多中心的大都市区治理结构

3．3．2　多中心的大都市区治理结构

按照“公共选择”学派的理念，大都市地区存在着大量地方政府，也就是“碎化”的大都市地区是公共服务有效供给的必要条件，蒂伯特的地方政府竞争模型及其改进，以及沃伦的市政服务市场提供模型，从理论上说明了在碎化的大都市地区市政服务是如何有效供给的。

图3．6　“公共选择”学派视野下政治“碎化”与相关变量的关系

资料来源：埃莉诺·奥斯特罗姆．大城市改革的两个传统．引自迈克尔·麦金尼斯主编．多中心体制与地方公共经济．上海：上海三联书店，2000：188

1）蒂伯特的政府竞争模型

一个“碎化”的多中心的大都市区如何运行？对这一问题最为常见的解释是运用蒂伯特的地方政府竞争模型。准确地说，蒂伯特并没有真正构造出一个完整的地方政府竞争的模型，而只能算是“蒂伯特假说（the Tiebout Hypothesis）”，也就是大都市区内政府政治“碎化”程度与公共物品和服务供给效率成正比（如图3．7所示）。在这一关系中，地方政府竞争成为关键性的中介变量，即大都市区政治“碎化”程度越高，地方政府竞争越激烈，结果就越有效率。蒂伯特之后，不少学者基于他的假说，从不同的角度构建了地方政府竞争的模型，并且用实证经验进行验证。

图3．7　蒂伯特地方政府竞争模型的基本原理

当然，蒂伯特的地方政府竞争模型并不是很完善，一直以来也为众多学者所诟病。但是这并不能否定蒂伯特在对地方政府竞争研究方面作出的开创性的工作，特别是蒂伯特之后一些“公共选择”学者以蒂伯特的见解为基础，构造出了替代地方政府竞争的理论和方法。

在应用地方政府竞争模型来考察现实情况时，一些学者发现仅仅以地方政府竞争作为政治“碎化”程度与效率之间的中介变量是不够或者说是不准确的，影响二者之间关系的因素应该包括财政平衡、代表性、分化性的生产结构和生产者之间的竞争，有学者将这一替代地方政府竞争新的解释称为公共经济模型（如图3．8所示）。^[40]在新模型中，四个中介变量都将“碎化”的大都市区安排与效率联系起来，而不必诉诸地方政府竞争模型来解释“碎化”的大都市区安排与效率关系问题：“碎化”的大都市地区安排加强了财政平衡，增加了接触和影响他们所选的代表的机会，促进了生产结构的更为分化，强化了公共服务生产者之间的竞争。以上的这些联系都提高了效率，由此可以推断出，一个地方的公共经济并不等于一个地方政府的市场，而是在存在分化的地方公共经济的情况下，也就是可以通过多种方式将多重供应单位和多种生产单位联结在一起，那么将会提高公共服务的生产效率。于是，人们不再依赖作为服务供应者的地方政府之间的竞争来提高效率。

图3．8　公共经济模型中对大都市区政治“碎化”与效率之间关系的解释

2）沃伦的市政服务市场模型

除了蒂伯特的地方政府竞争模型之外，罗伯特·沃伦构建的实证服务市场模型也是研究大都市区多中心政府结构与公共服务供给效率的重要工具。

1964年，罗伯特·沃伦详细阐述了一个大都市区组织的市政服务市场模型，认为作为市政服务买方的地方政府可以被看作是一系列的消费者，有一个城市议会和专业成员集体组织和代表。大都市区是由分散的具有各自利益的社区组成，这些社区在地域上具有明确的界限，对公共部门提供的公共产品和服务具有不同的偏好。他进一步假设公共物品的消费者追求的是与成本相比的最大纯收益回报，以试图满足他们的偏好，消费者可以是个体，也可以是有组织的个体群，这些个体都是提供服务（如邻里提升俱乐部）的辖区内的居民，或者作为外部生产者的公共机构。

沃伦认为市民选择是否居住在一个城市以获得服务时，“对于居住在城市边界之外市民的可能的观点是兼并、合并成为一个城市，或者继续保持独立状态。对于后者而言，市政服务的各种联系将会从县政府或专区获得”。而对于居住在城市中的市民而言，“作为市政自治体的组织并没有在社区选择的范围内结束，对服务供给的控制并不需要由同样的机构生产。因此，小的自治市可以实现规模经济，通过将服务生产职能从对服务供给的控制中分离出来，并且交由外部生产者生产”。他认为，“可以通过与大型的公共健康或司法单位签订协议来获得这样的安排，或者是通过一个特殊的消防、图书馆或污水处理分区的资源成员资格或者是从私人公司手中购买的方式获得。在这样的安排下，社区有权决定面向居民的服务供给层次，以及取消或者使用其他的方式”。^[41]

沃伦认为不同单位在追求各自利益时的讨价还价和妥协可以在不同区域地方生产商之间挑选和分配服务。这些调整反映了经济和社会标准的平衡。在调整的过程中，地域的边界可能有所区别，这也使它们获得的服务有所不同，但是生产这些服务（如公共健康、污水处理、供水、图书馆服务、交通运输、司法和特殊的公共工作职能）的区域或次区域系统将会通过协议、专区，或者联合管理安排的方式形成。

同样沃伦也赞同大都市区的“碎化”本质，认为它使每一消费者群体能够获得满足各自偏好的公共物品和服务，而且服务的生产在区域和地区之间理性分配。他认为分散化政府系统的生存能力被大大低估了，而对政府合并所带来利益的期望大大超过了现实的情况。

沃伦强烈认为提供服务的市政市场模式并不与解决区域问题的需要矛盾。一个地区大量政权的存在并不意味着必然存在生产的无效率，同样一个极权化的决策机制的不存在也不意味着区域问题不能解决。证据显示，制定政策、达成协议、消除分歧有不同的途径。这些途径包括：讨价还价、非正式的理解、正式的政府间协议和区域内新机构的建立（通常是在地方的支持下），所有的这些方式都可能解决超越单独政权之外的问题。而且，地方的单位没有被统治，但要受到州和国家一般政治系统的协调。

此后沃伦和罗伯特·比什共同发表了《在城市政府服务中的规模和垄断问题》一文，^[42]进一步阐述了沃伦的市政市场服务模型，认为由于大城市政府倾向于垄断公共服务，不能有效满足个人分散的服务偏好。正因为如此，他们认为分散化的城市服务和建立邻里政府更能满足市民的多样化需求。

比什和沃伦认为鼓吹大都市合并的市民改革者、官员和社会科学家没有对与区域政府服务垄断有关的问题给予足够的重视，并且忽视了制度替代，如政府间的协议、建立专区和私人部门的使用，这些方式通常能获得与大规模组织有关的收益，而不会造成垄断结构。他们认为最有效的城市政府结构应该按照如下原则构建：（1）建立有效的机制来满足市民服务偏好；（2）促使包括公共和私人在内的生产者对这些偏好具有足够的反应；（3）确保服务以最小成本的方式提供。最后，比什和沃伦再次否定了大都市区改革的思想，认为建立大都市政府的提议导致了官僚机构的膨胀，这在大城市内是反应迟钝和没有效率的，在一个区域的层面上，没有引入契约来约束垄断行为，这样的提议是一种解决城市问题的奇怪方式。