新时代背景下“新区域主义”的崛起

3．4．1　新时代背景下“新区域主义”的崛起

20世纪90年代以来，新区域主义的复兴是外部环境特别是全球化深入进行，以及大都市区内部变化特别是经济景观演变共同作用的结果，另外对“新自由主义”政策特别是“公共选择”学派的反思也推动了新区域主义的兴起与发展（如表3．2所示）。

表3．2　新区域主义兴起的原因及其对策

资料来源：Brenner N．Decoding the Newest“Metropolitan Regionalism”in the USA：A Critical Overview．Cities，2002，19（1）：3—21．转引自吴超，魏清泉．美国的“都市区域主义”及其引发的思考．地域研究与开发，2005（1）：6—11

1）经济全球化的区域响应

20世纪90年代以来，经济全球化浪潮席卷全球已经是一个不争的事实。面对着汹涌而来的全球化浪潮，区域面临着两种选择：为了获得全球经济的领导权而采取决定性的行动，或者是观望和衰落，任由其他区域超过。显然大多数区域不会愿意选择坐以待毙的，应该说，提升区域在全球竞争中的治理能力已经成为学者和决策者的共识，那么区域需要哪些类型的治理能力呢？瓦利斯（Allan D．Wallis）认为主要有四类区域治理能力，实际上也是培育区域治理能力的四个步骤：^[46]（1）发现机会（Opportunity Identification），是指分析区域作为一个共同单元竞争优势的能力；（2）制定战略（Strategy Formulation），是指制定能够强化具有区域竞争优势的经济活动的战略；（3）调配资源（Mobilization of Resources），形成一个具备足够资源的利益共同体以保证制定的战略得以实行；（4）评估行动（Evaluation of Action），评估促进竞争力行动的效果，并以此为基础对其加以改进。

在后工业化经济的背景下，区域适应全球化发展的道路有两条：新福特主义道路（Neo－fordism Path）和区域产业区道路（Regional Industrial Districts Path）。^[47]不同的道路对区域治理的定义和操作也有所不同。^[48]新福特主义道路是以大型跨国公司垄断地位的强化为基础的，因此要求区域具备提供必要基础设施和服务的能力。这一要求可以通过发展和强化特殊的区域当局或者是提高现有组织（如大都市区规划组织和政府议会）的能力来实现。这些方法都不一定需要区域政府或治理的重建，但都在一定程度上涉及州以及地方之间的约定，而这些在如今是很难实现的。相反，区域产业区道路要求区域政府和治理的根本性变革，包括：建立一个能够提供包括培训和教育、医疗和住房等公共服务在内的区域政府；变革治理方式，强调公共决策过程的参与性，也就是治理需要建立公共、私人和非营利部门之间的互动关系；强调决策过程中的邻里／社区参与；强调跨部门的治理。

实际上，任何区域都没有控制全球经济的能力，但是区域可以主动适应全球化的要求。而要适应这一要求，就必须以区域的视野来看待地方之间的关系问题，通过不同主体之间的网络与合作来培育区域竞争力。在这样的背景下，强调区域网络化合作的新区域主义也就应运而生了。

2）大都市区经济景观的演变

近年来西方的许多国家都出现过郊区城市化与中心城市再城市化并行的现象，大都市区经济景观日趋复杂化，传统的关于郊区与中心城市以及其他不同地理单元之间“零合博弈”（如郊区的繁荣必然伴随中心城市的衰退）的观点受到挑战，人们更倾向于认为大都市区地理单元之间是一种“复杂的互补关系”，^[49]协作被认为是实现共同繁荣的关键。

以美国为例，近20年来，美国出现郊区城市化与中心城市再城市化（Re－urbanization）并行的现象，改变了大都市区的经济景观。^[50]一方面，大都市郊区仍保持较高的增长速度，过去的城市边缘区、偏远地带不断成长为新的区域节点，空间形态日益复杂；另一方面，在传统的中心城市的内城复兴计划（Gentrification）开始产生效果，人口、产业开始增长。这种向内、向外同时延伸的城市化发展不同于传统的城市蔓延，覆盖了以往从未有过的区域层级。

