新老区域主义比较

3．4．3　并非“新瓶装旧酒”：新老区域主义比较

虽然“新区域主义”兴起的时间不长，也未形成库恩科学哲学意义上的研究“范式”，也不存在内部一致的经济理论和政策行动，但我们还是可以归纳出一些共识与特征。正是这些要素，使得新区域主义挣脱了传统区域主义的理论束缚，发展成为具有自身特点与政策主张的新理论，而并非“换汤不换药”、“新瓶装旧酒”。

第一，治理而非统治。新区域主义通常用治理（Governance）一词来取代传统区域主义的统治（Government）。这不仅是词汇上的变化，更是内涵上的变化，反映了新区域主义关注的重点从正式的结构安排转移到非正式的结构，以求更好地制定政策和开展行动（如表3．3所示）。从一定意义上说，统治的失宠反映了公众并不赞同建立一个新的政府层级的改革方案。但是新区域主义并没有完全推翻传统区域主义的政府结构，它致力于增强地方政府间的合作，从而形成有效的大都市治理。因此，关注的重点从统治转向治理是新区域主义与传统区域主义的最大区别。

表3．3　新区域主义视野下的治理和统治定义

资料来源：H．V．Savitch and Ronald K．Vogel．Paths to New Regionalism．State and Local Government Review，2000，32（2）：158—168

第二，跨部门而非单一部门。实现有效的区域治理不再仅被看作是公共部门的责任。从统治向管制的改变，意味着营利和非营利部门与公共部门一道共同努力实现有效的大都市区治理。每个部门都具有独特的能力和专门的权限范围。跨部门的安排使得大都市区治理的实践更具弹性。

第三，合作而非协调。传统区域主义的一个主要目标就是提高公共部门在规划和行动等方面的协调能力。如今，大都市区治理的跨部门特征强调的是协作而非协调。大都市区治理的目标不仅仅是让公共部门知道该做什么，而且对每一部门的独特能力和权限范围作出安排，使它们努力实现大都市区范围的特殊任务。

合作与协作是新区域主义的重要概念。所谓合作，主要指政府间合作。所谓协作，主要指非政府间的协作，一般是形成公共和私人的伙伴关系甚至是部分公有事业部门私有化的途径来解决区域问题。这是建立在这样信念之上的，即在一个分散化的、多中心的体系中单一政府很难有效地应对区域性挑战，如果要成功解决区域性问题，所有相关方面的参与是重要的，积极的合作性行动比消极的从上向下发指令的方式可能更有效和持久。合作和协作相互强化，有时有部分交叉。这些做法也被泛称为“功能性区域主义”（Functional Regionalism）。所谓“功能性区域主义”，除了合作和协作外，还包括政府间合同以及功能转移、建立专区和职能机构等方式实施的区域化治理形式。无论是公共部门还是私人组织，都是在区域或部分区域化基础上提供服务，这种区域主义在很多大都市区已开始不同程度地制度化了。

第四，过程而非结构。协作的重要性关注的是过程而不是正式的结构安排。虽然过去过程被看作是数据分析和规划的目标，但是如今所强调的过程注重的是制定区域的远景和目标，在关键的利益相关者中形成一致意见，并且最终使用资源来实现这些目标。

由于多元化的行为主体以及系统内权力依赖（Power Dependence）的存在，决定了治理的过程应该是互动的。在治理过程中，无论哪个组织，都不可能拥有知识和资源两个方面的充足能力来独自解决一切问题，它们必须通过与其他组织交换知识和资源达到目的。有的组织可能在某一特定的交换过程中处于主导地位，但不宜轻易发号施令，因为任何组织都不会乐于一味仰仗和屈从他人，并且它们拥有一定资源和知识的筹码对外部强制命令加以抵制。因而，治理也就总是一个互动的过程。作为一种互动过程的治理涉及种种形式的伙伴关系，包括主导者与职能单位的关系、组织之间的谈判协商关系以及系统的协作关系。第一种关系指一方（主导者）雇用另一方（职能单位）或以承包方式使之承担某种项目。第二种关系指多个组织谈判协商，利用各自的资源合作进行某一项目以求更好地达到各自单位的目的。第三种方式是伙伴关系的更进一步，各个组织相互了解、结合为一，有着共同的想法，通力合作，从而建立起一种自我管理的网络。系统协作的伙伴关系不同于前二者之处在于，它涉及的是“关于规则的游戏（Games about Rules）”而不是“遵守规则的游戏（Games under Rules）”。这是由于系统协作必须设计、选择和采用某些治理的规则和结构，而避免了“遵守规则的游戏”中会出现的种种形式的机会主义行为。^[64]

第五，网络而非正式的结构。对协作和过程重视程度的提高，也说明了新区域主义对网络状组织而不是正式结构的依赖。这样的网络一般拥有一个稳定的利益相关者核心，它们在特殊的战略领域具有重要的共同利益。

