为何是“治理”

2．1．3　为何是“治理”？

如前所述，虽然“治理”和“统治”同属于一个英文词根，但二者的区别还是很明显的。简而言之，二者之间最大的区别就是治理扩展了统治的范围，也就是治理大于统治，统治只是治理的一种方式。具体来说，治理与统治的区别主要有两个方面：^[15]第一，统治的权威必须是政府，而治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机构；统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是政治国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构、强制的与自愿的合作。所以，治理是一个比统治更广泛的概念。第二，管理过程中两者权力的方向不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过指定和实施政策，对社会公共事务实行单一方向的管理；而治理除了可以依靠传统的科层制的统治秩序之外，还可以依靠市场竞争，调解主体间的关系，配置公共资源，或直接通过合作、协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式，实施对公共事务的管理。治理所拥有的管理机制主要不一定依靠政府的权威，而可以是市场机制或合作网络的权威；治理权力方向是多元互动的，而不是单一自上而下的。可见，与统治概念强调政府的垂直作用相比，治理扩展统治的范围，并且更着重于政府、私营机构和市民之间的横向协调作用。

需要特别强调的是，在本文中，治理和统治并不是对立的，治理是对统治的丰富和发展，统治是治理的重要形式之一。治理扩展了统治的范围，除了基于科层制的统治之外，还包含基于市场机制的管理和基于网络化模式的合作。

实际上，纵观不同学科学者对治理的定义，我们不难发现，学术界对治理的定义存在广义和狭义之分。广义的治理指多种方式中任何一种独立活动的协调方式，这些方式包括交换（交流）、无秩序（无人管）、有组织的科层制以及自组织／“多样化结构”（Self－organizing／“Heterarchy”）；狭义的治理是指多样化结构或自组织。其中自组织的表现形式包括人际网络、经谈判达成的组织间协调以及分散的由语境中介的系统间调控或驾驭（Context－mediated Inter－systemic Steering）。^[16]在很多情况下，治理被理所当然地赋予狭义的含义，也就是通过自组织的方式来进行协调，将治理和统治区别甚至对立开来。笔者认为，治理作为协调利益冲突的过程和方式，其最大的贡献是突破了过去单纯依赖政府的统治方式，而引进了市场机制和网络化合作等其他的方式。从这一意义上说，治理是对统治的继承与发展，基于科层制政府等级结构是治理的重要方式之一。

因此，在本文中，笔者倾向于从更加广泛的意义上来理解治理，将其看作是科层制、市场机制和自组织等不同的协调方式构成的治理过程，其中公私部门各自的内部界线均趋于模糊，治理的本质在于它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。具体而言，这一共识包括五个方面，即：（1）治理支持包括政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；（2）治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊点；（3）治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；（4）治理指行为者网络的自主自治；（5）治理认定办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。^[17]此外，需要强调的是，虽然治理注重发挥多主体的作用和积极性，但这也会给主体和组织间的协调管理造成困难，这就需要有元治理（Meta－governance），即规范化的自组织协调机制，而承担元治理职能的只能是具有法律地位和权威的政府。