传统区域主义的“药方”

3．2．3　大都市政府：传统区域主义的“药方”

面对着大都市区政治碎化问题，传统区域主义学者们开出的“药方”是建立统一的具有正式权威的大都市政府。

图3．5　传统区域主义视野下政治碎化与相关变量的关系

资料来源：埃莉诺·奥斯特罗姆．大城市改革的两个传统．引自迈克尔·麦金尼斯主编．多中心体制与地方公共经济．上海：上海三联书店，2000：188

所谓“大都市政府”，一般是指大都市地区政府的结构或制度安排，它的最纯粹的形式，可以用“大都市模型（Metropolitan model）”来命名，它具有四个主要特征：^[21]（1）通过直接选举政治代表来获得强烈的政治合法性；（2）“高层政府”和基本地方政权（英格兰的行政区Districts、法国的公社Communes、德国的自治区Gemeinde或者是美国的市政当局Municipalities）意义重大的自治，自治权通过足够的经济和人力资源来获得；（3）地区范围的政权；（4）“相应”的地域范围，简而言之就是由功能城市地区组成。

一般来说，大都市政府的理论内容包括以下几个方面：

第一，“一个区域，一个政府（One Region，One Government）”。从理论上说，建立大都市政府的理论核心可以概括为“一个区域，一个政府”，该论点主要是基于两个高度相关的假设：^[22]其一，一个大都市区是由若干相关个体组成的群体共同组成，这些群体具有共同的利益基础，正是这些共同利益将这些群体紧密联结成一个单一区域。因为有许多相互依赖的利益存在，因此只有当不同的利益可以在一个单一、具有内在联系的机制中明确表达出来时，人们才能意识到大都市区所带来的更大好处。其二，只有单一的政府才能整合这些利益，因为只有从整个区域的层次统筹考虑，才能真正整合这些不同的利益，从而维护整个区域的共同利益。因此，基于这两个假设，大都市区改革的必然方向就是建立一个统一的大都市政府及其结构。“一个大都市区的福利只有通过一个一体化的政府结构才能实现，在这样一个结构里，市政决策正式集中在一个单一的管辖范围内”。^[23]

第二，建立大都市区的政府结构。传统区域主义学者在是否建立大都市政府这一问题上不存在异议，但是在如何具体构建大都市政府结构上就存在较大的分歧。琼斯认为有两种改革方案可以解决所谓的“分裂的大都市区地方政府”问题。^[24]第一套方案不需要改变大都市区地方政府的结构，而只是通过改革措施来解决这一问题，这些措施包括：中心城的治外法权，通过政府间协议方式向郊区提供服务，建立专区，地方政府职能向州政府的转移以及联盟政府在大都市区的管理权限和政策作用的扩大等。琼斯并不认同这一方案，认为它存在致命缺陷，对于从根本上解决地方政府“碎化”问题并无多少理论和现实意义。相反，他推崇的是第二套改革方案，即需要对大都市区地方政府的结构进行一系列根本性的变革，这些变革主要包括8种方式：（1）兼并（Annexation）；（2）市政府合并（Municipal Consolidation）；（3）市—县合并（City－county Consolidation）；（4）市—县分离（City－county Separation）；（5）专区政府与市或县政府合并；（6）城市县重组；（7）建立联邦政府；（8）城市州制度。由于政治上的不可行，琼斯排除了兼并、市政府合并以及城市州等三种方式。他对城市县重组、市—县合并以及建立联邦政府这种方式评价很高，认为这三种方式最终结果只是在一些细节存在细微差别，每一种方式都会产生一个庞大的地方自治当局。

第三，不同层次的政府在解决大都市区问题的重要性上存在差别。在传统区域主义学者眼中，大都市区的问题是一个复杂的综合性问题，仅仅建立大都市区政府结构是远远不够的，还需要积极发挥联邦、州以及地方政府的作用。琼斯认为在单一的宪政体制下，州对地方政府的结构和功能具有强大的影响力。因此，州应该更积极地使用宪法赋予的权力，来充分保证大都市政府的地位，或是对地方政府的活动进行更为严密的监控。^[25]古利克认为美国过去为加强大都市区政治融合所进行的改革过于倚重地方政治团体，相对忽视联邦和州政府在其中的作用。^[26]他强调，美国大都市区所面临的问题需要联邦、州和地方三个层次的政府共同参与才能给予充分解决，而且不同层次的政府在其中发挥的作用是不一样的。首先，他认为联邦政府参与解决全国范围内的问题是理所当然的，而且在大都市区治理结构中联邦政府的重要性不断上升，其职责范围主要是州际公路、城市更新、铁路和通勤、航空、贫民窟改造和住房、州际污染以及水资源分配。其次，他认为州政府在大都市区的运作问题上应该发挥决定性的作用，州政府通过制定一系列的政策措施，来维持大都市区的正常运作，这些政策措施包括：建立一个关于地方政府事务的机构或办公室；消除妨碍大都市区政府进行改革试验的制度障碍；开展大范围的教育、高速公路、健康和医疗、司法以及娱乐等规划；推动地方政府间的合作，区域规划和区划调整。最后，他还强调，如果没有地方政府以及地方政治势力的积极参与和配合，任何大都市政府改革都无从谈起，并且有些公共服务必须由地方政府层面来提供，包括：维护地方层面的治安、消防和医疗保健，地方街道以及街道维护、交通、给排水、垃圾处理等公共设施，公园、福利、教育、税收、土地控制以及地方法庭等。

总之，传统区域主义系统地阐述了构建大都市政府的主张：大都市区的基本问题是地方政府分散化或碎化，地方政府过多甚至重叠，进而导致效率低下和社会财富分配不均，公共服务不平等；缺少对区域的整体性关注、对社会经济问题负责、对未来有清晰规划的大都市区范围的政治领导层；解决这些问题的唯一办法是在大都市区内构建区域范围的政府结构。由于这些改革强调区域整体发展，构建以区域为基础的大都市政府，因此被称为“区域主义（Regionalism）”。^[27]从实践来看，大都市区视野下的“区域主义”可以称之为“大都市区域主义”，指在城市密集区中有密切社会经济联系，相邻地理单元之间存在的各种制度、政策和治理机制，既包括通过兼并、合并及联合来调整行政边界建立“超城市”或“城市间”的各种理事会、管理区或规划实体，也包括通过上级政府颁发法律条文来管理城市扩张，以及在政府间、公私机构间用以加强协作的发展战略。^[28]这种“大都市区域主义”有狭义和广义之分。狭义的“大都市区域主义”可能只涉及中心城市与郊区的联合和合作，广义的“大都市区域主义”则关系到宏观的地理空间，如连绵几百公里的城市群和跨地域的产业聚集区。