在网络结构下，主体间的关系主要是通过自组织方式进行协调的。随着国家—市场—社会之间关系的根本性变化，出现了重要的经济及社会的新情况和新问题，这些问题再也不能简单地借助自上而下的国家计划或市场中介的无为而治的方式来解决了。正如夏普指出的那样：科层制的协调在当今已丧失其原有的优越性，这是由当今社会的种种特征决定的，如组织内部和部门之间以及国家内部和国家之间的互动日益频繁，但又总是为时短暂地跨越原有边界。^[65]而在这些情况下，自组织便是特别适合的协调方式。梅恩兹曾指出，自组织的典型逻辑就是谈判的逻辑，谋求通过谈判实现共同目的。自组织的治理包括三个层次的网络：人际关系网络、组织间关系网络、系统间关系网络。^[66]人际关系网络是由个人代表本人或其所属的职能系统，不需要让他们承担义务，但要通过沟通建立人际的互信；组织间关系网络是由若干个物质上相互依存而形式上自主，且又控制着重要资源的组织，感到有必要协调行动以便获得互利而组成的网络，为达到“双赢”的目的，各组织通过谈判达成共识并确立共同目标，为之奋斗；系统间关系网络的形成是不同机构序列谋求相互理解与共同发展，以期实现效益最大化的结果，网络是通过负面协调（指考虑自身行动对第三者或其他系统有不良后果，从而适当地自我约束）和最大限度地消除“噪声”而建立。这三种错综复杂的自组织治理网络，不是独立地存在于管理形式之中，而是相互联系、相互促进的。人际的信任可以为组织间的谈判提供有力根据，保障谈判顺利进行；组织间的对话可以促进系统间的沟通与交流；而系统间的负面协调又可通过增进相互理解和稳定期望而促进人际的信任。^[67]

新旧区域主义在大都市区面临的紧迫问题，特别是大都市区政治碎化问题上存在共识，但是从它们针对大都市区问题关注的重点以及开出的“药方”来看，二者的差异还是十分明显的，这主要表现在两个方面。

其一，新区域主义者将区域治理首要的理念从效率与平等问题转移到区域经济竞争问题。虽然传统区域主义并不像新区域主义那样关注大都市区改革的经济理论，但是传统区域主义已经开始将大都市政府改革看作是提高区域竞争力的重要手段。例如，在19世纪后期，一些支持大都市政府的城市官员和学者宣称兼并能够提升城市经济竞争力乃至与美国其他城市区域相比的优势，并能确保获得将来经济增长的好处。而事实上，1898年纽约城市合并的一个主要原因就是确保其经济霸权超过芝加哥和其他潜在的区域竞争者。在新区域主义的学者中，提高经济增长和竞争力作为支持市县合并和其他大都市结构改革的依据被明确提出来，例如在美国的纳什维尔（Nashville）、印第安纳波利斯（Indianapolis）和杰克逊维尔（Jacksonville）以及加拿大的多伦多（Toronto）大都市区改革中，都明确提出改革的重要目标之一就是提高区域竞争力。

其二，新区域主义者和大都市改革者解决大都市区问题的“药方”是很不同的。通过回顾大都市区改革者们的相关文献，我们不难发现，大部分大都市改革者认为解决大都市区的相关问题需要诉诸区域内正式结构变化，也就是需要建立正式的地区层面的政府组织来对抗郊区化扩张和政府碎化的负面影响，同时这些组织也需要解决负面外部性问题，以在一定程度上实现区域公共资源的平等分配。换句话说，大都市改革者相信建立具备获得和实行权威决策的正式政府，是解决大都市所面临问题的必要条件。与之成鲜明对比的是，对于新区域主义者而言，区域治理主要是通过自愿合作的形式来实现的。但是新区域主义者对其所倡导的区域治理的特殊机制并没有给出明确的界定。实际上，几乎所有新区域主义者对区域主义和区域治理也并没有明确的定义，只是在一些文献中含糊地说明，区域治理本质上与区域合作也就是特定地域内政府间和部门间的合作有关。从这意义上说，新区域主义者在一定程度上将区域治理等同于区域合作了。

虽然新区域主义与传统区域主义（又称大都市区改革传统或“巨人政府论”）存在显著的差别，但也还不乏相似之处。例如，二者都认为出于效率和平等方面的考虑，诸如适宜的区域结构和政策以解决区域范围的事务或问题，解决空气和水污染问题等，必须引入大都市区治理。此外，二者对州在区域治理体系中的地位和作用还是达成共识的：^[68]州长期以来是我们联邦体制的“基石”或“战略中间环节”，州对于中心城市的复兴是必需的，可保证大都市区不至于成为经济和社会问题的牺牲品，保证大都市区在全球经济竞争中处于有利地位。在美国联邦制中，州起着承上启下的作用。同时，大都市在地域上的蔓延，已远远超出原有的行政辖区，唯有州政府，才能进行协调。美国学术界当前发动的以遏制大都市区横向蔓延为目标的“精明增长运动”（Smart Growth），就有州政府的广泛参与。