统治方式的一种新发展，其中公私部门各自的内部界线均趋于模糊，治理的本质在于它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。从中可以看出，治理大大扩展了统治的含义。

在西方学术界，虽然学者们对治理（Governance）的内在含义存在较大的分歧，但是对于Governance一词的使用基本上是存在共识的。而在国内学术界，不仅对Governance的内在含义存在不同的理解，而且就在Governance一词的译法上也存在较大的争议。香港学者一般译为“管治”，台湾地区学者常用“统理”，而大陆学者的译法更加复杂，包括“治理”、“管治”乃至“治道”。在国内政治学者眼中，治理（Governance）与统治（Government）、行政（Administration）有着千丝万缕的联系，把握治理的内涵，需要理清这些相关概念的异同。俞可平认为“治理”（Governance）与“统治”（Government）虽然存在一定的共同之处，即治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终的目的也是为了维持正常的社会秩序。但是，二者也至少存在两个基本的区别，即权威的来源以及管理过程中权力运行的向度。^[12]毛寿龙等认为，英文中的Govern既不指统治（Rule），也不是指行政（Administration）和管理（Management），而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵（Steering）但不划桨（Rowing），不直接介入公共事务，介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间，Governance则是有关治理的模式，因此称为“治道”。^[13]孙柏瑛认为，在传统意义上，Governance与Governing和Government等概念含义区别不大，都表明了君主或国家至上权力的统治、管辖、支配和控制。但从20世纪80年代以来，Governance的内涵发生了巨大的变化，当代“治理（Governance）”概念及其治理理论被作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系，与传统的“政府控制（Government）”思想和观念相区别，甚至对立起来。^[14]