这种空间形态发展的新趋势改变了人们对郊区与中心城市关系的认识，同时也为解决由于二者长期对立造成的城市问题提供了新的思路，即通过精心规划、充分协调、科学管理有可能实现区域的共同繁荣。区域增长和环境管理政策是这种努力的代表性成果，主要做法包括：^[51]（1）共享区域增长的繁荣，协调大都市区中市政当局的竞争行为。（2）建立一个区域行为框架，以使关于区域规划、基础设施投资等区域行为得以协调。（3）建立强制的区域土地使用规划，限制区域环境恶化。

3）对“新自由主义”的反思

西方国家自20世纪80年代以来普遍推行“新自由主义”政策，特别是以多中心治理结构为特征的“公共选择”学派得到广泛认可与推崇，在大都市区治理中体现为鼓励地方经济增长、地方经济竞争和采取分权倾向的地方政府治理模式。这些措施短期内激发了地方政府发展经济的积极性，长期却带来许多负面影响：^[52]首先，加剧了财政不良的地方政府争夺外部投资的恶性竞争；其次，将公共服务分成多个私有的或准私有的机构，加剧了大都市的行政碎化现象；第三，加剧了地域发展的不均衡，社会空间极化以及财政不平等。对此问题的关注使人们开始全面反思“新自由主义”政策，重新批判行政碎化现象。新区域主义继承了传统区域主义前辈对地方政治“碎化”的批评，将大都市地区久治不愈的痼疾归咎于地方政府的分裂。但是与传统区域主义者以公共服务的规模效应为“武器”攻击大都市区内的政治“碎化”问题不同，新区域主义者将批评的重点瞄准为“碎化”的地方政府对整个区域经济、社会公正和中心城市与郊区关系的负面影响上。^[53]

戴维·腊斯克指责郊区“地方政府的极度碎片化，强化了种族和经济的隔离。政府间的竞争常常抑制了整个地区迎接经济挑战的能力”。^[54]安东尼·唐斯把“政府权力在地理上的破碎结构”，看成是制约大都市区成长的首要原因，导致了社会不公，社会难以取得整体的效率。除非这种分裂的地方政府结构所产生的后果得以有效的应对，否则与大都市区成长相关的问题就不可能得到明显的纠正。^[55]

在新区域主义学者中，对大都市区内政治碎化问题批判得最为猛烈的当数迈伦·奥菲尔德。他认为，社区的分裂导致整个区域的社会和经济需求都集中到了中心城市和近郊区，而这两个地区由于资源基础薄弱，无力承担这些负担。环绕在这些中心地区外围的郊区，由于社会负担小，又拥有足够的财力，在市场、交通和劳动力资源上坐享区域经济之利的同时，利用政治权力逃避了经济发展的社会成本和责任。在土地利用和规划上，外围的郊区政府为了吸引富裕居民，争夺税基，追求浪费土地和环境资源的低密度增长方式，让整个大都市区承担郊区蔓延所需的基础设施建设费用，提升了旧城地区的税收水平，进一步加剧了中心城市与新郊区之间的经济和社会不公。^[56]从统计数据上看，奥菲尔德的观点是正确的，至少在美国，在中心城和郊区之间收入差距不断扩大是一个不争的事实。在1960年，中心城市的人均收入高于郊区，为郊区的105%，1980年下降至80%，到20世纪90年代初期，更是减少到不及郊区的60%。^[57]

总而言之，对大都市区内政治“碎化”的批判，是新老区域主义的共同特征，而且从一定意义上说，对这一问题的批判也就意味着要从整个区域的角度来协调和解决这种分割问题，这也就是二者同是“区域主义”的重要原因所在。此外，又由于在批判的重点以及开出的“药方”上的区别，使得二者又被区分为“老（传统）区域主义”和“新区域主义”。